論建立法律援助資金保障制度

論建立法律援助資金保障制度

法律援助資金是指法律援助機構(gòu)為維護公眾的合法權(quán)益而開展一些相關(guān)工作所需的全部資產(chǎn)。它還可以被視為法律援助機構(gòu)收入和支出的全部支出。法律援助資金是法律援助制度得以建立和發(fā)展的物質(zhì)基礎，也是制約法律援助可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。(P72-78;28-34)因政治體制和社會制度的差異，世界各國法律援助資金保障制度有所不同，但一般采以國家財政撥款資金保障為主，社會資助資金保障為輔的模式。由于我國法律援助制度和市場經(jīng)濟都不夠成熟，法律援助仍應以政府財政撥款資金保障為主。正如專家所言:多渠道籌措法律援助資金的提法和制度設計立意可嘉，但在某種程度上卻弱化了政府財政全額撥款保障的法律責任，實不可取。(P345)法律援助的公共物品的屬性要求建立以財政預算撥款為核心、社會捐助等為補充的法律援助資金保障制度。一、政府財政支持是法律援助的保障主法律援助資金保障應當以政府財政預算撥款資金為核心。這是因為法律援助屬于財政學上的公共物品。公共物品與私人物品相對稱。由市場供給用來滿足個人需要的商品和服務稱之為私人物品。由國家機關(guān)和政府部門———公共部門提供用來滿足社會公共需要的商品和服務稱之為公共物品(P19)。行政、國防、公安、立法、司法這類不通過市場交易，由政府提供商品與勞務就是公共物品。因為市場無法提供充分的公共物品，就要由政府來承擔提供公共物品的任務。(P115-116)法律援助也是公共物品的一種，應由政府來提供。政府財政要為法律援助建立最低法律援助資金保障制度。最低法律援助資金保障制度，是指為保障經(jīng)濟困難的公民獲得平等的法律幫助，政府根據(jù)經(jīng)濟狀況為法律援助機構(gòu)所必需的費用開支而設立的一項基本資金保障制度。如:《〈廣東省法律援助條例〉實施細則》(2001)第2條規(guī)定“各級人民政府應當建立法律援助最低經(jīng)費保障制度，將法律援助所需經(jīng)費列入財政預算，并根據(jù)當?shù)貒窠?jīng)濟發(fā)展情況逐步增加，使法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。具體方案由各級財政、司法行政部門提出，報同級人民政府批準。”建立最低法律援助資金保障制度的目的在于規(guī)范政府提供實施法律援助的辦案費用。這就要求政府按照一定的標準(綜合考慮法律援助機構(gòu)的人均法援經(jīng)費、當?shù)胤ㄔ枨罅?、辦案補貼標準等進行測算)，確定每年當?shù)胤稍鷻C構(gòu)所需的最低法律援助資金數(shù)額，并納入財政預算，作為法律援助專項資金予以撥款保障。法律援助資金由政府財政撥付的根據(jù):從經(jīng)濟學來看，法律援助資金由政府財政供給是政府為彌補法律服務市場缺陷而付出的必要的代價。在法律服務市場不能有效地配置法律資源的情況下，就需要政府予以干預，以法律援助的形式將法律服務資源配置給有需要而因經(jīng)濟困難而無法在市場上購買的人。因此法律援助的資金應當由政府財政予以撥付。從財政學來看，財政以滿足國家履行自身職能行為的需要為根本目的。財政關(guān)系到資源配置、收入分配、經(jīng)濟調(diào)整等重要領域。因為政府不是生產(chǎn)機構(gòu)而是政權(quán)組織，并不擁有資源和要素，其存在并履行職能又必須消耗一定量的資源和要素，否則，就不能保障社會的正常運轉(zhuǎn)(P7)。法律援助作為政府司法行政機關(guān)及其法律援助機構(gòu)的職能，從中央到地方只能依賴財政撥付資金。從法律學來看，現(xiàn)代法律援助制度是建立在法律援助法律法規(guī)基礎上的，它與傳統(tǒng)的律師個人的道義行為和社會團體的慈善行為相區(qū)別。區(qū)別的標志，是法律援助法律規(guī)范所確立的法律援助是國家責任，并明文規(guī)定了法律援助資金主要應當由國家(政府)財政撥付。為保證法律援助的經(jīng)費來源，經(jīng)濟發(fā)達國家一般都在政府預算法案中，單獨列出了法律援助的預算費用項目。例如，在英國，法律援助資金由中央政府列入財政預算，而且在所有財政預算項目中，只有法律援助這一項是“開放型預算”，即預算僅作為參考，年終按實際支出撥付。20世紀后期以來，英國法律援助費用激增，法律援助總開支持續(xù)攀升。1997-1998財政年度為15億英鎊左右，2004-2005財政年度增長到超過20億英鎊。(P3)美國一年的法律援助資金曾經(jīng)高達48億美元(P5)。2008年受金融危機的影響，美國國會批準用于不贏利的法律援助機構(gòu)的資金為35億美元(P20)。我國2008年法律援助資金收入總額為6.82億(其中財政撥款資金6.69億元)，而2008年我國財政收入61330.4億元(P4-5)，我國用于法律援助的費用約占財政總預算的萬分之一點二(發(fā)達國家一般能達到百分之一左右)。從總體上看，我國法律援助政府財政撥款資金與發(fā)達國家還有很大差距的。而且，2008年我國共批準辦理法律援助案件數(shù)為546859件，這離我國實際需要辦理132.8萬件法律援助案件需求相差很遠(1)。這與我國法律援助政府財政撥款保障不足不無關(guān)系。法律援助是一種非盈利的、需要不斷投入資金的行為。法律援助資金是開展法律援助工作的物質(zhì)保障。由于我國的法律援助主要是政府行為，因此，原則上應由各級政府納入年度財政開支預算，以政府財政撥款資金確保法律援助事業(yè)的運轉(zhuǎn)。二、社會援助的法律依據(jù)從理論上講法律援助是政府行為，法律援助資金應由國家財政負擔?？墒俏覈骷壵呢斦容^緊張，靠國家負擔全部法律援助費用不現(xiàn)實。我國《法律援助條例》(簡稱《條例》)第7條規(guī)定，“國家鼓勵社會對法律援助活動提供捐助”。第8條規(guī)定，“國家支持和鼓勵社會團體、事業(yè)單位等社會組織利用自身資源為經(jīng)濟困難的公民提供法律援助”。第9條補充規(guī)定了“支持和鼓勵”的具體措施:“對在法律援助工作中作出突出貢獻的組織和個人，有關(guān)的人民政府、司法行政部門應當給予表彰、獎勵”?！稐l例》連續(xù)用3個條文來規(guī)定社會捐助，足見立法者對社會捐助資金的殷殷期待。因而，社會捐助資金，也是我國法律援助資金的保障性來源之一，包括法律服務組織行業(yè)奉獻資金和法律援助專項基金及其收益資金。(一)行業(yè)貢獻資金法律服務組織主要是指法律服務行業(yè)如律師協(xié)會、律師事務所、公證機構(gòu)和基層法律服務機構(gòu)。所謂的法律服務組織的行業(yè)奉獻資金是指從律師、公證、基層法律服務機構(gòu)等組織的業(yè)務收費中提取一定比例，作為對法律援助資金的強制性捐贈，或法律服務組織自愿地向低收入家庭、下崗失業(yè)人員和困難群眾提供減免收費的法律服務等。國外也有行業(yè)奉獻法律援助資金的情況。例如，加拿大安大略省法律規(guī)定:每名律師每年要繳納267加元給法律援助服務機構(gòu)(P64-67)。在日本，律師聯(lián)合會也要向法律援助協(xié)會捐贈法律援助資金。(P196)行業(yè)奉獻資金是由我國司法部有關(guān)通知和一些地方性法規(guī)及規(guī)范性文件所規(guī)定的。如《武漢市律師法律援助辦法》(1995)第6條規(guī)定:市律協(xié)每年度會費劃撥10%作為法律援助基金;《廣州市司法局法律援助試行辦法》(1995)第24條規(guī)定:法律援助資金的主要來源包括每年向廣州地區(qū)律師機構(gòu)征收一定數(shù)額的款項;《鄭州市律師事務所法律援助規(guī)定》(1995)第13條規(guī)定:律師事務所每年從業(yè)務收入中提出1%的比例作為法律援助基金的來源;等等。我國《條例》并沒有行業(yè)奉獻資金的規(guī)定。在我國，法律服務組織的行業(yè)奉獻資金可以有以下形式:首先，每年省、市律師協(xié)會劃撥一定比例會費給同級法律援助機構(gòu)，或在協(xié)會設立專項基金用于法律服務費用。其次，可在律師事務所設立法律援助基金，用于本所律師辦理法律援助機構(gòu)指派的法律援助案件的補貼或其他法律援助工作，也可以由每名律師(或每個律師事務所)每年交納一定數(shù)額資金用于法律援助服務費用。最后，公證機構(gòu)可設立法律援助基金用于本機構(gòu)辦理公證法律援助時的補助，也可以捐助給法律援助機構(gòu)。實踐中，2002年我國法律服務機構(gòu)的行業(yè)奉獻為175.55萬元，占法律援助總資金的2%。(P8)2008年我國社會捐助收入為748.11萬元，占法律援助資金總額的1.1%，其中行業(yè)奉獻收入為121.38萬元。(P163-164)(二)設立法律援助基金并獲取經(jīng)費來源設立法律援助基金會，尤其是設立政府性基金，可廣泛吸收社會捐助以彌補法律援助資金的不足。法律援助基金是為法律援助事業(yè)提供資金保障而專門設立的一項制度。為了適應貧弱社會群體日益增長的法律援助需求和補充政府法律援助資金投入的不足，也為了體現(xiàn)法律援助作為一項公益事業(yè)的意義，一些國家和地區(qū)設立了法律援助的專項基金，并將其收益作為法律援助資金的一個來源。例如，在美國法律援助資金總額中，民間捐贈占11%，主要來自政府性專項基金(如律師管理的信托基金)、私人基金會(如福特基金會從1963年起一直資助公共辯護者計劃)、私人律師事務所和個人。在澳大利亞有訴狀律師信用基金。在英國有法律援助計劃基金。1、社會團體法律援助1997年《司法部關(guān)于開展法律援助工作的通知》第六部分就規(guī)定:“全國依法設立中國法律援助基金會;各地可以根據(jù)地區(qū)條件向有關(guān)部門依法設立法律援助基金會。法律援助基金會依章程面向社會接受捐贈，負責基金的運作管理?！逼瘢覈呀?jīng)建立很多類型的法律援助基金，主要是指定用途捐贈和贊助的基金。由這種方式建立的專項基金又包括兩種類型:第一，國內(nèi)公民、法人指定用于某些社會團體的捐助。在我國，法律援助的受援對象中有很大一部分是婦女、殘疾人、老年人、青少年、消費者等特殊群體的人員，這些人員一般都屬于相關(guān)的社會團體，而相關(guān)社會團體也都比較關(guān)注自己成員的合法權(quán)益保護問題，并在其團體內(nèi)部都設有相應的維權(quán)部門。近年來，這些社會團體的維權(quán)部門也都注意與法律援助機構(gòu)的合作，成立專項基金和社會團體法律援助工作站。如工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、消費者協(xié)會等社會團體在本行業(yè)發(fā)展基金中，設有法律援助基金，專項用于本行業(yè)需要援助的困難職工、婦女、兒童、殘疾人、老年人、消費者等。實踐中，司法部法律援助中心就曾于2001年與中國消費者協(xié)會合作，在中國消費者協(xié)會的專項資助下，組織法律援助機構(gòu)為一些OK鏡受害者提供法律援助。近年來，全國各級殘聯(lián)建立法律援助工作站(全國已經(jīng)建立了2500多個殘疾人法律援助工作站)，并為工作站配備專業(yè)人員，使之在業(yè)務上完全的遵守法律援助工作的流程，真正的融入法律援助體系中去。第二，國外有關(guān)組織指定的捐助。這主要是指國外有關(guān)組織指定用于某一特定社會群體或特殊類型案件或開展特定法律援助事項的資金。盡管根據(jù)司法部1997年印發(fā)的《司法部關(guān)于開展法律援助工作的通知》的有關(guān)規(guī)定，接受社會捐贈的范圍僅限于境內(nèi)，不得接受國外、境外的捐贈。但隨著我國的對外開放向縱深發(fā)展，我國政府和民間更加重視加強同國際組織及國外法律援助機構(gòu)的密切合作，爭取有關(guān)的國際組織和外國機構(gòu)組織或者個人為中國法律援助提供資金和物質(zhì)幫助。例如美國亞洲基金會曾經(jīng)資助我國的貴州、山西、寧夏、云南等貧困地區(qū)的法律援助工作，效果顯著。當然，我國這樣一個人口大國不能只靠外國的捐助，關(guān)鍵是我國自身的財政支持。但在目前這種國情下，多渠道的獲取資金不失為一種好方法。(P180)2、基金增值部分的法律援助法律援助專項基金的用途是，在保證基金會本金安全的前提下，按照國家法律援助制度的有關(guān)規(guī)定，使用基金的增值部分，來資助符合基金會宗旨的活動和事業(yè)。法律援助專項基金的優(yōu)點是管理費用低，金融機構(gòu)往往減收或免收服務費用，政府對這些專項基金往往給予免稅等優(yōu)惠政策。缺點是專項基金的收益受經(jīng)濟因素影響較大，增長不夠穩(wěn)定。三、建立受援人法律援助費用分擔制度解決我國法律援助資金來源的緊缺問題，應當考慮建立受援人法律援助費用分擔制度。此外，還應積極借鑒國外的法律援助訴訟保險、福利彩票、義務代償金等法律援助資金保障的成功經(jīng)驗。(一)法律援助費用分擔的規(guī)定受援人費用分擔制度，是指接受法律援助的當事人因勝訴而使其經(jīng)濟情況有所改善，并且有能力支付法律援助的部分費用時，應當按照規(guī)定的分擔范圍和分擔比例償還部分法律援助費用的制度。在境外，受援人分擔費用已經(jīng)成為慣例且得到了法律的認可。如在日本，法律規(guī)定受援人勝訴的，由法律援助協(xié)會計算出律師費用的數(shù)目和受援助的當事人應償還給協(xié)會的費用比例。當事人應當一次性或者分期償還法律援助協(xié)會代其支付款項的全部或部分(P26-30,35)。在英國，現(xiàn)在有將近50%的家庭符合法律援助條件，但只有10%的家庭不用分擔費用。(P69)在我國香港地區(qū)，獲得法律援助輔助計劃所提供的法律援助的受助人在訴訟成功并獲得賠償后，從其獲賠款中扣除15%撥入法律援助輔助基金作為法律援助輔助計劃的資金?！胺稍M用分擔”在我國尚未形成一項全國性的制度?！稐l例》規(guī)定法律援助是無償提供法律服務。但仍有一些部門規(guī)章和地方性法規(guī)對費用分擔還是有所規(guī)定。1、法律援助人員辦理法律援助案件所需費用的承擔1999年司法部與最高人民法院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》首次對“非受援的敗訴方分擔費用”進行了規(guī)定。該通知第7條規(guī)定:法律援助人員辦理法律援助案件所需差旅費、文印費、交通通訊費、調(diào)查取證費等辦案必要開支，受援方列入訴訟請求的，人民法院可根據(jù)具體情況判由非受援的敗訴方承擔。在訴訟中，讓敗訴方當事人全部或部分地承擔法律援助費用，既可以起到制裁敗訴方當事人的作用，又能在一定程度上緩解法律援助資金緊張的壓力，維護這項具有司法救濟性質(zhì)的公益事業(yè)。2、法律援助基金含金額我國學者在一直探索受援勝訴方費用分擔制度。即所謂的被援助的民商事案件當事人(包括法人)，在訴訟結(jié)束之后，應從自己勝訴所取得的資金總額中，拿出一定比例，如2%或5%，作為支持國家法律援助事業(yè)發(fā)展的贊助金。(P69-71)更有學者建議:我國大陸應當學習香港地區(qū)，在民商事法律援助方面應該拓寬思路，對申請人的經(jīng)濟條件放寬以降低法律援助的門檻，給更多的人提供法律援助。同時，可以在這部分人的案件勝訴后，從追要回來的賠償金和訴訟費中抽取一定比例作為法律援助基金，以分擔法律援助費用甚至增加法律援助機構(gòu)的經(jīng)費。(P82-84)3、法律服務費用如《廣東省法律援助條例》(1999)第13條規(guī)定:受援人在受援期間因經(jīng)濟情況改善，不再符合受援條件的，法律援助機構(gòu)可以終止法律援助;“也可以經(jīng)雙方協(xié)商，不終止法律服務，但應當支付法律服務費用。受援人因法律援助事項的解決獲得較大經(jīng)濟利益時，應當向法律援助機構(gòu)補償法律服務費用?！痹摋l例第4條第2款規(guī)定:“法律援助機構(gòu)依照本條例規(guī)定收取的法律服務費應當列入法律援助經(jīng)費?！贝送猓憬?、山東、云南等省及杭州、哈爾濱等市有關(guān)法律援助的條例或辦法也有類似的規(guī)定。實踐中，我國法律援助機構(gòu)一般都以“受援勝訴方費用分擔”來節(jié)約法律援助資金。(二)社會援助與法律援助法律援助資金的嚴重不足已成為制約我國法律援助制度實施的最大障礙，拓寬法律援助資金的來源成為完善現(xiàn)行法律援助制度的關(guān)鍵措施。(P85-86)依靠并不穩(wěn)定和充裕的政府財政撥款和極少的行業(yè)奉獻、社會捐助不能滿足我國法律援助事業(yè)發(fā)展的需要。他山之石，可以攻玉。國外的下列籌集法律援助資金的辦法可資我們借鑒。1、引進訴訟制度的必要性一般而言，現(xiàn)代意義上的訴訟保險，是指投保人通過購買確定的險種(訴訟險)，在自己與他人發(fā)生民事訴訟時，由保險公司通過理賠方式向投保人支付訴訟費用的保險制度。訴訟保險與法律援助制度的結(jié)合是，在訴訟保險的法律關(guān)系中，保險公司承擔了解決法律援助律師費用及其他訴訟費用的責任，在最高保額外的不足部分，仍然由國家承擔。法律援助保險金在有的國家已經(jīng)成為法律援助辦案經(jīng)費的主要來源(P315)。在意大利和北歐的瑞典、丹麥、芬蘭、挪威等國推行的公共或私人保險形式的訴訟保險制度，又稱預先付款法律服務制度。結(jié)合我國的國情及法律援助資金的現(xiàn)狀，引進訴訟保險制度是必要的和可行的。必要性在于:引進訴訟保險制度是緩減當事人訴訟成本壓力的客觀需要，有利于保障當事人充分地行使訴權(quán);有利于緩解國家因法律援助而承受的財政壓力，解決法律援助資金嚴重不足;有利于穩(wěn)定律師業(yè)的經(jīng)濟收入，促進我國律師行業(yè)的健康發(fā)展?？尚行栽谟?首先，根據(jù)我國的訴訟法及各省律師收費標準等規(guī)范性文件，我國法院的訴訟收費及律師收費基本上是可預測的，這是決定我國能否成功引進訴訟保險制度的前提。因為訴訟保險制度在西方創(chuàng)建之初遇到的最大困難就是如何正確地計算訴訟風險。直到今天，在西方國家中，這種訴訟費用的可預測程度的高低也是決定訴訟保險制度實施順利與否、成功與否的關(guān)鍵。其次，我國已有