我國高齡ssh制度存在的問題及原因分析

我國高齡ssh制度存在的問題及原因分析

隨著經濟的快速發(fā)展，中國老齡化的漸進性也越來越激烈。建立某種形式的社會救助制度，對老年人給予充分關注，是必須解決的問題。根據國家統(tǒng)計局2011年4月份公布的2010年第六次全國人口普查主要數據公報(第1號)顯示:全國總人口為1339724852人,60歲及以上人口占13.26%,同2000年第五次全國人口普查相比,比重上升2.93個百分點,其中65歲及以上人口比重上升1.91個百分點,占8.87%,老齡化的形勢不斷加劇。2009年我國有80周歲以上高齡老人約1899萬,并以年均100萬以上的速度增長,約為老年人口增速的2倍,是老齡人口中增長最快的年齡組(1)。目前,全國有14個省份建立了高齡津貼制度,惠及到800萬高齡老人,還有近1100萬高齡老人沒有享受到制度的普惠,高齡老人的保障問題急切需要解決。一、非繳費型養(yǎng)老保障縱觀世界各國的養(yǎng)老保障制度,可以發(fā)現,各國政府解決養(yǎng)老問題的方式多樣。從是否繳費看,主要有繳費型的養(yǎng)老保險計劃和非繳費型的養(yǎng)老保障計劃。繳費型的養(yǎng)老保險計劃以社會保險為手段來達到保障的目的,而非繳費型的養(yǎng)老保障計劃就是老年津貼制度,存在形式各異,如國民年金制度、國民基本養(yǎng)老金、老年福利制度、高齡津貼制度等。而且實踐證明,這種非繳費型的老年保障措施,在各國的養(yǎng)老保障制度安排中占有重要位置,在保障老年人基本生活或增加福利方面發(fā)揮了重要作用。在我國,高齡津貼制度是一項新的社會福利制度,是一項兼具社會救助和社會福利性質的養(yǎng)老保障措施。2009年,寧夏回族自治區(qū)在全國率先建立高齡老人津貼制度(2),成為全國第一個建立高齡老人津貼制度的省區(qū)。寧夏高齡老人津貼制度的建立,是對我國傳統(tǒng)補缺型社會福利制度的重大變革與創(chuàng)新,實現了由臨時性、不確定救濟向常態(tài)化、制度性保障的重大突破,實現了社會救助與社會福利兩項制度的有效銜接,促使老年福利由補缺型發(fā)展為適度普惠型。民政部對寧夏的高齡津貼制度給予很高的評價,并積極在全國范圍內推廣。但無論從數量上,地區(qū)結構上還是具體實施過程中都存在各種問題,需要加以關注。(一)省級層面達到了6個月的基礎隨著寧夏回族自治區(qū)建立高齡津貼制度的經驗和做法在全國范圍內的推廣,國內其他各省市遵循普惠主義的原則,也相繼開始建立高齡老人津貼制度。根據《民政部關于建立高齡津(補)貼制度先行地區(qū)的通報》(民函111號),截至到2010年,全國在省級層面建立80歲以上高齡津貼制度的省(區(qū)、市)有7個,能夠真正“達標”的,即滿足全省制定統(tǒng)一的高齡津貼制度、享受范圍是80歲以上的老年人、按月向符合條件的老年人發(fā)放津貼這三個條件的省市只有6個,西藏自治區(qū)因沒有按月發(fā)放而不能完全達標,16個省份只對百歲以上老人發(fā)放津貼,其余的省份則沒有制定統(tǒng)一的省級高齡津貼政策。上述通報的發(fā)布,一定程度上反映了各省市關注民生,關注社會福利建設,關注老年人生活狀況的程度。在通報發(fā)布的壓力之下,加之民政部的推動,全國建立高齡津貼制度的省市由6個(北京、天津、黑龍江、上海、云南和寧夏)擴大到14個(3)(新增吉林、浙江、江蘇、廣東、西藏、陜西、青海和新疆),但還不足全國31個省(市、自治區(qū))的一半,數量明顯偏少,反映出各地建立該制度的積極性不高。(二)欠發(fā)達地區(qū)貼制度的情況福利水平的高低依賴于經濟實力的強弱,較高的經濟發(fā)展水平,能為福利事業(yè)的發(fā)展奠定經濟基礎。高齡津貼制度的建立依托政府的財力,經濟發(fā)達省份在建立高齡津貼制度方面應該起帶頭作用。但實際情況是,2009年寧夏回族自治區(qū)作為欠發(fā)達地區(qū)率先在全區(qū)建立該制度,緊隨其后的是云南省,同樣是欠發(fā)達地區(qū)。到2010年已經在省級層面建立該制度的6個省份中有2個是欠發(fā)達地區(qū),而廣為人知的東部沿海經濟相對發(fā)達的地區(qū)卻沒有做到全省統(tǒng)一發(fā)放。在民政部發(fā)布相關通報之后,浙江、江蘇和廣東等省份才陸續(xù)建立起該制度,西藏、青海、新疆和陜西的加入使得西部欠發(fā)達地區(qū)的數量增加到6個。出現這種經濟水平與福利水平倒掛的現象值得我們深思。(三)市場化政策原因從全國來看,除了在省級層面建立高齡津貼制度的省份外,全國有不少地區(qū)在市、縣級建立了該制度。但在制度的實施中還存在著種種不規(guī)范現象,制約著制度作用的有效發(fā)揮。首先,起付年齡普遍偏高,覆蓋范圍狹小。根據人口學中的認定,80歲以上為高齡老年人口。所以,高齡津貼制度覆蓋的人群應該為80周歲以上的老年人口。據民政部統(tǒng)計,全國有16個省份只給100歲以上的老年人發(fā)放津貼。國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇表示,80歲以上的老人只占老年人口的15%,70歲以上的可能只占50%,90歲以上的只占老年人口的1.5%,100歲以上只占老年人口的千分之一(4)。顯然,100歲以上的起付年齡不符合適度“普惠型”福利制度的廣覆蓋要求,無法體現高齡津貼的“制度”意義。其次,津貼標準偏低,保障效果不明顯。各地經濟發(fā)展水平的差異導致津貼標準各異。以百歲老人為例,標準最高的是天津市西青區(qū),老人每月可得1000元的津貼,標準最低的有遼寧省朝陽市、廣西壯族自治區(qū)的梧州市、靈川縣、灌陽縣和德?？h、云南省的西雙版納州等,每月還不足100元。在物價不斷上漲的情況下,過低的津貼標準,無法滿足那些沒有基本養(yǎng)老金收入的高齡老人的基本生活。再次,按年發(fā)放的周期過長,缺乏人性化。高齡津貼主要的覆蓋對象是80歲以上的無固定收入的老年群體。因年齡的增長,他們的身體狀況每月都會有差異,而在甘肅省大部分地區(qū)、青海省、重慶市的榮昌縣、河南省濟源市、吉林省白城市、山東省青島市等等,都按年給高齡老人發(fā)放津貼,沒有做到以人為本。二、幾種不規(guī)范現象的原因分析全國建立高齡津貼制度的省份中,出現數量明顯偏少,地區(qū)結構失衡,經濟水平與福利水平倒掛和具體實施中的各種不規(guī)范現象,主要有以下幾個方面的原因。(一)推行葉片養(yǎng)老保障從責任的角度來看,關注民生是現代政府施政的最高準則。以養(yǎng)老保障為重要內容的養(yǎng)老制度執(zhí)行的好壞,關系到整個社會的公平性。高齡津貼制度的建立一方面是發(fā)揚中華民族尊老敬老優(yōu)良傳統(tǒng)的要求;另一方面也考驗著地方政府的執(zhí)政理念。1.缺乏對高層次貼息制度政府是社會保障的主體,高齡津貼的發(fā)放依托于地方財政,歸根到底是經濟發(fā)展水平決定福利水平。經濟水平和福利水平倒掛的現象說明,經濟發(fā)展水平并不是制約高齡津貼建立的唯一因素,那些沒能建立統(tǒng)一制度的省份缺乏以藏富于民的理念和普惠型老年福利的觀念,沒有切實牢固樹立并自覺實踐以人為本、執(zhí)政為民理念,導致在高齡津貼制度的建立方面缺乏作為。2.對貧困人口的救助2008年,中國的扶貧對象是1479萬農村絕對貧困人口;2009年國家啟用新的扶貧標準,取消現行絕對貧困人口與相對貧困人口的區(qū)分,使得中國的扶貧對象由1479萬人增至4300多萬人。貧困人口基數巨大,而伴隨著人口老齡化的嚴峻形勢,老年貧困人口數量也與日俱增。高齡津貼是解決老年貧困的有效措施,各地對老年貧困問題還沒有引起足夠的重視,沒有認清高齡津貼對于解決老年人基本生活的重要性,導致這方面工作開展的力度不夠。(二)“制度”的公信力制度因素與制度環(huán)境對政策的影響非常大,它會對社會政策和公共政策產生直接影響。一方面,制度出現問題就不可能持續(xù)地“生產”出適宜的政策。另一方面,即使政策是適宜的,但如果“制度”喪失公信力,陷入小集團利益,“政策”也將失效。我國相關制度不健全和不統(tǒng)一制約著高齡津貼的建立和發(fā)展。1.從政府政策的形成到社會福利制度的建立有法可依是法治社會的基本要求。縱觀國內外制度變遷的一般規(guī)律,制度改革基本上都是首先從法律制度改革入手,即法制改革先于其他社會制度的改革。發(fā)達國家的福利制度大都是在經濟持續(xù)、快速發(fā)展的時期建立起來的,有的甚至在人均GDP不到1000美元的時候就建立起了社會福利制度。英國在1948年建立了從搖籃到墳墓的社會福利制度,而1955年英國人均GDP才達到1000美元。美國在1935年制定了《社會保障法》,而1942年美國人均GDP才達到1000美元。1971年為日本福利元年,1966年日本人均GDP的水平是1000美元。2010年中國的人均GDP已經超過4000美元,《社會保障法》還未出臺,僅有的一部《社會保險法》并不覆蓋社會福利領域,法律的缺失,影響高齡津貼制度的建立。2.制度不健全高齡津貼作為一項在全國范圍內推廣的福利制度,至今仍未在國家層面統(tǒng)一發(fā)文,相關規(guī)定和制度缺乏統(tǒng)一性。盡管民政部曾多次召開會議,尤其是在高齡津貼首創(chuàng)的寧夏回族自治區(qū)銀川市召開的《沿海地區(qū)高齡津貼工作座談會》上,提出了建立高齡津貼制度的三個標準(即全省制定統(tǒng)一的高齡津貼標準、將80周歲以上的老年人納入享受范圍,按月向符合條件的老年人發(fā)放津貼),但也正是由于沒有將該制度要求通過正式形式的文件下發(fā)全國各省份,缺乏具有威信力的統(tǒng)一規(guī)范,致使各地在具體的實施環(huán)節(jié)出現種種不規(guī)范的現象,在全國推廣的進展一直不太理想。(三)繳費型社會養(yǎng)老保險的繳費高齡津貼制度具有非繳費型和福利型特點,因此其資金來源是關鍵。從世界來看,一般而言在發(fā)展中國家,非繳費型老年津貼的主要融資來源是政府的財政轉移支付收入,而在中等收入國家,有將非繳費型老年津貼制度整合進繳費型的社會保險計劃中,繳費型社會養(yǎng)老保險的繳費可作為老年津貼的融資來源之一,也有來源于一般稅收或專項稅收。1.政府設立社會保險基金預算制度政府預算是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的政府年度財政收支計劃,是政府組織和規(guī)范財政分配活動的重要工具,在現代社會,它還是政府調節(jié)經濟的重要杠桿。2010年1月2日,國務院發(fā)布了《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》,明確從2010年起在全國范圍內建立社會保險基金預算制度,將企業(yè)職工基本養(yǎng)老、失業(yè)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療、工傷、生育等五項社會保險基金分別納入2010年預算編制范圍。但社會保障預算的缺乏,導致社會福利也無法納入政府預算,資金缺乏保證,影響高齡津貼制度的建立。2.老齡化形勢的壓力加大目前,全世界有60多個國家進入老齡化社會。本世紀初,我國正式步入了老齡化社會。從各省情況來看,全國除青海、新疆、西藏外,目前均已進入老齡化社會,而那些經濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)也是老齡化形勢最嚴峻的地方。與發(fā)達國家的“先富后老”不同,我國進入老齡化社會時是“未富先老”,迅速增長的老年人口規(guī)模增大了高齡津貼的支付需求。即使是GDP總量一直排名靠前的廣東、江蘇、山東和浙江等省,形勢嚴峻的老齡化也給當地政府財政帶來了很大的壓力。例如山東省老年人基數比較大,將近1400萬人,80周歲以上的高齡老人就有100多萬,相比寧夏回族自治區(qū)的31000名80周歲以上的老人而言,規(guī)?？梢娨话?。按照山東省統(tǒng)計局發(fā)布的信息,2010年山東全省實現GDP39416.2億元(5),但目前財政還是無力支撐足夠的資金來統(tǒng)一發(fā)放高齡津貼。三、明確劃分人群的標準高齡津貼是一項“普惠型”政策,改變以往按照家庭收入來確定享受對象的“補缺型”政策的規(guī)定,按照年齡來劃分人群,無論老人有無收入,健康與否,都能享受到政策的普惠。對老人而言,不僅基本生活有了保障,更重要的是享受到了一種尊嚴;對政府而言,體現了社會和政府的責任。當前,我國各級地方政府需要加強執(zhí)政理念的轉變,在相關的制度和資金保障上做一些努力,使高齡津貼制度發(fā)揮它應有的作用。(一)培養(yǎng)儲蓄福利的概念1.政府的執(zhí)政理念中國長期以來實行的是補缺型的社會福利制度。隨著我國經濟的快速發(fā)展,依據馬克思主義的經濟基礎決定上層建筑的原理,實行“低水平、廣覆蓋”的適度“普惠型”社會福利制度的經濟基礎已經初步具備。因此,政府能否出臺普惠型福利政策,關鍵取決于政府決策者的執(zhí)政理念。高齡津貼制度的建立是我國福利模式從補缺型向適度“普惠型”轉變的里程碑事件,標志著老年人的贍養(yǎng)問題、老年人的福利問題,從個人責任、家庭責任開始向社會責任、國家責任轉型,這符合國際上的福利理念。所以各級地方政府要加強普惠型福利理念的培養(yǎng),牢固樹立并自覺實踐以人為本、執(zhí)政為民理念,切實承擔起保障主體的責任,讓所有老年人健康、有保障、有尊嚴地安享晚年。2.老年人口問題隨著經濟的發(fā)展,醫(yī)療水平的提高,人口平均預期壽命將不斷增加,人口高齡化問題將愈發(fā)嚴重。據專家預測,到2020年,中國的老年人口將達到2.48億,80歲以上老年人口達到3067萬人,占老年人口的12.37%。另有調查顯示,中國約有1000萬名80歲以上的高齡老人需要照顧,而城市老人中,98%依靠自我養(yǎng)老(6)。高齡老年人口成為老年人口中增長最快的群體,同時也是一個相當脆弱的群體。他們在生理、心理、經濟收入、文化教育等方面處于劣勢地位,他們的生活狀況存在著高風險。高齡老人的保障問題既是重大的社會問題,也是重大的政治問題。因此,各級政府必須從思想上給予高度重視,才能在做出實實在在的行動。(二)完善社會救助制度1.立法滯后、法律設計不完善,造成立法保護相比世界其他國家,中國社會福利體系的發(fā)展嚴重滯后于經濟發(fā)展,其主要根源之一就是相關法律制度的滯后。中國在2010年人均GDP突破了4000美元,但迄今為止,作為社會保障領域的獨立法律《社會保障法》遲遲未能出臺,目前只有一部由全國人大立法通過出臺的《社會保險法》于2011年的7月1日正式執(zhí)行,有關社會福利的相關法律制度并不在其范圍之內,高齡津貼的建立與發(fā)展也就無法可依。我國的社會保障制度整體設計上還處于支離破碎、頭疼醫(yī)疼、腳疼醫(yī)腳的階段,既沒有一個追求的模式理念,也沒有短期、中期、長期的量化規(guī)劃。政府應抓緊社會福利轉型的機遇,盡快訂立全國統(tǒng)一的社會福利制度與法令,確保政策的統(tǒng)一實施,保障人民公平的享受應有的福利。2.加快出臺統(tǒng)一的年齡限制制度各地制度在覆蓋對象、資格條件、補貼標準、補貼方式、資金來源渠道等方面不一致,難以體現制度對高齡老人的福利保障。因此,迫切需要一個統(tǒng)一的制度,整合規(guī)范各地實際,防止制度“碎片化”。國家應該在地方政府現行制度反饋的基礎上,借鑒寧夏高齡津貼的經驗,盡快制定出臺統(tǒng)一的高齡津貼制度要求。高齡津貼制度的核心就是確定覆蓋對象和合理的津貼標準。高齡津貼應該以年齡劃分覆蓋對象,只要年滿80周歲的城鄉(xiāng)居民都應該被納入到制度的覆蓋范圍。而我國現有的一套比較成熟的最低生活保障標準的研究,為制度的設計標準提供了可操作性。借鑒寧夏的實踐經驗,采用最低生活保障標準的一定比例來確定高齡津貼的標準,分類分檔發(fā)放,標準要隨著老年人年齡段按年份調整,年齡越高津貼越高,隨著當地經濟社會發(fā)展、群眾生活水平的提高和低保標準的變動適時進行調整。(三)加強財政支出1.“政府分稅體制”高齡津貼制度是以政府財政為基礎的非繳費型的,具有社會福利性質的補充型的養(yǎng)老保障措施,因此高齡津貼的支出應列入政府財政預算。但是,該制度的具體實施主要依靠各級地方政府,根據事權與財權相結合的原則,經費應當在地方政府預算中列支