論建立個人破產(chǎn)制度的必要性

論建立個人破產(chǎn)制度的必要性

新《破產(chǎn)法》的頒布和實(shí)施標(biāo)志著中國企業(yè)在法律破產(chǎn)時(shí)代的到來。這意味著在中國的公司破產(chǎn)實(shí)踐中，根據(jù)公司性質(zhì)采用區(qū)別性做法的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。同時(shí)也應(yīng)該看到,我國新《破產(chǎn)法》在實(shí)施過程中存在一些問題。例如,破產(chǎn)企業(yè)職工合法權(quán)益的保護(hù)問題,中國是否應(yīng)當(dāng)建立自然人破產(chǎn)制度的問題以及破產(chǎn)企業(yè)管理人制度中存在的不足等。中國應(yīng)有個人破產(chǎn)法個人破產(chǎn)法是解決喪失償債能力的個人或家庭債務(wù)問題的一個法律途徑。它的一個基本原則是不能剝奪債務(wù)人的全部財(cái)產(chǎn),應(yīng)該給予其第二次新生的機(jī)會,允許破產(chǎn)個人保留特定的財(cái)產(chǎn)來維系生活。個人破產(chǎn)時(shí),并非所有的債務(wù)都被豁免,破產(chǎn)法對債務(wù)人的正當(dāng)權(quán)益予以公正維護(hù),凡誠實(shí)而不幸的債務(wù)人可依個人破產(chǎn)法公平地解決債務(wù)問題。破產(chǎn)程序終結(jié)后,符合法定條件的債務(wù)人在一定時(shí)期后就可以免除未能還清的債務(wù)。但是,對債務(wù)豁免應(yīng)有嚴(yán)格的法律限制,只有誠實(shí)、無欺詐和無破產(chǎn)違法行為的債務(wù)人才可以享受免責(zé)利益。中國需要個人破產(chǎn)法。當(dāng)汶川大地震把很多人的房屋夷為平地后,立即給按揭貸款購房的受災(zāi)群眾帶來了一個困境,怎樣才能按月歸還按揭款成為現(xiàn)實(shí)的難題,而且很多人的所購房產(chǎn)化為烏有,有的則嚴(yán)重?fù)p毀,有的成了危房。汶川地震造成的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失,使個人不能清償債務(wù)的現(xiàn)象比比皆是。這給通過訴訟方式追索和判決的執(zhí)行帶來了極大困難。因而,只有建立長期的制度性法律保障,即個人破產(chǎn)法的保障,才能使全體債權(quán)人的權(quán)利得到公平的保護(hù),并使個人的債務(wù)危機(jī)得到有效緩解,保障社會經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行。改革開放以來,隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入,我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的改變,最突出的表現(xiàn)就是市場交易活動中自然人成為主要的市場經(jīng)濟(jì)活動主體之一。由此,現(xiàn)實(shí)生活中頻頻出現(xiàn)自然人債務(wù)人與債權(quán)人之間因無法完成債務(wù)清償而產(chǎn)生矛盾的情況,如果這種矛盾沒有得到有效的解決,可能使矛盾升級,成為社會不安定因素;另一方面,法人以及其他組織在企業(yè)公司破產(chǎn)法的保障下,無破產(chǎn)的后顧之憂,在市場經(jīng)濟(jì)活動中可以放開手腳靈活經(jīng)營。相比之下,不能使用破產(chǎn)法保護(hù)個人利益的自然人在經(jīng)營活動中充滿顧慮,畏手畏腳,難以從事具有一定風(fēng)險(xiǎn)性的行業(yè)。這對于深化體制改革、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)是相當(dāng)不利的。除此之外,經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢日益突出,在國際貿(mào)易中,以自然人為主體的經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模逐漸擴(kuò)大,交易次數(shù)也越加頻繁。如果沒有有效的個人破產(chǎn)制度,后果也是難以想象的。例如,中國境內(nèi)的外國自然人陷入無力清償?shù)狡趥鶆?wù)的困境時(shí),并不能從我國得到破產(chǎn)補(bǔ)助,法院也無權(quán)對此類事件進(jìn)行受理,如果該外國自然人的債權(quán)人為中國法人或中國公民,都無法要求債權(quán)人清償債務(wù),使我國法人或公民合法權(quán)益受到侵害。(1)新《破產(chǎn)法》中管理人制度的缺陷和完善管理人制度的缺陷。所謂管理人指的是通過法院的監(jiān)督與指導(dǎo),執(zhí)行破產(chǎn)程序以后,根據(jù)法律要求設(shè)立的全面接管債務(wù)人企業(yè)并負(fù)責(zé)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配等事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。(2)采用管理人制度,可以看作是同國際破產(chǎn)制度銜接的標(biāo)志,同時(shí)也是新《破產(chǎn)法》對舊破產(chǎn)制度的一次徹底變革。當(dāng)然,新《破產(chǎn)法》關(guān)于管理人制度的描述仍然存在較大的不足,需要進(jìn)一步修改完善。第一,由相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)人員組成清算組充當(dāng)管理人角色。新《破產(chǎn)法》第二十四條規(guī)定,由相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)人員組成清算組或依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任企業(yè)破產(chǎn)管理人。從中可以看出,破產(chǎn)企業(yè)的管理人仍然可以由有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)人員組成,進(jìn)行企業(yè)破產(chǎn)清算工作。破產(chǎn)管理人員來自上級主管部門或政府的工作人員,并沒有處理專業(yè)破產(chǎn)事務(wù)的能力與經(jīng)驗(yàn),很難將破產(chǎn)、重整、和解等事項(xiàng)妥善安排。此外,提出破產(chǎn)申請的企業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)部門與企業(yè)之間,或多或少存在利益關(guān)系,企業(yè)在實(shí)施破產(chǎn)過程中,在一定程度上影響當(dāng)?shù)卣呢?cái)政、稅收及職工安置。如果組成清算組的人員來自政府的不同部門,很難保證企業(yè)破產(chǎn)工作管理人的獨(dú)立性?？傊?清算組成員由機(jī)構(gòu)人員及有關(guān)部門組成,可能會在企業(yè)破產(chǎn)清算過程中產(chǎn)生一系列弊端。第二,選任制度不完善。新《破產(chǎn)法》第二十二條規(guī)定,企業(yè)破產(chǎn)管理人由人民法院指定,出現(xiàn)債權(quán)人會議認(rèn)為管理人不能依法公正執(zhí)行職務(wù)或有其他不能勝任職務(wù)情形的情況時(shí),可以申請人民法院更換管理人。這一規(guī)定沒有充分尊重債權(quán)人的話語權(quán),在破產(chǎn)管理人制度中人民法院的權(quán)力太大,干涉較多,可能會在一定程度上抑制債權(quán)人的權(quán)利體現(xiàn),使債權(quán)人意志不能充分體現(xiàn)出來,難以有效保障債權(quán)人的合法正當(dāng)利益。賦予人民法院太大的權(quán)力,還有可能出現(xiàn)權(quán)力濫用的現(xiàn)象,滋生貪污受賄等腐敗行為。第三,不能對管理人進(jìn)行有效監(jiān)督。在新《破產(chǎn)法》中,特別針對管理人的監(jiān)督力度作了說明,改變了法院原有的單方監(jiān)督制度,實(shí)現(xiàn)了由法院、債權(quán)人委員和債權(quán)人會議共同監(jiān)督的制度。這說明新的企業(yè)破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)得到了較大的提高。但是,我們在制度實(shí)施的過程中,很容易發(fā)現(xiàn)這樣或那樣的不足。如:監(jiān)督措施的規(guī)定過于簡單粗略,很難正常進(jìn)行操作,動輒請求人民法院進(jìn)行監(jiān)督管理,難以發(fā)揮自身的多元化、多層次主體的監(jiān)督功能。所以說,目前企業(yè)破產(chǎn)規(guī)定中關(guān)于管理人的監(jiān)督機(jī)制還沒有能夠真正有效地建立起來。(3)管理人制度的完善。其一,改變原有的清算組擔(dān)任破產(chǎn)管理人的模式。培養(yǎng)一批具有專業(yè)素質(zhì)的人才,在立法上進(jìn)一步完善管理人制度,建立管理人的自律和他律機(jī)制,使管理人能夠獨(dú)立、高效地對破產(chǎn)企業(yè)的事務(wù)進(jìn)行管理,在我國市場經(jīng)濟(jì)和破產(chǎn)案件中發(fā)揮作用。其二,改變以法院為主導(dǎo)的破產(chǎn)管理人選任制度,把決定權(quán)還給債權(quán)人會議。建議在企業(yè)宣布破產(chǎn)后,由法院在債權(quán)人會議召開前先選任管理人接管企業(yè)事務(wù)。由全體債權(quán)人在舉行第一次債權(quán)人會議時(shí)集中表決是否同意由法院指定選任的企業(yè)破產(chǎn)管理人。債權(quán)人會議在會議期間可以根據(jù)表決結(jié)果,采取機(jī)選或競選,選任破產(chǎn)管理人。(4)這種做法一方面可以體現(xiàn)債權(quán)人自治原則,另一方面能夠防止出現(xiàn)債權(quán)人濫用權(quán)利的現(xiàn)象,與此同時(shí),對于法院等公權(quán)力過分干涉?zhèn)鶛?quán)私權(quán)利、誤導(dǎo)企業(yè)破產(chǎn)利益清償方案等方面會起到積極的作用。其三,完善管理人監(jiān)督機(jī)制。為了避免清算機(jī)構(gòu)以及各利害關(guān)系人之間濫用權(quán)力,優(yōu)化破產(chǎn)監(jiān)督人制度及各利害關(guān)系人之間的利益關(guān)系是十分必要的。美國、英國等歐美國家,在管理人監(jiān)督機(jī)制方面,通常會設(shè)立專門的破產(chǎn)管理人管理辦公室或破產(chǎn)事務(wù)管理局,這是司法部內(nèi)長期設(shè)置的一個管理機(jī)構(gòu),其目的就是為了方便管理的順利實(shí)施,與此同時(shí),在各州(省)設(shè)立相關(guān)的垂直管理分支機(jī)構(gòu)。破產(chǎn)事務(wù)管理局的工作人員隸屬于國家行政機(jī)關(guān),其主要職責(zé)是監(jiān)督企業(yè)公司破產(chǎn)案件審判、執(zhí)行,同時(shí)也對破產(chǎn)管理人的選任和工作過程進(jìn)行監(jiān)督。此機(jī)構(gòu)通過國家財(cái)政預(yù)算定期劃撥破產(chǎn)事務(wù)管理局的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。這種管理人監(jiān)督模式值得我國法院、企業(yè)在進(jìn)行破產(chǎn)管理時(shí)學(xué)習(xí)借鑒,在學(xué)習(xí)世界上其他國家企業(yè)破產(chǎn)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的過程中,逐漸完善自身的破產(chǎn)管理人職業(yè)化制度,因地制宜地實(shí)施具體、合理、有效的監(jiān)督措施,明確監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)與內(nèi)容,使企業(yè)實(shí)施破產(chǎn)清算過程有章可循,從而更全面地保障企業(yè)破產(chǎn)時(shí)債權(quán)人的利益。其四,規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)管理人承擔(dān)民事責(zé)任的規(guī)定。管理人的民事責(zé)任應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為一般侵權(quán)責(zé)任,適用過錯責(zé)任原則。這樣的話,因管理人的主觀過錯而導(dǎo)致的損害,管理人就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任,管理人也可證明其無過錯而免責(zé)。由此也可以確定管理人承擔(dān)責(zé)任的方式為返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀和賠償損失等。如果存在多個管理人,而只有一名管理人執(zhí)行了企業(yè)破產(chǎn)事務(wù),就應(yīng)該由該管理人對主觀過錯造成的經(jīng)濟(jì)損失承擔(dān)民事責(zé)任,負(fù)責(zé)賠償。如果是由多個管理人共同執(zhí)行了企業(yè)破產(chǎn)事務(wù)