《公共行政的精神》讀書報告

《公共行政的精神》讀書報告一、背景1、時代背景20世紀(jì)60年代世界格局動蕩，隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，為了解決出現(xiàn)的新的問題，人們的思想趨向?qū)で笞兏?。同時期的美國社會充滿著激蕩和變革的壓力，黑人民權(quán)運(yùn)動、女權(quán)運(yùn)動、反戰(zhàn)運(yùn)動、水門事件、能源危機(jī)等一系列社會問題風(fēng)起云涌，這些問題從根本上使公眾對政府喪失了信心。在當(dāng)時這些批判主要集中在：對于社會和組織的變革關(guān)注不夠；過分信賴專業(yè)化和組織的能力，對于官僚體制的運(yùn)作缺乏反思；對于公民的需要和要求、以及政治的回應(yīng)性關(guān)注不夠；對于政府和行政的作用盲目樂觀2、學(xué)術(shù)背景20世紀(jì)60年代以來,傳統(tǒng)公共行政學(xué)不斷受到學(xué)術(shù)界的質(zhì)疑，尤其是對官僚制以及效率至上觀的反思與批判，達(dá)到前所未有的程度。以弗雷德里克森為代表的學(xué)者提出了新公共行政學(xué)的觀點(diǎn)，試圖以一種新的行政理論解決政府出現(xiàn)的各種問題，而公共行政的精神就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。它從美國公共行政的現(xiàn)實(shí)亟待解決的問題出發(fā)，從價值層面反思公共行政的趨向，例如如何有效和平等地管理社會，公共行政應(yīng)該更加關(guān)注信念、價值和習(xí)慣問題。二、主要內(nèi)容1、公共行政新原理的闡述作者在導(dǎo)言中向我們介紹了公共行政的含義，讓我們重新理解了什么是公共和什么是公共行政。公共行政除了需要關(guān)注效率和經(jīng)濟(jì)之外，更重要的是要關(guān)注社會正義，即“要使社會公平成為公共行政的精神”。它關(guān)注的是當(dāng)代公共行政領(lǐng)域內(nèi)所面臨的重大問題，通過解釋這些問題，作者深刻分析了公共行政的精神所在，也闡述了公共行政的新原理,提出公共行政的公共理論的構(gòu)建需要具備憲法基礎(chǔ)、品德崇高的公民、對集體和非集體回應(yīng)的制度、樂善好施與愛心等四個構(gòu)成要件,這種新的理論還應(yīng)該包括陌生人之間的交往、解決公共空間和公共關(guān)系問題、非人情化關(guān)系的有效性以及發(fā)展當(dāng)代相互依存的公共關(guān)系等四個概念。2、公共行政中的新治理弗雷德里克森通過對治理的描述和治理定義來指出作為治理在公共行政中的優(yōu)勢與不足。他指出定義治理包含的四種含義：第一，治理包括了參與公共活動的各種類型的組織和機(jī)構(gòu)。第二，治理包括了對多元組織或網(wǎng)絡(luò)的互動模式的描述。第三，治理與現(xiàn)代公共管理研究的趨勢有關(guān)。第四，治理意味著合法性、重要性和為達(dá)成公共目的而作出的崇高而積極的貢獻(xiàn)。然后弗雷德里克森指出治理有兩個方面的問題：第一，治理強(qiáng)調(diào)的是組織間的協(xié)作，強(qiáng)調(diào)企業(yè)家式的創(chuàng)造力和試驗與冒險，它不強(qiáng)調(diào)組織管理中的秩序、預(yù)見力、穩(wěn)定性、責(zé)任和公正。第二，治理是作為一種改革理論，一種改善公共行政的良策而提出的，而改革的建議往往容易言過其實(shí)或過于夸張。并且治理可能成為民選的行政首長在政治上得到公眾支持的一手段，也可能造就一支對公眾缺乏熱情、道德水平低下的公務(wù)員隊伍。最后弗雷德里克森指出治理不僅需要強(qiáng)有力的政治組織，同樣也需要強(qiáng)有力的行政組織。但還必須注意不能把組織機(jī)構(gòu)削弱到以至于失去了制定優(yōu)質(zhì)的公共政策及有效執(zhí)行這些政策的能力。作者通過在對傳統(tǒng)公共行政理論進(jìn)行反思和對新公共管理和服務(wù)理論所進(jìn)行的理論整合的基礎(chǔ)上，而探究了“治理”的定義。新的治理觀念明確了參與公共領(lǐng)域活動主體的多元化問題，衡量了政府、市場與組織網(wǎng)絡(luò)等不同形式，以合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系的態(tài)度在處理公共事務(wù)所能達(dá)到的最佳狀態(tài)。作者在本書的第三章節(jié)著重指出新理論，即治理模式極力主張公共工程的契約外包模式，這種模式要比大規(guī)模的公務(wù)模式更具有彈性。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，“治理”理論成了當(dāng)代西方學(xué)術(shù)界最流行的理論之一，而在公共行政領(lǐng)域中治理則是能夠使公共行政與政治、政府、官僚體制在言辭上保持一定程度距離的一個概念。管理和治理都是統(tǒng)治的辦法或方式，只是管理強(qiáng)調(diào)了一種控制和硬性的處理方式，而治理則是指在統(tǒng)治過程中，非政府行動者和政府的關(guān)系，是一種平等主體的共同參與公共活動的關(guān)系。作為治理的公共行政打出了良好治理的旗幟，旨在重新探索國家和社會公共事務(wù)的新的管理模式，這是一種新型的、多元的、民主的、合作的、去意識形態(tài)的公共行政管理方法。新的治理觀念明確了參與公共領(lǐng)域活動主體的多元化問題，衡量政府、市場與組織網(wǎng)絡(luò)等不同形式，以合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系的態(tài)度在處理公共事務(wù)所能達(dá)到的最佳狀態(tài)，中國的公共行政是單純的政府活動，政府是一切公共事務(wù)的主體，其起到了統(tǒng)領(lǐng)和指揮的作用，而社會中的非政府組織由于自身發(fā)展不良，并沒能在管理公共領(lǐng)域事務(wù)的空間中“斬露頭角”，發(fā)揮應(yīng)有的作用。在行政體制改革的過程中，我們的政府管理者，也就是傳統(tǒng)意義上服務(wù)的提供者（政府）應(yīng)將更多的公共服務(wù)或公共工程以契約外包的方式交給非政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)來承擔(dān)，政府則主要擔(dān)負(fù)起公共服務(wù)的規(guī)劃及監(jiān)督等職責(zé)。3、公共行政中的社會公平理論這一部分從行政自由裁量權(quán)的問題開始進(jìn)行討論，從哲學(xué)層面闡述了柏拉圖和亞里士多德有關(guān)法律的適用性進(jìn)行的爭論，弗雷德里克森支持的是亞里士多德的觀點(diǎn)，認(rèn)為法律是具有普通的模糊性，每次事件對法律的運(yùn)用都應(yīng)該是對法律的進(jìn)一步闡釋，而不是柏拉圖所講的只是法律的簡單運(yùn)用，因為每一次的事件都是有不同的背景作為支撐的。長期以來，效率和經(jīng)濟(jì)是公共行政理論的兩個支柱。把效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政的指導(dǎo)方針是必要的，但僅此是不夠的，必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應(yīng)公民的需要?！皩⒐阶鳛楣残姓牡谌齻€規(guī)范性支柱要求公務(wù)員致力于更合理地分配公共物品和服務(wù)，更代表那些沒有渠道參與公共政策過程的人，要追求公共的利益和更大的善，要尊重個人(公共雇員以及其他公民)的尊嚴(yán)并且不遺余力地維護(hù)他們的權(quán)利?！币虼?，公共管理者必須擁有將社會公平作為政策實(shí)施的指導(dǎo)方針的行政自由裁量權(quán)，否則，許多社會公平的觀點(diǎn)都會懸而不決。也就是說，行政自由裁量權(quán)是社會公平得以成為公共利益，公平地照顧到公民需要的承諾。這樣公共行政精神就與愛國主義和樂善好施等公民精神聯(lián)系在一起了，實(shí)現(xiàn)了公民精神與公共行政精神的融合。充分尊重憲法賦予公民的平等和自由，保障他們的權(quán)利，而要杜絕利己主義。弗雷德里克森在行政倫理上倡導(dǎo)的樂善好施的愛國主義相對于職業(yè)主義和利己主義，更加表現(xiàn)為一種道德責(zé)任，三、新公共行政精神對中國的啟示、雖然，弗雷德里克森的公共行政的精神主要是針對美國而言，但是我覺得其影響意義應(yīng)該波及整個世界，鄧小平曾經(jīng)說過“任何一個民族，一個國家都需要學(xué)習(xí)別的民族，別的國家的長”，就弗雷德里克森教授提出的觀點(diǎn)，針對目前我國的實(shí)況啟示自己的看法。1、實(shí)現(xiàn)社會公平與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長同樣重要我國自改革開放之后，就一直堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)行效率優(yōu)先，兼顧公平的原則，這一原則使得中國的經(jīng)濟(jì)總量不斷增長，確實(shí)取得舉世矚目的成績，但是對公平的忽略，導(dǎo)致了貧富差距不斷擴(kuò)大、環(huán)境惡化的趨勢，這必然導(dǎo)致很嚴(yán)重的社會問題。因此，一方面應(yīng)該明確政府依然是實(shí)現(xiàn)社會公平的主導(dǎo)力量，這要求行政人員在政策制定時必須以社會公平作為政策的首要原則。另一方面，根據(jù)社會公平的復(fù)合理論的邏輯，公共官員應(yīng)竭力采取和實(shí)施那些有利于代際之間社會公平的政策。我們要為代際之間的社會公平承擔(dān)責(zé)任；我們必須在自己所知的基礎(chǔ)上盡可能地做得更好。一方面應(yīng)該明確政府依然是實(shí)現(xiàn)社會公平的主導(dǎo)力量。如弗雷德里克森所述的公共性決定了政府是公共行政事務(wù)的提供者之一，意味著政府與公民是一種平等的關(guān)系，意味著公共事務(wù)是由政府和社會共同來處理的。只是政府在這種參與方式中處于主導(dǎo)的作用，這要求行政人員在政策制定時必須以社會公平作為政策的首要原則。另一方面，構(gòu)建和諧社會必須把實(shí)現(xiàn)社會公平當(dāng)作核心任務(wù)來捉。社會公平是一個歷史概念，它依賴于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以一定的物質(zhì)為保證，正所謂“效率優(yōu)先”，但我們不能片面追求發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視社會公平，置“兼顧公平”于不顧，因此我們在構(gòu)建和諧社會的過程中，應(yīng)該注意協(xié)調(diào)好效率與公平的關(guān)系，早日實(shí)現(xiàn)社會的公平，彰顯公共行政的精神。第三，社會公平能否實(shí)現(xiàn)更大程度還依賴于人們對公平的普遍認(rèn)可和理解，即公眾的公平觀的形成，而不僅僅是在學(xué)術(shù)界內(nèi)為部分學(xué)者認(rèn)可。在實(shí)踐中，如果拋開這種主張深層次的含義，直接在本國行政中倡導(dǎo)“公平”，最終將會因沒有深厚的動力，僅僅存在與技術(shù)層面，而無法真正實(shí)現(xiàn)社會公平。因此，我們政府應(yīng)該賦予人們充分、平等的權(quán)利，引導(dǎo)他們學(xué)法、懂法、用法，鼓勵他們積極參與公共事務(wù)管理，培養(yǎng)一批諳熟憲法、熱心公共事務(wù)、見多識廣的公民，改變他們原有根深蒂固的觀念，植入“公平”觀念。2、在中國，得要在公共行政中體現(xiàn)樂善好施的愛國主義，在加大道德教育的同時，最主要的是以法律制度為保障。近年來，裸官現(xiàn)象不斷增加，高層官員攜款外逃的事件也越來越多，這充分說明中國官員對政府存在一定的信任危機(jī)。因此，尋找一條解決之道已迫在眉睫。首先，對行政官員進(jìn)行定期的道德教育，使其認(rèn)同中國的價值觀，培養(yǎng)其對國家和人們的樂善好施意識。其次，在法律制度的設(shè)計方面，應(yīng)從“人情”出發(fā)。一個好的制度，不僅僅體現(xiàn)在行政效率的提高上，而應(yīng)該能維護(hù)公平、公正，保證每個人的權(quán)益都能得到伸張。因此，制度的設(shè)計應(yīng)該釋放更多的善意。再次,行政方面的立法，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力保障”向“權(quán)利保障”的轉(zhuǎn)變。過去行政立法觀念主要以保障政府的權(quán)力為中心，強(qiáng)調(diào)公民的“服從的義務(wù)”。隨著中國特色民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，憲法和法律對公民私權(quán)保護(hù)的加強(qiáng)，以及公民維權(quán)意識的增強(qiáng)，要求在立法的過程中首先要確立公民權(quán)利保障的理念。二、領(lǐng)悟公共行政的精神公共行政的精神意味著對于公共服務(wù)的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾。整體而言，公共行政的精神說明了集體的看法和信念存在的原因?！庇纱丝芍?，公共行政的精神是從事公共行政這領(lǐng)域的行為人所必需樹立的信念和習(xí)慣問題，是一種倫理規(guī)范、政治價值和社會制度的價值判斷，在行政實(shí)踐的過程中起到了約束和規(guī)范的效用。以現(xiàn)實(shí)公共行政的視角為出發(fā)點(diǎn)，所謂公共行政的精神是指“公共行政主體在社會治理過程中所持有的價值追求理念和目標(biāo)，以社會公共精神為其重要基點(diǎn)，同時還包括行政管理職業(yè)活動所特有的倫理規(guī)定，涵攝了民主、法治、公正、寬容、廉潔、高效、協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、開拓創(chuàng)新、追求卓越等多元化、動態(tài)化、發(fā)展性的精神維度和德性要求?！惫残姓木癫┐缶睿嵨稄V泛，涵蓋了公共行政活動的多個層面，（一）公共行政中的公共的寓意當(dāng)我們談到公共時，常常想當(dāng)然地把其與政府、選舉和民選官員的行為等同起來。殊不知，這種慣性思維的流行已經(jīng)加速了“公共”一詞本義的喪失，泯滅了“公共”性的崇高信念。書中，弗雷德里克森從不同的角度給出了五種不同的“公共”的觀點(diǎn)：公共是利益集團(tuán)（多元主義的觀點(diǎn)）、公共是理性選擇者（公共選擇理論的觀點(diǎn)）、公共是被代表者（立法的觀點(diǎn)）、公共是顧客（服務(wù)提供的觀點(diǎn)）和公共是公民。以上這些觀點(diǎn)都存在著這樣或那樣的不足，比如多元主義的觀點(diǎn)不能充分代表公共利益，經(jīng)常會忽視弱勢群體；公共是顧客的觀點(diǎn)忽視了公民的公共的神圣性，縮小了公共的適用范圍。通過對這五個方面的闡述與分析，弗氏提出了公共行政的公共理論的構(gòu)成要件：憲法、品德崇高的公民、對集體的和非集體的公共的回應(yīng)、樂善好施與愛心，并在書中最后界定了“公共”的內(nèi)涵。他認(rèn)為：“公共即是一種理念，也是一種能力。如果我們把公共等同于政府，我們事實(shí)上限制了人民參與公共事務(wù)的能力。作為一種理念，公共意味著所有人們，為了公共利益，而不是個人的或家庭的目的才走到一起來。作為一種能力，公共意味著為了公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力”。[5]公共行政的公共性是如此的博大，是一個涵蓋范圍很廣的概念，包括政府組織、非政府組織、準(zhǔn)政府組織、非贏利組織、志愿組織。但是在中國，把政府行政等同于公共行政的現(xiàn)象比比皆是，對公共性的這種歪曲看法，無法認(rèn)識到“政府是體現(xiàn)公共性的一個重要的部門，但它只是體現(xiàn)公共性的部門之一?！盵6]于是，造就了中國社會“大政府、小社會”的模式，政府是整個社會的主體，體現(xiàn)為社會的“劃槳者”而不是“掌舵者”，社會生活的各種事宜都有政府的影子。這與中國社會民間組織發(fā)展的不健全有關(guān)，于當(dāng)今中國行政體制改革的浪潮下，政府相關(guān)權(quán)威部門在制定改革藍(lán)圖時必須樹立這樣的一個思路：公共性才是政府改革的本質(zhì)。政府的公共性改革說到底是一個破除過去政府行政資源壟斷、運(yùn)作封閉和權(quán)力不受限制的問題，建立公共性政府，破除政府行政壟斷，是當(dāng)前行政體制改革的關(guān)鍵所在。只有以這種思想為指導(dǎo)，中國的行政體制改革才能跳出“越改革越膨脹”的樊籬，從能建立強(qiáng)而有力的政府和蓬勃發(fā)展的社會共同治理的“大政府，大社會”的新面貌。距離悖論所衍生出來的現(xiàn)象是普遍存在的。其原因就是公眾對公共部門的具體運(yùn)作過程缺乏足夠的認(rèn)識和信息，而組織又沒有完備的信息交換機(jī)制，這種不對稱的感覺便顯現(xiàn)出來。這就要求公共機(jī)構(gòu)和組織在其運(yùn)作的過程中，要注意適當(dāng)?shù)南蚬姽计湎嚓P(guān)信息，使公眾至少對公共部門有一個基礎(chǔ)性的了解和認(rèn)識。另外，政府官員的工作似乎也是保密的，我們看不到他們每天都在忙些什么，也幾乎見不到他們的身影，這與他們作為人民公仆的完美形象差距甚遠(yuǎn)。因而，如何加強(qiáng)公務(wù)員與公眾之間的親切感十分重要。適當(dāng)減少他們的在案辦公時間，增加其離案辦公時間，走出辦公室，多與公眾接觸，這樣在增強(qiáng)其相互了解的同時，也會增強(qiáng)公眾對政府官員的信任感和親切感。這樣，距離悖論就會在相當(dāng)程度上得以緩解。同樣道理，角色差異也可以通過與公眾多接觸來緩解?？偠灾?，弗雷德里克森所倡導(dǎo)的公共行政應(yīng)該是這樣的：強(qiáng)有力的政府，并且要有政治為其保駕護(hù)航；呼喚公平正義的公共行政，強(qiáng)調(diào)公共行政中的倫理道德和價值取向；呼喚具有愛國主義、公民精神和樂善好施的公共管理者。最后，作者將行政管理和公民精神融合在一起。在國家層面上，認(rèn)為美國的公共精神應(yīng)該的發(fā)展方向是高行政管理和高公民精神結(jié)合的方向；同時，在個人層面上，樂善好施作為一種對公民廣泛而問心無愧的熱愛和一種服務(wù)于更大的公共利益、公平地照顧公民需要的承諾，把公共行政精神與愛國主義和樂善好施等公民精神融合聯(lián)系在了一起，而公共行政的精神是建立在對所有公民的樂善好施的道德基礎(chǔ)之上的。最后，以上一切邏輯的核心政策主張就是強(qiáng)調(diào)社會公平，擴(kuò)大政府的自由裁量權(quán)，擴(kuò)大公民的參與，讓政府培養(yǎng)民眾的公民精神，并且構(gòu)造具有公共行政精神的政府官員。評論

作者的初衷是好的，是和公眾的利益一致的?？吹搅斯策x擇學(xué)派對官員理性人假設(shè)對于現(xiàn)實(shí)官員墮落腐化的負(fù)向激勵的消極作用。作者想要建立一