《監(jiān)督法》規(guī)范性文件審核制度的立法完善

《監(jiān)督法》規(guī)范性文件審核制度的立法完善

27.2006年8月27日，原全國人民代表大會常務委員會第23次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》），它是在強調(diào)依法治國、建設法治國家的政治背景下制定的一項重要法律?！侗O(jiān)督法》的實施,不僅強化了人大的工作職能,尤其是對憲法規(guī)定的“監(jiān)督權(quán)”予以規(guī)范化、程序化,使其真正具有可操作性和實效性。在以往,人大作為國家權(quán)力機構(gòu),擁有神圣而又莊嚴的光環(huán),然而,人大究竟能夠有多大作為,在一定程度上也引起人們的重重疑慮。過去的司法實踐表明,作為統(tǒng)一行使國家權(quán)力的人民代表大會職權(quán)被虛化,無法按憲法和法律的規(guī)定行使對行政司法權(quán)的監(jiān)督。雖然在此之后,人大的地位已經(jīng)有了明顯的提高,但對國家政治的影響力仍然存在諸多問題。《監(jiān)督法》的出臺,在一定程度上彌補了以往人大作為“全權(quán)機關”職權(quán)的虛化,夯實了維護法治、保障憲法和法律實施的制度基礎。在《監(jiān)督法》中,有關規(guī)范性文件的備案審查問題作為專章規(guī)定,有利于解決我國長期存在的下位法挑戰(zhàn)上位法以及政出多門的狀況。以下,筆者僅就該法第五章“規(guī)范性文件的備案審查”的相關內(nèi)容進行分析,以探討《監(jiān)督法》在制定上的特點及其意義。一、規(guī)范性文件名稱的確定“規(guī)范性文件”,在學界也多以規(guī)范性法律文件名之,是指國家機關依法定程序通過的、對一般人和一般事發(fā)生法律影響的法律文件。與其相對應的,則是國家機關針對特定人、特定事所發(fā)布的非規(guī)范性法律文件,諸如任命書、逮捕令等。具體說來,規(guī)范性法律文件必須具備兩個基本特征:一是抽象性,即其所指涉的對象是不特定的人和事;二是重復適用性,在該文件有效的范圍內(nèi),可以重復地適用于受該文件約束的對象。這也是其與非規(guī)范性法律文件的差異所在。在《監(jiān)督法》中,規(guī)范性文件的范圍包括兩大類型:一是納入正式法律淵源的規(guī)范性法律文件。所謂正式淵源,也稱為法定淵源,是在國家制度中確定為可以正式作為判決依據(jù)的法律文件。雖然我們在定位“法律淵源”時常常是將其表述為法律規(guī)范的表現(xiàn)形式,但法律淵源的核心本質(zhì)則在于其可以作為司法審判的依據(jù)。換句話說,不具有法律淵源資格的文件或規(guī)范(例如宗教規(guī)范或社會價值等),不能夠被法官引用判決的依據(jù)。根據(jù)我國法律的相關規(guī)定,正式的法律淵源包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章幾類。由于憲法是國家的根本大法,而法律由人大及其常委會所制定,因而自然無法作為《監(jiān)督法》調(diào)整的對象。而行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等,這些正式淵源的備案審查問題已在2000年通過的《立法法》中作了相應的規(guī)定(《立法法》第八十七條、第八十八條、第八十九條等條款對此作出了詳盡的規(guī)定),因而在《監(jiān)督法》中只規(guī)定“依照《立法法》的有關規(guī)定辦理”。二是未納入正式法律淵源的規(guī)范性法律文件。在《監(jiān)督法》中,這類文件主要包括:(1)人大常委會作出的決議、決定;(2)人民政府頒布的決定、命令;(3)司法解釋,具體包括最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的審判解釋和檢察解釋。當然,要使《監(jiān)督法》的規(guī)定得以落實,人大常委會、人民政府的規(guī)范性文件在名稱上必須要規(guī)范化。按照《監(jiān)督法》的規(guī)定,對下級人大常委會的規(guī)范性文件進行審查的范圍是“決議、決定”、對人民政府的規(guī)范性文件進行審查的范圍是“決定、命令”,因而有必要明確:(1)人大常委會、人民政府制定的針對一般人和一般事而作出調(diào)整的規(guī)范必須稱之為“決議、決定”或“決定、命令”,而不得使用其他名稱,否則,下級人大常委會或同級政府就可能借改變規(guī)范性文件的名稱而逃避人大常委會的監(jiān)督,例如,使用“通知”、“辦法”等名稱;(2)對何種情況下使用“決議”、“決定”、“命令”,必須有法律上清晰的界定,否則,人大常委會進行監(jiān)督時將會產(chǎn)生職能模糊、對象不明的情形。自然,我們多會認為這只是規(guī)范性文件的名稱問題,似乎無太過細化的必要。但其實不然,美國憲法在這方面就給我們提供了極好的例子。按照美國憲法規(guī)定,“條約”的簽訂須經(jīng)參議院出席議員三分之二的多數(shù)批準方可有效,這是通過立法權(quán)對總統(tǒng)行政權(quán)的極為重要的法律制約。然而,在美國憲政實踐中,往往多采取“行政協(xié)定”的方式來替代“條約”,從而規(guī)避參議院的審查批準程序。但實際上,“在美國的外交實務中,協(xié)定與條約常交互應用,舉凡國際間請求權(quán)的解決、遵從國際組織、規(guī)定國際商務、國際交通管制、國際財務及戰(zhàn)爭賠償,均可以協(xié)定為之,其所收效果與條約無殊。不僅如此,在美國外交政策的發(fā)展史上,若干極端重要的措施,也均借‘行政協(xié)定’達成,而避免出現(xiàn)以條約的方式”。由此可見,規(guī)范性文件名稱的確定及其范圍的法定化,是正確行使監(jiān)督權(quán)的重要前提。還有一個需要提及的問題是,對于國家機關、企事業(yè)單位、社會組織內(nèi)部的規(guī)章制度是否應當納入規(guī)范性文件的審查范圍,《監(jiān)督法》對此未置可否。自然,從監(jiān)督的本意而言,人大常委會主要是對“一府兩院”及下級人大予以監(jiān)督,其職責可以不包括上述“內(nèi)部規(guī)范”。然而問題在于:第一,人大常委會的職責之一,就是保證憲法和法律的實施。例如《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條規(guī)定:縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使“在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行”的職權(quán),因而,對于違反國家法律、法規(guī)的單位內(nèi)部規(guī)范,各級人大常委會似乎無置之不理的道理。第二,中國是個典型的“單位社會”,“每一個城市人都生活在單位之中,就像傳統(tǒng)的中國人生活在家族中一樣,它構(gòu)成了一種特殊的生活樣式和生活空間。因此,國家意識、階級意識、家庭意識要么是對單位文化的彌補,要么就是被單位意識所取代。單位構(gòu)成了中國人生活的原點”。正是單位對個人生活的重要性,同時又由于基層民主不健全,因而導致許多單位通過內(nèi)部的規(guī)章制度來限制其成員的權(quán)利或增加其義務,諸如評聘職稱時附加“服務年限”之類的做法,在許多高校是屢見不鮮的,這是對人們工作選擇權(quán)和自由流動權(quán)的嚴重侵犯。第三,民主當然可以有國家層面上的宏觀民主,但對于一個普通人而言,更為重要的恰恰是基層的民主是否健全。如前所述,單位不僅成為人們供職的場所,在很大程度上也是人們生活的來源與依靠。也正因為如此,本應當是自治型的單位往往蛻化成專制性的單位,許多重要的規(guī)章制度并不是依靠民主決策、科學決策而來,更多的是由領導操縱。顯然,對于這樣一類基于單位自身的利益而重新設置權(quán)利、義務,從而嚴重地影響了人們權(quán)利的行使的“內(nèi)部規(guī)章”,不將之納入監(jiān)督、審查的范圍,人們的權(quán)利就難以得到真正的保障。事實上,正如人們所言及的那樣,內(nèi)部規(guī)章“可被視為是對法律規(guī)范的一種補充和完善,也是法律規(guī)范的組成部分,具有法律效力”。所以,對此納入監(jiān)督法“規(guī)范性文件”的范圍,本身就應是順理成章的。二、提請立法會審議在《監(jiān)督法》中,有關規(guī)范性文件的備案審查主要規(guī)定有:1.根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定,最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋,應當自公布之日起三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務委員會備案。而其他非正式淵源的規(guī)范性法律文件,則未規(guī)定備案程序。2.縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令,經(jīng)審查,認為有下列不適當?shù)那樾沃坏?有權(quán)予以撤銷:(一)超越法定權(quán)限,限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利,或者增加公民、法人和其他組織的義務的;(二)同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的;(三)有其他不適當?shù)那樾?應當予以撤銷的。3.根據(jù)《監(jiān)督法》第三十三條的規(guī)定,全國人民代表大會法律委員會和有關專門委員會經(jīng)審查認為最高人民法院或者最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸,而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止的,可以提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案,或者提出由全國人民代表大會常務委員會作出法律解釋的議案,由委員長會議決定提請常務委員會審議。綜觀上述規(guī)定,可知其在中國法治社會建構(gòu)中有著極為重要的意義,主要表現(xiàn)在:第一,對“兩高”的司法解釋正式確定了備案程序,這也可以理解為對“兩高”的司法解釋權(quán)正式確定了“名分”。在《立法法》中,有關法律解釋的規(guī)定(《立法法》第四十二條)是:“法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務委員會”;“法律有以下情況之一的,由全國人民代表大會常務委員會解釋:(一)法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的;(二)法律制定后出現(xiàn)新的情況,需要明確適用法律依據(jù)的。”按此規(guī)定的實質(zhì),“兩高”已不再擁有司法解釋權(quán),其能夠行使的也僅僅是法律解釋建議權(quán)。但實際情況是,在《立法法》出臺之后,司法解釋仍然是滿天飛,并有愈演愈烈的趨勢,因而導致人們對《立法法》權(quán)威性的懷疑。現(xiàn)在,通過《監(jiān)督法》正式將司法解釋納入“規(guī)范性文件”的范圍,可以打消人們對司法解釋正當性的疑慮。當然,從司法解釋本身應當是事后的解釋、個案的解釋這種立場而言,筆者并不認為目前“兩高”所進行的司法解釋具有合憲性,而只是遷就目前的實際情況而作此闡述。換句話說,根據(jù)“后法優(yōu)于前法”的法律適用原則,可以理解為國家權(quán)力機關在對法律解釋權(quán)限的分配上,根據(jù)最新的法律規(guī)范進行了必要的調(diào)整。第二,實質(zhì)賦予了人大常委會的法律審查權(quán)限。法律審查,是指以法律為依據(jù),對下位階的法律文件是否合乎法律進行審查,從而決定其有無效力的制度。如果是以憲法為依據(jù)審查規(guī)范性文件的合法性,則稱為“違憲審查”。在這種制度中,“法律”本身就是被審查的對象。但目前我們并未對違憲審查作出非常明確的規(guī)定。在《立法法》第八十八條中,雖然規(guī)定了“全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當?shù)姆?有權(quán)撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例”,但全國人大本身制定的法律則沒有任何機關可對之加以審查。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條的規(guī)定,縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權(quán)撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當?shù)臎Q議;有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令。在這里,以“不適當”這樣的字眼來表述撤銷的理由,本身就會帶來無窮盡的解釋和爭議。而現(xiàn)在在《監(jiān)督法》第三十條中,以超越法定權(quán)限、限制或者剝奪人們的權(quán)利,或者增加人們的義務,以及同法律、法規(guī)相抵觸等主要理由,作為可以撤銷的情形,既彰顯了法律的尊嚴,也有利于實際的操作。特別是將“限制、剝奪合法權(quán)利”和“增加義務”作為撤銷的條件,有利于保證政府在法定的范圍內(nèi)合理確定權(quán)利、義務的界限,從而杜絕濫施義務情形的發(fā)生。第三,在規(guī)范性文件的監(jiān)督形式上,既強調(diào)了人大常委會的自主監(jiān)督,也規(guī)定了其他機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織甚至公民個人的監(jiān)督權(quán),從而使得監(jiān)督的主體多元化、社會化,有利于督促國家機關在制定規(guī)范性文件時能夠保持謹慎與克制,從而更好地維護法律的統(tǒng)一施行。民主是立法的基本原則之一,沒有民眾的積極參與和密切配合,法律的正當性就必然會產(chǎn)生問題。當然,以直接民主的方式立法在一個幅員遼闊的國度是不可能的,因而更多地采取民眾間接參與立法的方式比較合理。規(guī)范性文件審查的啟動權(quán)交由社會團體、企事業(yè)組織、公民來行使,就是一種修正規(guī)范性法律文件的較好方式。它既有利于所有社會成員關注涉及自身利益和社會利益的規(guī)范性文件的正當性,也有利于增強公民法律知識,從而為法治國家的建設奠定良好的和必要的群眾基礎。三、社會組織和公民個人如前所述,《監(jiān)督法》在規(guī)范性文件的審查上規(guī)定了較為完備的措施,有利于法制的統(tǒng)一。我們知道,法治是人民的事業(yè),法治要求法律必須統(tǒng)一執(zhí)行、統(tǒng)一適用,因而通過規(guī)范性文件的審查,可以將不合乎憲法和法律規(guī)定的法律文件予以改變或撤銷,這對于維護憲法與法律的權(quán)威,保證公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的實現(xiàn),有著極為重要的意義。然而,細繹《監(jiān)督法》條文上的規(guī)定,也可以看出,它存在著一些美中不足,主要表現(xiàn)在:1.審查程序未能在《監(jiān)督法》中進行統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)《監(jiān)督法》第二十九條的規(guī)定:“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定、命令的程序,由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會參照《立法法》的有關規(guī)定,作出具體規(guī)定。”這雖然有利于各地根據(jù)本地區(qū)的實際情況,作出靈活的、適宜的程序規(guī)定,但是,這就可能導致各省、自治區(qū)、直轄市作出不同的規(guī)定,從而會使得本要統(tǒng)一法律執(zhí)行的《監(jiān)督法》反而變成導致法律實施不統(tǒng)一的淵藪。按照立法原理,一般來說,對于涉及公民權(quán)利、義務的事項,在強調(diào)地方主動性、積極性的前提下,可以允許各地方作出較為靈活的規(guī)定;但涉及國家機關活動程序的準則,就應當嚴加統(tǒng)一,避免出現(xiàn)法不一致的情形。畢竟,“任何具體法律規(guī)范都必須被理解為是和諧的整個法律制度的一部分,都必須在這個統(tǒng)一的法律體系中來規(guī)定,并根據(jù)其調(diào)整目的來解釋”。2.社會啟動審查程序的不公平。由社會組織和公民個人啟動法律審查程序,應當說是一項非常必要的制度,它有利于個人與社會關注規(guī)范性文件的合法與否,真正體現(xiàn)了人民的當家做主。然而,雖然《監(jiān)督法》對社會啟動審查程序作出了規(guī)定,但啟動審查程序的對象則限于“兩高”的司法解釋?！侗O(jiān)督法》第三十二條規(guī)定:“國務院、中央軍事委員會和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的,最高人民法院、最高人民檢察院之間認為對方作出的具體應用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的,可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求,由常務委員會工作機構(gòu)送有關專門委員會進行審查、提出意見”;“前款規(guī)定以外的其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的,可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議,由常務委員會工作機構(gòu)進行研究,必要時,送有關專門委員會進行審查、提出意見?！弊罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院不能對國務院、中央軍委及各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會的決議、決定、命令也以同樣的方式要求全國人大常委會進行審查;社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民也只能對“兩高”的司法解釋提出進行審查的建議,而對其他機關則無此權(quán)力。顯然,這種做法使本來就較為脆弱的司法權(quán)愈加步履蹣跚,同時也違反了立法公平原則。3.相關規(guī)定缺乏具體操作標準。如《監(jiān)督法》第三十三條規(guī)定:“全國人民代表大會法律委員會和有關專門委員會經(jīng)審查認為最高人民法院或者最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸,而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止的,可以提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案,或者提出由全國人民代表大會常務委員會作出法律解釋的議案,由委員長會議決定提請常務委員會審議?！钡蓪徸h后的結(jié)果并未作出明確的規(guī)定。實際上,如果法律委員會和有關委員會以“議案”的方式要求“