公共決策中的公民參與公共決策中的公民參與《公共決策中的公民參與公共管理者的新技能與新策略》述評(píng)

公共決策中的公民參與公共決策中的公民參與《公共決策中的公民參與公共管理者的新技能與新策略》述評(píng)

公民的參與不僅是對(duì)民主政治體制的合理回應(yīng)，也是對(duì)公共管理的有益體現(xiàn)。許多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，它比傳統(tǒng)的政府管理模式有更多的優(yōu)勢(shì)和利益：公民了解和理解公共管理和政府改革的程度，促進(jìn)公共項(xiàng)目的實(shí)施和實(shí)施，形成公共預(yù)算過(guò)程中的影響力。但實(shí)踐同時(shí)也顯現(xiàn)了公民參與對(duì)于決策質(zhì)量、管理績(jī)效等所具有的可能副作用。那么,公民參與到底在何時(shí)可以適用?誰(shuí)應(yīng)該進(jìn)入公民參與進(jìn)程?公民參與公共政策和公共管理如何平衡結(jié)合?托馬斯教授的這本書(shū)正是對(duì)上述問(wèn)題的回應(yīng)。一、新公民參與理論基礎(chǔ)(一)從管理者的角度消除制度障礙20世紀(jì)六七十年代以來(lái),隨著公民參與運(yùn)動(dòng)不斷高漲,公民參與公共決策的呼聲越來(lái)越高,但是公民參與形式與質(zhì)量和公共管理質(zhì)量之間的平衡問(wèn)題卻一直困擾著管理者。一方面政府要求甚至強(qiáng)迫公共管理者在公共決策中引入公民參與,但是公共管理者在考慮到政策效率的問(wèn)題時(shí)并不可能完全讓公民參與政策的制定與執(zhí)行,面對(duì)這種情況,托馬斯提出了他的公民參與的可操作性理論。這一理論成為公民參與領(lǐng)域的經(jīng)典理論。(二)對(duì)公民參與政府治理的績(jī)效在傳統(tǒng)公共行政理論的政治與行政二分法的影響下,公民參與被視為政治的范疇而非行政的范疇。隨著公共事務(wù)管理的日趨復(fù)雜,以及政治與行政二分法逐漸暴露出來(lái)的問(wèn)題,管理者開(kāi)始重新思考對(duì)待公民參與的態(tài)度。公民參與不僅可以增強(qiáng)官員的回應(yīng)性,而且可以提升政府公共服務(wù)的績(jī)效。但是,公民參與并不必然地對(duì)所有決策過(guò)程都會(huì)產(chǎn)生積極的效果。由于公民參與有可能影響到組織效益與效率,因而對(duì)于某些決策而言,較低程度的公民參與或者沒(méi)有公民參與也許更有好處。(三)“國(guó)家治理”的核心是公民的政治參公民參與的可操作性理論繼承了巴伯的“強(qiáng)勢(shì)民主”與新公共行政中關(guān)于公民參與的一些理論。巴伯認(rèn)為強(qiáng)勢(shì)民主是參與型民主的一種獨(dú)特的現(xiàn)代模式,在強(qiáng)勢(shì)民主的模式中,核心是公民的政治參與,因此是一種參與型民主,同時(shí)巴伯試圖以公民參與型的強(qiáng)勢(shì)民主來(lái)彌補(bǔ)自由主義的弱勢(shì)民主的缺陷,來(lái)克服自由主義的弱勢(shì)民主的弊病。強(qiáng)勢(shì)更多的意味著是由公民自主治理而不是由代表公民名義的代議制政府來(lái)治理,由積極能動(dòng)的公民直接治理他們自己的事務(wù)。新公共行政則是一大批行政管理領(lǐng)域的新領(lǐng)袖,對(duì)公共行政的行為批判提出異議,并通過(guò)解答這些疑問(wèn)來(lái)推動(dòng)行政管理者回應(yīng)政府加強(qiáng)公民參與的要求,在“新公共行政”理論中,也包含了更多公民參與公共管理過(guò)程的思想。(四)公共管理者參與環(huán)境問(wèn)題的理論基礎(chǔ)與決策模型在上述理論的基礎(chǔ)上,托馬斯提出了公民參與的可操作性理論,這些理論將公民參與的現(xiàn)實(shí)性的平衡觀點(diǎn)與如何使公民參與實(shí)踐隨環(huán)境狀況的變化而變化的隨機(jī)性觀點(diǎn)結(jié)合起來(lái),形成了一種對(duì)公共管理者更具有實(shí)踐操作價(jià)值的理論,并在這一理論的基礎(chǔ)上,最終提出了他的公民參與的有效決策模型。(五)政策執(zhí)行的參第一,在傳統(tǒng)意義上,有關(guān)公民參與的作用和角色被限定在政策制定或決策上,而新公民參與則更強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政策執(zhí)行的參與,即公民不僅參與政策的制定,而且一旦政策被采納,公民也參與政策的實(shí)際操作,進(jìn)入公共項(xiàng)目的實(shí)際管理過(guò)程。第二,新公民參與運(yùn)動(dòng)一反傳統(tǒng)公民參與中具有的精英主義傾向,擴(kuò)展了相關(guān)參與的公民的范圍,包括了那些低收入階層的公民。最后,托馬斯總結(jié)了以上的理論,最終開(kāi)發(fā)了公民參與的有效決策模型。二、從研究方法到公民參與的途徑“公民參與的有效決策模型?！边@一模型是本書(shū)的重點(diǎn)和核心部分,因?yàn)樵谘芯抗駞⑴c的這一領(lǐng)域,大多數(shù)研究者往往只是單純地論證公民參與的必要性和重要性,卻很少有人研究公民參與的實(shí)施途徑,研究途徑模型的就更是鳳毛翎角了。托馬斯在親自調(diào)查、實(shí)證研究的基礎(chǔ)上,用公民參與的可操作理論導(dǎo)出了公民決策的有效模型,這個(gè)模型嘗試著解釋政府應(yīng)該在什么時(shí)候,以什么方式吸引公民參與。這些都為管理者提供了一個(gè)將公民參與公共管理相互平衡和結(jié)合的思考框架。(一)“政策的公民可接受性”托馬斯把兩個(gè)核心變量引入模型:1.政策質(zhì)量。2.政策的公民可接受性?！罢哔|(zhì)量”就是指任何與最終決策本質(zhì)相關(guān)政策或管理上的約束,主要包括:技術(shù)約束、規(guī)章約束和預(yù)算約束,意思就是說(shuō),決策的質(zhì)量要求越高,公民參與決策的限制就會(huì)越大,而且即使公民有參與,也可能局限在信息的獲取上。而“政策的公民可接受性”則是指涉及了公民對(duì)公共決策的態(tài)度和配合程度,政策的公民可接受性越高,公民參與決策的力度就會(huì)越大,所以公民參與的范圍和程度選擇要取決于公共決策的需求狀況或者兩個(gè)維度的平衡。公共管理者在進(jìn)行決策時(shí),首先要明確這兩個(gè)維度的多少程度,然后就可以對(duì)以下七個(gè)問(wèn)題作出回答。(二)決策中公民參與程度的影響因素托馬斯教授在書(shū)中提出了七個(gè)問(wèn)題,也可以稱(chēng)為影響公共決策中公民參與程度的七個(gè)要素,公共管理者通過(guò)對(duì)這七個(gè)問(wèn)題或要素的回答,來(lái)確定決策中是否需要公民參與,需要哪方面、何種程度的公民參與。這七個(gè)問(wèn)題分別是:1.在任何決策中，管理者都必須明確決策的質(zhì)量要求技術(shù)、規(guī)章、預(yù)算約束都包含著正當(dāng)?shù)睦碛蓙?lái)保護(hù)決策的質(zhì)量,但應(yīng)該把真正的質(zhì)量要求與單純的個(gè)人偏好區(qū)別開(kāi)來(lái)。2.我對(duì)信息做出了充分的決定。如果答案是否定的，則必須將公民視為信息的來(lái)源3.擴(kuò)大公眾參與決策的范圍問(wèn)題結(jié)構(gòu)為限制公民參與的范圍提供了理由,管理者應(yīng)該認(rèn)真仔細(xì)考慮是否能夠放棄一些比較明顯的結(jié)構(gòu)化,以此擴(kuò)大公眾對(duì)決策方案的選擇范圍。更可取的做法是,管理者應(yīng)該在問(wèn)題被結(jié)構(gòu)化之前引入公民參與。4.公民不需要向公眾開(kāi)放的原因如果是這樣的話,管理者單獨(dú)制定決策,他有相當(dāng)?shù)陌盐諄?lái)認(rèn)定公民會(huì)接受政策嗎?管理者如果不需要從公眾中獲取信息又不需要讓公眾接受政策,管理者又有許多要保護(hù)的東西,那么,決策或許應(yīng)該在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部制定。5.第三,有組織的團(tuán)體公眾是一個(gè)有組織的團(tuán)體,多個(gè)有組織的團(tuán)體,無(wú)組織的公眾,還是這三種形式的混合體呢?如果相關(guān)公眾僅由一個(gè)有組織的團(tuán)體構(gòu)成,那么這個(gè)團(tuán)體的定期集會(huì)就可以用作公民參與的場(chǎng)所。如果由兩個(gè)或兩個(gè)以上的有組織團(tuán)體構(gòu)成,定期的團(tuán)體集會(huì)仍然是公民參與的有效方式,一個(gè)比較好的選擇是指定一個(gè)能夠代表所有團(tuán)體利益的咨詢(xún)指導(dǎo)委員會(huì),并授權(quán)該委員會(huì)形成一個(gè)統(tǒng)一的建議。如果相關(guān)公眾處于無(wú)組織狀態(tài),則可以組織聽(tīng)證會(huì)之類(lèi)。6.通過(guò)解決爭(zhēng)端，相關(guān)公眾可以分享公共管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的決策目標(biāo)嗎？如果目標(biāo)不一致,管理者將會(huì)給自己保留更多的權(quán)力。7.第一,共同反對(duì)原則如果有沖突,可能要求把公眾捏合成為一個(gè)單一的團(tuán)體,如召開(kāi)一個(gè)公開(kāi)的公民大會(huì)或組成一個(gè)代表各方面利益的咨詢(xún)委員會(huì)。通過(guò)作為單一團(tuán)體的集會(huì),利益分化的公眾能夠意識(shí)到他們內(nèi)部的意見(jiàn)分歧,并對(duì)管理者所處的困境感到同情,因?yàn)楣娔軌蛘J(rèn)識(shí)到,管理者正力圖制定出所有人都能接受的決策。相反,如果各方公眾只能在他們各自的目標(biāo)上達(dá)成相互一致,而在公共管理機(jī)構(gòu)設(shè)定的目標(biāo)上產(chǎn)生了分歧,那么,在這種形勢(shì)下,單一團(tuán)體的集會(huì)往往會(huì)使公眾團(tuán)結(jié)起來(lái),共同反對(duì)公共管理機(jī)構(gòu)。管理者一個(gè)比較好的選擇就是,組織召開(kāi)一系列的會(huì)議,每一次會(huì)議邀請(qǐng)公眾中的不同利益群體參加。決策者作決策時(shí),先要明確決策質(zhì)量要求是什么,即決策要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是什么,質(zhì)量要求高則參與程度低,反之則公民參與度高;在確定第一個(gè)問(wèn)題的答案之后再回答第二個(gè)問(wèn)題,如果政府沒(méi)有充足的信息,說(shuō)明政府需要公民參與以獲取信息,再過(guò)渡到第4個(gè)問(wèn)題,考慮執(zhí)行過(guò)程中公民的接受程度,如果僅讓公民參與表達(dá)自己意見(jiàn)讓政府獲取信息,而沒(méi)有實(shí)際的決策影響力和權(quán)力,在執(zhí)行過(guò)程中容易遭到公民的反對(duì),如果公民不參與決策執(zhí)行就不可能的話,政府決策者就必須考慮第5個(gè)問(wèn)題,誰(shuí)是相關(guān)公眾決定哪些公民需要參與,如果相關(guān)公眾與公共管理機(jī)構(gòu)目標(biāo)一致,這時(shí)公民對(duì)政策的接受程度并不會(huì)給政策質(zhì)量帶來(lái)太大的威脅,管理者應(yīng)該采取最大限度的公民參與,選擇公共決策途徑即與公民一起決策。(三)五種決策模式同時(shí),為了讓管理者更加清楚地認(rèn)識(shí)公民參與的廣度和深度,公共管理者可以借助這一模型,選擇以下五類(lèi)不同程度的公民參與決策類(lèi)型。1.獨(dú)立的決策決策：管理者在不公民參與的情況下，獨(dú)立解決問(wèn)題，制定政策2.改進(jìn)獨(dú)立管理的決策決策管理者從不同的公眾群體中搜尋信息,然后獨(dú)自決策,公民群體的要求可能會(huì)也可能不會(huì)得到反映。3.分散的公共協(xié)商管理者分別與不同的公眾團(tuán)體探討問(wèn)題,聽(tīng)取其觀點(diǎn)和建議,然后制定反映這些團(tuán)體要求的決策。4.關(guān)于全面培訓(xùn)的公眾協(xié)商管理者與作為一個(gè)單一集合體的公眾探討問(wèn)題,聽(tīng)取其觀點(diǎn)和建議,然后制定反映公民團(tuán)體要求的決策。5.自主式?jīng)Q策的實(shí)施這五種決策形式中,公民參與的程度是從無(wú)到有逐步遞增的,在這五種參與形式中,我認(rèn)為比較完善的方案是整體式公民協(xié)商決策。因?yàn)楣补芾頉Q策中,當(dāng)一部分相當(dāng)重要的公眾與政府偏好不同,政府又需要公民對(duì)政策的接受性以減少執(zhí)行的難度時(shí),政府讓公民參與但是又限制其決策影響力即整體式公民協(xié)商就成為必要和合適的途徑了,整體協(xié)商還可以通過(guò)組織咨詢(xún)委員會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式來(lái)進(jìn)行協(xié)商。而自主式?jīng)Q策途徑就是管理者不征求公眾的意見(jiàn),在沒(méi)有公眾參與的情況下獨(dú)自解決問(wèn)題或者制定政策。我國(guó)大多數(shù)政策都是這樣制定的,當(dāng)然任何一種制定方法都會(huì)有優(yōu)缺點(diǎn),自主式?jīng)Q策也有其優(yōu)點(diǎn),比如說(shuō)縮短決策時(shí)間,使決策更加迅速,決策者更有自主決策的權(quán)力,責(zé)任更加明確等,但是我覺(jué)得這種方法大多時(shí)候是弊大于利,公民不參與或許可以減少制定時(shí)間,但是如果公眾反對(duì)則執(zhí)行時(shí)間會(huì)更長(zhǎng),執(zhí)行成本更大,最終會(huì)超過(guò)制定時(shí)就讓公眾參與的成本。并且公民參與可以給政府提供更多信息和建議,促進(jìn)政府更好地制定有關(guān)政策。三、公民的參與方式和手段在確定了公民參與的形式之后,就要選擇相關(guān)的參與技術(shù)以實(shí)現(xiàn)公民參與。(一)多種參與方法的使用托馬斯對(duì)過(guò)去公民參與的實(shí)踐中存在的技術(shù)和方法進(jìn)行了分類(lèi),1.“僅僅以獲取信息為目的的公民參與”具體包括:關(guān)鍵公眾接觸法、公民發(fā)起的接觸法、公民調(diào)查、新的通訊技術(shù)和歸納比較。2.“以增進(jìn)政策接受性為目標(biāo)的公民參與”主要形式包括:公民會(huì)議、咨詢(xún)委員會(huì)以及斡旋調(diào)解。這些形式無(wú)論是對(duì)政府和公共管理者而言,還是對(duì)公民和公民團(tuán)體而言,都是十分有價(jià)值的。上述各種參與方法并不是單獨(dú)使用的,在大多數(shù)情況下,公共管理者應(yīng)當(dāng)采用多種參與形式而不是單獨(dú)使用其中一種。托馬斯建議,公共管理者“在解決決策問(wèn)題時(shí)不應(yīng)把自己只局限于一種公民參與方法上。公共管理者必須考慮具體問(wèn)題才能做出選擇。(二)五種新形式隨著新技術(shù)的發(fā)展,托馬斯教授在基于傳統(tǒng)公民參與的形式下,提出了五種新的公民參與的形式,他們分別是:1.上訴和行動(dòng)中心可以通過(guò)向相關(guān)政府機(jī)構(gòu)提供公民投訴和請(qǐng)求的反應(yīng)2.共同生產(chǎn)和共同生產(chǎn)是各級(jí)政府公共服務(wù)的一部分中,在地方公共服務(wù)中最為普遍,并且在教育和預(yù)防犯罪領(lǐng)域表現(xiàn)得最為典型。3.志愿社會(huì)是指志愿公民為公共機(jī)構(gòu)服務(wù)的權(quán)利自己的時(shí)間和勞動(dòng)力,但他們并不是自己幫忙創(chuàng)造的商品或服務(wù)的受益者。他適用于政府服務(wù)水平需要提高而不可能增加額外支出的服務(wù)領(lǐng)域。4.選擇中的公民角色可以確保公民的長(zhǎng)期參與有效,并有助于激勵(lì)公民和公民團(tuán)體,使其保持積極主動(dòng)的態(tài)度和精神。5.為了保護(hù)公共利益結(jié)構(gòu)，增加公民參與量增加益團(tuán)體的增長(zhǎng),而更廣泛的公共利益卻被忽視,只有保護(hù)公共利益的結(jié)構(gòu)才能更好地發(fā)展公民參與。四、發(fā)表評(píng)論和澄清(一)理論與實(shí)踐結(jié)合該書(shū)的研究視角定位在公共決策過(guò)程中公民參與的基本途徑上,在研究范圍上,一方面是理論層面上討論如何使當(dāng)今公民參與運(yùn)動(dòng)適應(yīng)于公共管理理論;另一方面是實(shí)踐層面上研究公民參與的有效途徑。作者就公民何時(shí),以什么方式適當(dāng)參與決策研究出一個(gè)“公民參與的有效決策模型”,同時(shí)作者使用了在辛辛那提市親自觀察到的42個(gè)公民參與公共決策的案例驗(yàn)證該模型?？傊?理論和實(shí)踐結(jié)合,規(guī)范價(jià)值研究和實(shí)證觀察結(jié)合;以理論指導(dǎo),以案例論證,這是該書(shū)的主要研究方法。(二)優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)1.傳統(tǒng)研究鼓勵(lì)公共管理人員充分接受公眾參與么警告公共管理者參與的“副作用”,而托馬斯則對(duì)此持中立態(tài)度,并且在此基礎(chǔ)上超越前人的研究,提出了有公民參與的有效決策模型。2.“節(jié)省時(shí)間,節(jié)省時(shí)間”為公民參與會(huì)拖延決策制定的時(shí)間,時(shí)間成本比較大,托馬斯卻認(rèn)為,這是必要的,因?yàn)橹贫ㄟ^(guò)程中花費(fèi)了時(shí)間則執(zhí)行過(guò)程中可以減少阻力,反而會(huì)節(jié)省時(shí)間。3.“整體影響說(shuō)”問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)者和發(fā)動(dòng)者,要求管理者在障礙形成之前采取未雨綢繆的行動(dòng)。托馬斯卻認(rèn)為公共管理者應(yīng)該首先發(fā)起決策問(wèn)題,而不是被迫為決策問(wèn)題推動(dòng)。先發(fā)性行動(dòng)讓管理者有更多引導(dǎo)問(wèn)題走向的能力,從而減少?zèng)Q策的時(shí)間壓力。(三)缺點(diǎn)1.托馬斯的模型有用，但其理論基于美國(guó)情與民情基礎(chǔ)上,在其他國(guó)家的實(shí)用性缺乏論證,理論模型的運(yùn)用性還有待進(jìn)一步的檢驗(yàn)。2.目標(biāo)與公民的不同偏好歧的協(xié)調(diào),他的模型其實(shí)也是一種博弈的方式,如此看來(lái),容易讓人覺(jué)得管理者和公眾總是存在沖突。政府決策者常常是在目標(biāo)與公民價(jià)值沖突的時(shí)候,為了解公民的偏好信息,使公民更好地接受決策,邀請(qǐng)公民參與決策,既然政府聲稱(chēng)是民眾的代理人,代表民意,為什么總是會(huì)有民眾有沖突呢?現(xiàn)實(shí)中,有沒(méi)有政府和民眾目標(biāo)完全一致,因此不需要協(xié)調(diào)兩者偏好的情況呢?本書(shū)中似乎并沒(méi)有給出答案。(四)公眾參與和參與方式的選擇需要提高我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn),目前我國(guó)的公共決策公開(kāi)程度還不夠,公眾并沒(méi)有能夠充分地參與到那些影