對體育彩票發(fā)行的思考

對體育彩票發(fā)行的思考

自1987年以來，經(jīng)國務(wù)院批準發(fā)行了兩種汽車。一種是中國社會婦女的特寫鏡頭，另一種是中山公園的特寫鏡頭。兩種彩票發(fā)行至今,社會各方面的反映應(yīng)該說是平靜的。這說明人們對這種特殊的經(jīng)濟手段已經(jīng)有了一定的承受力,說明對改革開放中人們的觀念轉(zhuǎn)變是不可低估的。當然,對彩票的不同認識、不同評價是存在的。有人認為發(fā)行彩票和“聚賭抽頭”沒有什么兩樣!彩票的特點就是“不勞而獲”。也有人不這么看,認為“彩票作為一種公益事業(yè)是崇高的、神圣的”。有人還說,“世界上社會籌資渠道最好的就是彩票業(yè)。在國外被稱為‘微笑’納稅”。作為一個學術(shù)問題來探討,哪一天也不會終結(jié),不必匆忙去下什么結(jié)論。但是,發(fā)行彩票既然是當前國家的一項政策,在一些大的原則問題上盡可能取得共識,似乎還是必要的。1社會各方面的救濟手段和社會責任,是公益宣傳的一種公益投入,是一個復雜的市場彩票是一種按特殊規(guī)定取得中獎權(quán)利的憑證,它和賭博、聚賭抽頭是有區(qū)別的。賭博通常是分散的、無序的、隨意的,是個人或少數(shù)人之間金錢、財富的不正常交易。賭徒之間憑運氣(包括某些策略和技巧的運用)決定輸贏,所得金錢、財富全數(shù)落入賭徒、賭棍個人手中。因此,賭博總的說是一種“損不足奉有余”的把戲。輸方很難找到什么精神寄托,只能自認倒霉。這種金錢冒險,賭注沒法控制,容易引發(fā)瘋狂,甚至造成一些人家破人亡的慘局。正因為如此,世界上大部分國家立法禁止賭博,少數(shù)國家采取嚴格的控制手段。我國法律明文禁止賭博。彩票雖然有一定的投機性,或者說也包含輕微的賭博因素,但總的來看,它是一種無傷大雅的帶娛樂性的集體活動,一種有官方許可或控制的特殊經(jīng)濟手段,一種向社會籌集資金的渠道,一種“損有余奉不足”的公益投入。它的動機、效果和賭博并不一樣。而且它是有序的、公開的,受到政府部門批準的,它的操作過程和獲利分配受到權(quán)威部門的監(jiān)管。我國發(fā)行彩票收入的5%作為成本,15%作為發(fā)行費,30%作為收益金,50%作為獎金。30%的收益金不是由聚賭者抽頭,而是國家行政部門掌握,投入社會的公益、福利事業(yè)。50%的獎金也不象賭博那樣,落入少數(shù)贏家的口袋,而是相對均勻地返獎給彩票的購買者。花點小錢購買彩票,中了彩得獎,數(shù)額不多,有點小小驚喜。不中彩未免有點遺憾,但數(shù)額也不多,就算是為社會公益、福利事業(yè)作出的一點小小的奉獻,心理上有點不錯的寄托。最近一次問卷調(diào)查顯示,51.5%的彩票購買者抱著“中獎幸運,無獎奉獻”的心態(tài)。正因為如此,彩票發(fā)行以來,社會各方面的反映才能是平靜的。據(jù)考證,我國早在清末,即由湖廣總督張之洞批準正式發(fā)行彩票。民國期間,中央和地方政府,也先后發(fā)行過彩票。在國外,古希臘、古羅馬發(fā)行過彩票。16世紀意大利率先把彩票作為促銷工具。美國建國之初,就運用彩票作為集資建設(shè)的一種手段?，F(xiàn)在,世界上發(fā)行彩票的國家已達100多個,從種類、方法到目的,都發(fā)生了不少變化。據(jù)《世界彩票指南》統(tǒng)計,1990年,世界彩票銷售額為650億美元,發(fā)行數(shù)額最多的國家有美國、加拿大、法國、德國、意大利、日本等。日本彩票業(yè)僅自行車賽博彩一項,1992年日本發(fā)行彩票數(shù)額就達1.92萬億日元。當今,彩票已成為世界第6大產(chǎn)業(yè)。隨著彩票業(yè)的發(fā)展,為了交流經(jīng)驗,開展學術(shù)探討,尋求合作,國際性彩票組織開始成立。目前有兩大世界性彩票組織,一是國際彩票組織,另一個是國家彩票組織國際協(xié)會。前者成立于1953年,有近百個會員組織;后者成立于1956年,據(jù)稱會員組織已突破100個?，F(xiàn)代彩票對購買者的回報是建立在概率基礎(chǔ)上的,是一種“或然價證券”,通常由政府或政府授權(quán)機構(gòu)控制運作,籌集的資金用于支持教育、文化、體育、衛(wèi)生和其它社會福利事業(yè),或者突發(fā)性賑災(zāi)和政府難以獨自支撐的其它事業(yè)?？傊?彩票收入必須真正做到“取之于民,用之于民”。在世界范圍里,彩票之所以能存在和發(fā)展,并得到多數(shù)國家的認可和多數(shù)社會成員的支持,總是有它的合理性存在。2發(fā)行彩的原因新中國成立以來,我國政府對彩票的發(fā)行一直持謹慎的態(tài)度。由于建國初期經(jīng)濟、社會環(huán)境的限制,所以未曾批準過任何彩票的發(fā)行。改革開放以后,隨著經(jīng)濟體制的改革和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,西方的一些現(xiàn)代經(jīng)濟手段也漸漸被引入。80年代中期,少數(shù)工商企業(yè)和事業(yè)單位,零星發(fā)行過一些獎券,由于多頭分散、缺乏管理,未經(jīng)權(quán)威部門批準,造成一些不良效果。這種現(xiàn)象很快引起中央政府重視,國務(wù)院及時下發(fā)文件,制止濫發(fā)各種獎券。為了有計劃、有組織地探索我國的彩票事業(yè),也為了籌資發(fā)展社會公益福利事業(yè),1987年國務(wù)院正式批準發(fā)行社會福利彩票。1988年,國務(wù)院批準發(fā)行“第11屆亞運會基金獎券”。此后,社會福利彩票和體育彩票每年按國務(wù)院批準的額度發(fā)行,10多年來為我國的福利事業(yè)和體育事業(yè)的發(fā)展籌集了一部分資金,效果應(yīng)當說是不錯的。而且,通過實踐積累了一些經(jīng)驗,政府對彩票發(fā)行的監(jiān)管水平相應(yīng)地提高。1991年,國務(wù)院在文件中肯定發(fā)行彩票“對籌集資金發(fā)展社會公益事業(yè)具有一定的積極意義”,肯定兩種彩票的發(fā)行“收到了較好的效果”。由于彩票有融資的功能,而且在幾個發(fā)行環(huán)節(jié)中也的確可以獲得一定的利益,所以,一些地方和部門希望取得彩票的發(fā)行權(quán),有的未經(jīng)批準擅自發(fā)行彩票類憑證,為了吸引更多人認購,有的甚至私下改變彩票的基本游戲規(guī)則,導致群眾鬧事的嚴重事件發(fā)生。在彩票發(fā)行過程中,也存在著少數(shù)人的不法行為,有人利用某些發(fā)行環(huán)節(jié)中的漏洞,中飽私囊,受到法律的制裁。對于這些現(xiàn)象,黨中央、國務(wù)院和中國人民銀行幾次發(fā)出通知,要求有關(guān)部門加強彩票市場管理,維護金融秩序,保護彩票認購人的利益,確保社會穩(wěn)定。黨中央、國務(wù)院強調(diào),發(fā)行彩票的審批權(quán)集中在國務(wù)院,任何地方或部門均無權(quán)批準發(fā)行彩票,并且明確指示嚴格控制彩票發(fā)行額度,這都是保證彩票事業(yè)沿健康道路發(fā)展所必須的。彩票作為一種特殊的經(jīng)濟手段,它可以運用,但不可多用,更不可濫用。嚴格審批,限額發(fā)行,精心組織,依法管理,是防止彩票市場混亂的4根支柱,缺一不可。當前的體育彩票和社會福利彩票,屬于籌資性質(zhì),與股票、債券、基金不一樣,不必支付股息、債息。政府理所當然要根據(jù)國家的整個金融形勢,根據(jù)社會閑散資金的實際情況,按輕重緩急對發(fā)行額度進行控制。這是政府調(diào)控彩票市場的一種有力的手段。發(fā)不發(fā)彩票,說到底是政府的一種政策選擇?！皟衫鄼?quán)取其重,兩弊相權(quán)取其輕”。只要利多于弊,政府就支持彩票事業(yè)的發(fā)展,哪怕是有人出面反對,也堅持下去,并在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓,使發(fā)行彩票的負面影響降低到最低程度。當弊多于利,比如金融秩序、社會穩(wěn)定受到嚴重影響,或者社會的利益平衡受到不應(yīng)有的損害,就停止彩票的發(fā)行。這種情況是有先例的。美國雖然是一個彩票發(fā)行大國,但在歷史上曾經(jīng)因為發(fā)行過程中發(fā)生嚴重弊端,由政府明令停止彩票發(fā)行。由此可見,發(fā)行彩票也是一柄雙刃劍,運用得好于國于民有利,運用得不好,也會損害國計民生。所以,對于我國的彩票事業(yè),該搞還是不該搞,不能從抽象的定義出發(fā),只能從實踐當中去考察,只能在權(quán)衡利弊之后去決定。鄧小平同志視察南方時曾經(jīng)指出:“證券、股市這些東西究竟好不好,有沒有危險,是不是資本主義都有的東西,社會主義能不能用?允許看,但要堅決地試,看對了,搞一兩年對了,放開;錯了,糾正,關(guān)了就是了。關(guān),可以快關(guān),也可以慢關(guān),也可以留一點尾巴。怕什么,堅持這種態(tài)度就不要緊,就不會犯大的錯誤?！庇眠@段話的精神去看待和處理當前彩票發(fā)行問題是合適的。還是小平同志說得對,“沒有一點闖的精神,沒有一點‘冒’的精神,沒有一股氣呀、勁呀,就走不出一條好路,走不出一條新路,就干不出新的事業(yè)”。嚴格地說,我國目前的彩票發(fā)行,僅僅是一種試點,還處在一種探索的階段。因此,我傾向于在嚴格監(jiān)管、堅決打擊不正之風的同時,用一種稍微寬容的心態(tài)來支持探索。我贊賞一些有識之士的建議,要解決龐大而長期的公益資金的需求問題,必須在總結(jié)我國彩票發(fā)行經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上,建立全國統(tǒng)一的現(xiàn)代化的公益發(fā)行模式。我還贊成盡快通過立法程序,制定法律規(guī)章,建立公平、公正、公信、規(guī)范有序的彩票市場。據(jù)悉,國務(wù)院有關(guān)職能部門正緊鑼密鼓地采取措施,完善對彩票的法制化管理。3“奧運爭光計劃”支出情況現(xiàn)有世界彩票市場,最為普遍的是社會福利彩票和體育彩票兩種,與我國當前的情況大體吻合。福利彩票救貧扶弱,帶點人道主義色彩,容易取得人們的同情。體育彩票帶有更強的娛樂性和刺激性,帶有公益性質(zhì),比較貼近人們熱心公益事業(yè)的心理積淀和喜歡娛樂活動的心理特點,尤其是足球,許多人就認它,心甘情愿為它掏錢。意大利每年發(fā)行足球彩票近20億美元,所得收益用于開展39個體育項目。意大利的全部體育彩票收入在國民經(jīng)濟各行業(yè)中排在第15位,不但體育界自給有余,還向政府交納可觀的稅金。據(jù)有關(guān)資料透露,現(xiàn)在全世界有70多個國家和地區(qū)發(fā)行體育彩票。我國目前發(fā)行的體育彩票,還不是真正意義上的體育彩票,僅能說是體育部門發(fā)彩票。但我相信,只要我國改革開放事業(yè)順利發(fā)展,發(fā)行真正意義上的體育彩票,遲早是會實現(xiàn)的。只要是發(fā)行彩票,包括體育彩票,都應(yīng)該接受社會監(jiān)督,體育界也好、民政部門也好,都應(yīng)當歡迎大家監(jiān)督。原國家體委和體育總局曾先后兩次在《人民日報》刊登過體育彩票公告。1997年7月28日《人民日報》刊登1994年到1996年體育彩票公告,摘錄如下:3年來,所籌資金用于奧運爭光計劃支出3.53億元,主要用于補充大型賽事經(jīng)費不足,如:第5屆農(nóng)民運動會、第5屆少數(shù)民族運動會、第3屆城市運動會、第5屆全國大學生運動會、第8屆全國運動會、第3屆亞洲冬季運動會、第1屆世界龍舟錦標賽、第22屆世界跳傘錦標賽、第9屆女子及67屆男子世界舉重錦標賽、第43屆世界乒乓球錦標賽等大型賽事。用于全民健身計劃支出2.08億元,其中用于開展省級運動會及其它全民健身活動250多起,支出1.03億元;用于維修體育場館(地)120項,支出5804.58萬元;用于地縣級體育活動數(shù)千起,支出4710萬元。剩余收益金0.99億元將來繼續(xù)用于落實奧運爭光計劃和全民健身計劃,并逐步加大用于全民健身計劃的比重,以體現(xiàn)體育彩票“取之于民,用之于民”的集資宗旨。1998年12月23日《人民日報》刊登體育彩票公告,摘錄如下:1997年體育彩票公益金主要用于落實《全民健身計劃綱要》和《奧運爭光計劃綱要》的有關(guān)開支。全國共支出公益金38183萬元。其中用于奧運爭光計劃19540萬元,包括彌補大型運動會經(jīng)費不足13456萬元,用于維修體育設(shè)施6084萬元,用于全民健身計劃18643萬元,包括資助開展群眾體育活動5509萬元,用于體育扶貧工程(包括補助災(zāi)區(qū)或庫區(qū)體育)1319萬元,用于修建群眾體育設(shè)施11815萬元。1997年剩余的6856萬元公益金將繼續(xù)用于發(fā)展體育事業(yè)。國家體育總局提取的公益金部分,根據(jù)規(guī)定,60%用于落實《全民健身計劃綱要》,40%用于落實《奧運爭光計劃綱要》,沒有任何用于本級開支。用于落實《全民健身計劃綱要》的主要開支有:3500萬元繼續(xù)在全國實施“全民健身工程”,為廣大城市和農(nóng)村配置一批群眾體育健身活動的場地設(shè)施;920萬元用于支援洪災(zāi)地區(qū)和三峽庫區(qū);400萬元資助西藏自治區(qū)和籌備全國少數(shù)民族運動會。用于落實《奧運爭光計劃綱要》的公益金則用于補充國際國內(nèi)大型賽事經(jīng)費不足,主要包括補助上海第8屆全國運動會、長春第9屆全國冬季運動會、西安第4屆全國城市運動會、天津世界體操錦標賽等。世界各國在對彩票進行嚴格控制、嚴格管理的同時,發(fā)行部門各色各樣,各有各的做法,各個時期