公務(wù)員安全管理的立法比較

公務(wù)員安全管理的立法比較

2011年12月，人力資源和社會保障部聯(lián)合通過了《公務(wù)員回避條例》（試行），進(jìn)一步規(guī)范了國家公務(wù)員的工作回避、公務(wù)回避和地區(qū)回避，明確了我國公務(wù)員回避制度的實施已經(jīng)開始規(guī)范化和制度化。一、限制公務(wù)活動之法律內(nèi)容所謂公務(wù)員回避制度,就是指通過對公務(wù)員所任職務(wù)、執(zhí)行公務(wù)、任職地區(qū)以及離職后一定時間內(nèi)的活動作出限制性規(guī)定,防止因親屬關(guān)系、職務(wù)關(guān)系等因素對公務(wù)活動的干擾,保證公務(wù)員公正廉潔地履行公職的法律制度。其主要內(nèi)容涉及立法依據(jù)、基本類型、法律規(guī)定等方面。現(xiàn)選取美國、英國、德國、法國、瑞士等一些發(fā)達(dá)國家作為參照系進(jìn)行比較,具體如下:(一)對公務(wù)員回避規(guī)則進(jìn)行規(guī)范的國家及地區(qū)由于各國政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及法律傳統(tǒng)、法律文化等的不同,公務(wù)員回避制度的立法也存在差異,大體歸為以下兩類:一是直接在公務(wù)員管理的法律法規(guī)中對公務(wù)員回避作出規(guī)定,如瑞士、奧地利等國;二是將公務(wù)員回避規(guī)則包含在公務(wù)員的職業(yè)、行為道德及相關(guān)的廉政法規(guī)中,對公務(wù)員任職等方面的回避制度作了明確規(guī)范,如美國、英國、加拿大等國。通過比較可以看出:多數(shù)國家已建立統(tǒng)一的行政程序法,并且設(shè)有專章規(guī)定了公務(wù)員的回避事由。在這些國家和地區(qū),公務(wù)員回避制度已經(jīng)成為一項基本制度,普遍適用于整個行政領(lǐng)域。此外,部分國家出臺的相關(guān)配套制度較為健全,如美國的《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》、加拿大的《公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》等,都是對公務(wù)員管理法律法規(guī)的重要補(bǔ)充,保證了公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過程中公私分明,避免因其所屬黨派和地位而謀取私利。(二)公務(wù)員回避制度的基本類型的比較(三)與國有企業(yè)擔(dān)保制度的立法相比1.對回避理由規(guī)定之規(guī)定各國行政程序法對回避理由在表述上不盡一致,如美國表述為“個人偏見”,西班牙歸納為“利害關(guān)系”,意大利用“招致不公正事由”,日本的“有妨礙程序公正嫌疑”等。目前,各國有關(guān)回避理由的規(guī)定方式大體上有兩種:一是概括式,即法律只籠統(tǒng)地規(guī)定公務(wù)員有偏頗之虞可能影響到行政公正的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)利害關(guān)系人的申請決定其回避。采取這種方式的主要為英美法系的國家和地區(qū);二是列舉式,即法律比較詳細(xì)地規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)回避的各種條件。采取此種方式的大多是大陸法系的國家,如德國、西班牙、葡萄牙等?？v觀世界各國行政程序法,詳細(xì)列舉利害關(guān)系表現(xiàn)的若干情形已成為立法通例,具有較強(qiáng)的針對性,從而保證了其適用上的高度統(tǒng)一性和完整性。2.其他國家的回避制度各國對回避程序的規(guī)定主要有三種類型:一是兼有自行回避和申請回避,如西班牙、葡萄牙、日本等國。二是僅有自行回避,典型的代表是奧地利。三是沒有對回避程序作明確的法律規(guī)定,如德國、意大利等國。在回避的具體程序上,如回避的提出、回避的審查、回避的決定、回避后的代理人等,各國也有不同的規(guī)定。3.回避的效果二、中國公務(wù)員回避制度的現(xiàn)狀和問題(一)對任職回避的規(guī)定2005年我國頒布的《公務(wù)員法》中,首次以法律的形式對任職回避、地域回避和公務(wù)回避作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定。2006年8月,中共中央辦公廳發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》,對領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避的適用情形、操作程序等作出了明確規(guī)定。2011年12月,中組部、人力資源社會保障部出臺《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》明確規(guī)定:“公務(wù)員回避包括任職回避、地域回避和公務(wù)回避。”這些法律法規(guī)都不同程度地規(guī)定了有關(guān)公務(wù)員回避的措施,為推動我國公務(wù)員秉公執(zhí)法,保持公務(wù)員隊伍的公正廉潔,切實維護(hù)公共利益,發(fā)揮著積極的促進(jìn)作用。(二)公務(wù)員回避的種類和使用現(xiàn)狀,和其救濟(jì)的內(nèi)容更盡管我國公務(wù)員回避制度日趨完善,取得了很大的成就,但也存在一些問題:其一,現(xiàn)行公務(wù)員回避制度的相關(guān)規(guī)定,散見于不同的法律、法規(guī)之中,而且適用范圍主要限于行政處罰程序,在行政許可、行政強(qiáng)制等程序中很少有公務(wù)員回避的規(guī)定。此外,雖已出臺有關(guān)公務(wù)員回避的專項法規(guī),但現(xiàn)行規(guī)定過于概括、簡約,往往只規(guī)定公務(wù)員在執(zhí)行某項公務(wù)時應(yīng)當(dāng)回避的原則,而對回避的具體程序及法律后果等未作出詳細(xì)規(guī)定,可操作性不強(qiáng)。其二,回避的范圍和種類不夠全面。對于回避的范圍,目前主要回避親屬關(guān)系中的直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系。對于回避的種類,我國剛出臺的《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》中沒有對公務(wù)員離任回避作出明確的規(guī)定,未能真正做到通過“進(jìn)、管、出”三個環(huán)節(jié)來對公務(wù)員履行職務(wù)加以全面限制。其三,回避的法律規(guī)定有待完善。首先,對回避理由的規(guī)定不夠具體、過于簡單?，F(xiàn)有立法對公務(wù)員回避理由的相關(guān)規(guī)定,基本重復(fù)了《公務(wù)員法》第68條和70條的內(nèi)容,對于“親屬關(guān)系”給出了限制,而對于“利害關(guān)系”的界定及范圍,《公務(wù)員法》和其他有關(guān)公務(wù)員回避制度的法律法規(guī)均未給出詳細(xì)的規(guī)定,一旦行政機(jī)關(guān)在解釋中出現(xiàn)偏差或者失誤,必將造成對行政相對人合法權(quán)益的侵害。其次,對回避程序的規(guī)定不夠詳盡。現(xiàn)行法規(guī)對任職回避、地域回避以及公務(wù)回避的程序作出了規(guī)定,而對該程序啟動和運(yùn)行的各個環(huán)節(jié),包括提出方式和時限、舉證責(zé)任、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查方式、決定方式、決定時效、公務(wù)員回避后繼任人的確定等一系列程序性事項基本未作規(guī)定,這必然會降低公務(wù)員回避制度的實效性和操作性。再次,我國現(xiàn)行法律法規(guī)中,對公務(wù)員未回避而作出的行政行為是無效,還是可撤消或可更正無明確規(guī)定;對公務(wù)員違反回避程序時所要求承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定也不具體?！傲⒎ㄈ绻槐砻鞴珓?wù)人員違反公務(wù)回避制度所實施的行為是否有效,往往會導(dǎo)致回避制度對國家公務(wù)人員行為沒有約束力,從而使公務(wù)回避制度形同虛設(shè)?！弊詈?“在我國《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度中,并沒有涉及公務(wù)員回避的相關(guān)條款。部分地區(qū)的規(guī)范性文件中雖然對回避救濟(jì)制度有所涉及,但是僅限于駁回申請決定的公務(wù)員可向原決定機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議的范圍內(nèi),救濟(jì)程序簡單,救濟(jì)途徑狹窄。在實際的職權(quán)行使過程中,行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員和行政相對人對公務(wù)員回避的情況產(chǎn)生爭議時,公務(wù)員如何尋求救濟(jì);或者在公務(wù)員本應(yīng)回避而沒有回避時,行政相對人如何尋求救濟(jì),立法都未能明確?！比?、要學(xué)習(xí)和借鑒的做法國外發(fā)達(dá)國家公務(wù)員回避制度有很多好的做法,值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方。充分借鑒國外公務(wù)員回避制度立法等方面的成功經(jīng)驗,可以少走彎路。(一)建立公務(wù)員回避制度第一,各國公務(wù)員回避制度有共同點(diǎn),又各具特色。特色之處就在于它們是本國國情和歷史文化傳統(tǒng)相結(jié)合的產(chǎn)物。事實上,也只有與本國政治體制、歷史條件、文化差異、風(fēng)俗習(xí)慣等相結(jié)合,吸收借鑒別國的先進(jìn)制度經(jīng)驗才有意義,才能成功。因此,在吸收借鑒西方發(fā)達(dá)國家的公務(wù)員回避制度的同時,應(yīng)注重研究中國的歷史和現(xiàn)狀,不是生搬硬套或“全盤西化”,而是對西方先進(jìn)的公務(wù)員制度進(jìn)行中國化的科學(xué)化的實踐,從中找出一條適合中國的公務(wù)員回避制度發(fā)展道路。第二,擴(kuò)大回避范圍,進(jìn)一步掃除人治的各種因素。首先,任職回避范圍應(yīng)有所擴(kuò)大,在一些部門的特殊職務(wù)(財務(wù)、稅務(wù)、監(jiān)督等),有近親屬關(guān)系者不僅不得在同一機(jī)關(guān)而且不得在同一地區(qū)的同一層級同時分別擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人。其次,地域回避可與崗位輪換、地區(qū)交流結(jié)合起來,以使公務(wù)員開闊視野、拓寬知識面,同時也有利于帶動落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次,公務(wù)回避除了規(guī)定的親屬關(guān)系外,還應(yīng)采取適當(dāng)措施對公務(wù)員的故舊關(guān)系,如同鄉(xiāng)、同學(xué)、熟人、戰(zhàn)友等關(guān)系加以限制,這也是公務(wù)回避的重要一環(huán)。最后,“應(yīng)將回避制度的相關(guān)內(nèi)容從行政處罰程序、監(jiān)察程序和聽證程序擴(kuò)大到諸如行政強(qiáng)制等其他行政行為的程序,以便更好地發(fā)揮回避制度的功效,實現(xiàn)其價值目標(biāo)。”第三,完善制度設(shè)計,實現(xiàn)對公務(wù)員“進(jìn)、管、出”三個環(huán)節(jié)的全面管理。應(yīng)增設(shè)“公務(wù)員離任回避”制度。一些長期擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員,離職退休后再工作或可能再次涉及影響公務(wù)的處理。因此,應(yīng)在《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》中對公務(wù)員離任回避作出明確的規(guī)定,真正做到從公務(wù)員隊伍的入口、管理、出口上對其履行職務(wù)加以全面限制。此外,還應(yīng)注意建立回避登記制度、回避審查制度、回避定期檢查制度和隨時調(diào)整制度、回避監(jiān)督制度、無因回避制度等等,使得公務(wù)員在整個職業(yè)生涯中擁有完善的回避制度體系。(二)完善公務(wù)活動中的回避制度。根據(jù)具體第一,完善回避的理由。在回避理由的規(guī)定內(nèi)容上,我國《公務(wù)員法》和其他現(xiàn)行法規(guī)僅以“利害關(guān)系”作為回避的一個模糊的法定條件,顯然是不夠的。因此,應(yīng)在確定“利害關(guān)系”為回避前提條件下進(jìn)一步詳細(xì)列舉若干種常見的利害關(guān)系的表現(xiàn)形式。否則,法律設(shè)定回避制度目的就難以達(dá)到。第二,嚴(yán)格回避的程序。首先,在回避的提出上,應(yīng)要求行政機(jī)關(guān)將申請回避的權(quán)利以及哪些情形屬于法定回避情形等情況告知當(dāng)事人,并公開公務(wù)員的有關(guān)情況,進(jìn)一步落實當(dāng)事人的知情權(quán);提出的方式既可以是書面形式,也可以是口頭形式,依具體回避方式而定;對于提出時限,一般是在公務(wù)活動開始之前,但對于行政程序履行過程中發(fā)現(xiàn)確有回避需要的,也可在公務(wù)活動進(jìn)行中提出申請。其次,在回避的審查上,有權(quán)限的行政機(jī)關(guān)在接到當(dāng)事人的回避申請后,應(yīng)于法定期限內(nèi)給予審查并作出批復(fù);審查和批復(fù)方式應(yīng)盡量采取書面形式;審查批復(fù)期限以最長不超過3個工作日為宜。最后,在回避的決定上,決定機(jī)關(guān)對當(dāng)事人的回避申請作出審查后,無論回避理由成立與否,都應(yīng)當(dāng)做出書面決定并且通知申請人;在做出回避決定時,決定機(jī)關(guān)應(yīng)該出具決定理由,以增強(qiáng)決定的說服力和公正性。第三,明確回避的效力。應(yīng)在借鑒國外立法實踐的基礎(chǔ)上,一方面,對違反回避程序情況下實施的行政行為的效力作出具體規(guī)定:“只有當(dāng)公務(wù)員本人是本案的當(dāng)事人時,由其作出的行政行為才是無效,在其他情形下所作的行政行為是否有效,應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。如果在公務(wù)員回避的情況下,其他公務(wù)員也會作出相同的行政行為時,就不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該行政行為必然無效?！绷硪环矫?對違反回避制度的法律責(zé)任形式依據(jù)違法程度,除對未回避的公務(wù)員進(jìn)行嚴(yán)厲的行政處分外,還可以對其適當(dāng)處以罰款,追繳非法所獲利益,構(gòu)成犯罪時,應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。第四,健全回避的救濟(jì)。在行政相對人提出回避申請之前,應(yīng)首先向回避的主管部門提請報告,由主管部門監(jiān)督回避申請、審查、批復(fù)和執(zhí)行的全過程,必要時監(jiān)督公務(wù)活動的整個過程,這樣不僅能夠督促辦案人員公正處理案件,也能使行政相對人以同意的態(tài)度去接受實體處理結(jié)果,從而提高行政決定的可接受性。四、公務(wù)員回避制度的立法現(xiàn)狀自《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》頒布以來,我國公務(wù)員回避制度的理論和實踐已取得很大進(jìn)步。然而,我們也要看到,回避制度無論是在其實施環(huán)節(jié),還是制度本身,仍存在著諸多缺陷與不足,需要在實踐中不斷加以完善。國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在公務(wù)員回避制度建設(shè)方面成績斐然,在廣大公民中贏得了較高的地位和威信。他們的經(jīng)驗已引起我們的重視,我們必須加以研究,并結(jié)合我國國情批判地借鑒和吸收,以期該項制度在維護(hù)行政公正和政府形象方面發(fā)揮更好的作用。目前,國外公務(wù)員回避制度主要集中于任職回避和公務(wù)回避。與此同時,部分國家還規(guī)定有離任回避,包括:“不得利用過去的職務(wù)和影響接受酬禮;禁止在與過去有業(yè)務(wù)關(guān)系的機(jī)構(gòu)就業(yè)或取得報酬;不得泄露政府機(jī)密以謀取好處等,如法國、澳大利亞、墨西哥等。”通過比較不難發(fā)現(xiàn):國外發(fā)達(dá)國家對公務(wù)員任職回避規(guī)定的種類和范圍較寬,如瑞士規(guī)定的血親回避范圍為四代以內(nèi)直系和旁系血親,日本規(guī)定公務(wù)員任職還要實行政黨、同學(xué)回避。此外,一些國家還對公務(wù)員離職后的從業(yè)活動進(jìn)行了嚴(yán)格的法律限制。從立法實踐看,美國、英國、德國、葡萄牙、西班牙等國對違反回避程序而作出的行為效力的規(guī)定基本相似,即在公務(wù)員應(yīng)該依法回避而沒有回避的情況下,做出的具體行政行為并不當(dāng)然無效,只有在公務(wù)員存在偏私行為的情況下,才認(rèn)定該行政行為無效。對違反行政公務(wù)回避公務(wù)員的法律責(zé)任,各國規(guī)定公務(wù)員本人構(gòu)成違反紀(jì)律行為的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予處分。4.訴訟表現(xiàn)為回避行為為保障公務(wù)員回避制度真正發(fā)揮其法律實效,國外許多國家都有關(guān)于公務(wù)員回避法律救濟(jì)的明確規(guī)定。如西班牙《行政程序法》規(guī)定:“利害關(guān)系人在程序進(jìn)行的任何時候均可提出拒絕;拒絕應(yīng)通過書面形式提出,并闡明一條或數(shù)條理由;被拒絕者應(yīng)在次日向其直接上級報告所援引的理由是否成立。如果成立,則上級可立即同意予以取代;如果被拒絕者不同意拒絕理由,上級應(yīng)在事先有適當(dāng)報告和證實材料情形下,在3天內(nèi)予以裁決;對就此所作的裁決不得提出申訴,但這不影響在就此結(jié)束程序的行為提出申訴時對拒絕提出引證的可能性?！比鹗俊缎姓绦蚍ā芬?guī)定:“可提起訴愿人為受被撤銷的行政行為影響的人,而且其對該行為的撤銷或變更有受法律保護(hù)的利益;訴愿書應(yīng)一式兩份向訴愿機(jī)關(guān)提出;訴愿應(yīng)在行政行為宣示后30日內(nèi)提出?！本唧w而言:一是在回避理由上,主要表述為“親屬關(guān)系”與“利害關(guān)系”,并詳細(xì)列舉了親屬關(guān)系表現(xiàn)的若干情形。如《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》第5條規(guī)定:“公務(wù)員凡有下列親屬關(guān)系,則應(yīng)當(dāng)回避:夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系、近姻親關(guān)系