從央企退出房地產(chǎn)市場(chǎng)看制度原因

從央企退出房地產(chǎn)市場(chǎng)看制度原因

一、部曲:“行政命令退出房地產(chǎn)市場(chǎng),也沒(méi)有必要2010年3月18日，中央國(guó)有投資公司（以下簡(jiǎn)稱“中央企業(yè)”）在房地產(chǎn)市場(chǎng)上成為“土地國(guó)王”和“標(biāo)準(zhǔn)國(guó)王”，以及中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的混亂。國(guó)資委（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”）舉行了一次新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布了中央公司的房地產(chǎn)狀況。同時(shí),明確表示,除16家以房地產(chǎn)為主業(yè)的央企外,其余約78家不以房地產(chǎn)為主業(yè)的央企正在加快進(jìn)行調(diào)整和重組,在完成企業(yè)自有土地開(kāi)發(fā)和已實(shí)施項(xiàng)目等階段性工作后,要逐步退出房地產(chǎn)業(yè)務(wù)。國(guó)資委新聞發(fā)言人指出,處于調(diào)整階段的央企集團(tuán)下控股或參股的房地產(chǎn)公司,要加快調(diào)整步伐,在完成階段性任務(wù)后有序退出房地產(chǎn)市場(chǎng)。國(guó)資委的上述做法究竟是“越位”還是“好球”?理論界及社會(huì)公眾紛紛發(fā)表各自的看法。有人為國(guó)資委的上述決定大聲叫好,認(rèn)為該項(xiàng)決定有助于理順當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的亂局,遏制房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲,防止央企與民爭(zhēng)利;也有人對(duì)國(guó)資委的上述決定表示懷疑。他們認(rèn)為,國(guó)資委的職責(zé)就是讓國(guó)有資產(chǎn)保值增值。既然沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)禁止國(guó)有資本進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,而房地產(chǎn)等行業(yè)又有利可圖,那么央企進(jìn)入房地產(chǎn)等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)就是合法的。國(guó)資委要求部分央企退出房地產(chǎn)市場(chǎng)似乎缺乏法律依據(jù)。也有人認(rèn)為,要解決央企頻頻制造“地王”的問(wèn)題,就必須進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,不能寄希望于國(guó)資委及其國(guó)企的自覺(jué)“退讓”,而應(yīng)該從制度或法律層面去進(jìn)行思考并做出合法、合理的規(guī)范。否則,無(wú)助解決我國(guó)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的種種問(wèn)題。作為法律的研究人員,筆者認(rèn)為,在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》制定頒布并已施行的情況下,國(guó)資委的上述決定值得深思。首先,國(guó)資委的定位是行政監(jiān)督管理者還是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu),通俗地說(shuō)是“老板”還是“婆婆”?還是兩者兼而有之?國(guó)資委在做出上述決定時(shí),是在行使行政監(jiān)督、管理者的職權(quán),還是在履行股東的權(quán)利?其次,國(guó)資委的上述決定是否屬于行政命令的范疇?如果屬于行政命令的范疇,那么,上述決定就存在干涉國(guó)家出資企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的嫌疑,甚而有違我國(guó)政企分開(kāi)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)原則和國(guó)企改革市場(chǎng)化的方向。再次,各級(jí)國(guó)資委應(yīng)當(dāng)如何代表各級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人的職責(zé)?應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么樣的路徑來(lái)合法行使對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的監(jiān)督和管理的職能?二、國(guó)資委要求一些中央企業(yè)退出房地產(chǎn)市場(chǎng)要解決上述疑問(wèn),我們應(yīng)從國(guó)資委產(chǎn)生的歷程和背景,以及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的立法精神來(lái)進(jìn)行理論分析。1.國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)由多部門協(xié)調(diào)配置資源。在個(gè)人1988年1月,國(guó)務(wù)院決定將國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)職能與政府行政管理職能相分離,為此,組建了國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資局”),統(tǒng)一歸口行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)職能,該等權(quán)能包括:所有者代表權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán),國(guó)家投資和收益權(quán)等。同年4月9日,第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議正式批準(zhǔn)包括建立國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局在內(nèi)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。至此,我國(guó)第一個(gè)專門管理國(guó)有資產(chǎn)的行政管理機(jī)構(gòu)正式成立,隨后,地方各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門也相繼建立。但是,由于該項(xiàng)機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有在根本上形成對(duì)企業(yè)主管部門的觸動(dòng),因而國(guó)資局的國(guó)有資產(chǎn)專職管理職能很難有效行使。企業(yè)主管部門管物、管事與國(guó)有資產(chǎn)管理部門單獨(dú)管理資產(chǎn)形成“兩張皮”,各級(jí)國(guó)資局難以有效介入企業(yè)資產(chǎn)的管理。這一體制在歷經(jīng)10年后,于1998年國(guó)資局被迫與財(cái)政部進(jìn)行合并。舊的體制以另一種方式被沿襲下來(lái),國(guó)有資產(chǎn)管理仍由多個(gè)政府部門行使。資產(chǎn)收益與產(chǎn)權(quán)變更由財(cái)政部行使管理職能;企業(yè)重大投資和技術(shù)改造投資的審批,國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)、重組、兼并、改制等,由原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理;選擇企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的職能則由原大型企業(yè)工委或金融工委行使;基本建設(shè)投資管理由國(guó)家計(jì)委繼續(xù)行使職能;企業(yè)工資總額由原勞動(dòng)部管理。形成了所謂“五龍治水”或“九龍治水”的局面。在這種極其特殊的情形下,各行政職能部門各自為政,導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理不到位,而且,更為嚴(yán)重的是,長(zhǎng)期以來(lái)行使國(guó)有資產(chǎn)出資者權(quán)利的主體嚴(yán)重缺位。有鑒于此,2003年3月10日,第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了新的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決定,決定設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。同年4月6日,國(guó)務(wù)院國(guó)資委正式掛牌成立,并依據(jù)2003年5月13日國(guó)務(wù)院第八次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》全面履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和管理職能1。從上述國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的演進(jìn)過(guò)程我們可以清楚地看出,國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職能發(fā)生過(guò)多次改變,最初的國(guó)資局名義上行使國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能,但其并不是嚴(yán)格意義上履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu),很多出資人應(yīng)享有的職權(quán)其并不享有。其后履行對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能的相關(guān)五個(gè)部門,盡管各自為政,但對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管已不再僅限于履行出資者職責(zé)。相關(guān)部門對(duì)國(guó)有企業(yè)管得過(guò)多,管得過(guò)寬,有時(shí)甚至有干涉企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)管理權(quán)之嫌。由此可見(jiàn),我國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)職能的定位一直處于摸索和探索之中,并且圍繞著國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)僅僅是“干凈的出資人”這一定位左右搖擺,職能模糊且存在理論爭(zhēng)議。2.預(yù)防企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管中的行政主體地位在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》出臺(tái)之前,關(guān)于應(yīng)當(dāng)如何對(duì)國(guó)資委進(jìn)行定位是理論界討論的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。關(guān)于國(guó)資委的定位主要有兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,國(guó)資委應(yīng)當(dāng)是一個(gè)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu),即各級(jí)國(guó)資委去充當(dāng)一個(gè)“干凈的出資人”,且不應(yīng)再承擔(dān)公共管理和行政監(jiān)督的職能。與政府機(jī)關(guān)公共行政監(jiān)管不同,國(guó)資委只作為股東對(duì)國(guó)家出資企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管,履行投資收益、參與重大決策、選擇管理者的權(quán)能。第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為,國(guó)資委就是一個(gè)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管者,國(guó)資委就其組成無(wú)法承擔(dān)起對(duì)那么多國(guó)家出資企業(yè)出資人的職責(zé)。關(guān)于國(guó)資委定位的種種爭(zhēng)議和討論,終于在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》出臺(tái)后有了一個(gè)初步的定論?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第十一條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán),代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。”也就是說(shuō),《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》將國(guó)資委定位為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu),對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人的權(quán)利。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》同時(shí)規(guī)定,國(guó)資委應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程履行出資人職責(zé);應(yīng)當(dāng)維護(hù)企業(yè)作為市場(chǎng)主體依法享有的權(quán)利,除依法履行出資人職責(zé)外,不得干預(yù)企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。換言之,各級(jí)國(guó)資委應(yīng)當(dāng)依法行使出資人職責(zé),不得對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行行政干預(yù)?，F(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系是依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》而確定的,這一監(jiān)管體系總體上是可行的,基本上符合中國(guó)國(guó)情,對(duì)促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行,確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值發(fā)揮了一定的積極作用。但是,一方面《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》將國(guó)資委界定為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu),而另一方面卻仍延用了“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”的稱謂,難免使人認(rèn)為其仍具有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的行政職能。同時(shí),立法對(duì)于何時(shí)剝離各級(jí)“國(guó)資委”所肩負(fù)的公共管理和行政監(jiān)督的職能也沒(méi)有給出一個(gè)明確的時(shí)間表。根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)國(guó)資委的法律定位,國(guó)資委通過(guò)行政命令的方式要求非以房地產(chǎn)為主業(yè)的“央企”在規(guī)定時(shí)間內(nèi)退出房地產(chǎn)市場(chǎng),屬于典型的以行政干預(yù)的方式干涉央企正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的越位行為。國(guó)資委之所以會(huì)做出上述決定是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)于國(guó)資和國(guó)企監(jiān)管理論模糊和實(shí)踐搖擺的集中反映,有其深刻的歷史原因和制度原因。三、擴(kuò)張退出房地產(chǎn)市場(chǎng)的原因分析在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》頒布施行,對(duì)國(guó)資委的職能定位日益清晰的背景下,國(guó)資委為什么仍然會(huì)通過(guò)行政干預(yù)的方式要求部分央企退出房地產(chǎn)市場(chǎng)呢?其原因歸結(jié)起來(lái)主要有以下幾方面。1.行政性機(jī)構(gòu)性質(zhì)的模糊和監(jiān)督主體無(wú)論是理論界還是實(shí)際工作部門,在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》究竟如何界定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位的問(wèn)題上,仍然存在較多的爭(zhēng)議和疑問(wèn)。這種爭(zhēng)議和疑問(wèn)導(dǎo)致國(guó)資委的職能和職權(quán)不明,常常行走在權(quán)力的邊緣。從理論上說(shuō),國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu),即各級(jí)國(guó)資委,應(yīng)界定為一個(gè)“干凈的出資人”,而不應(yīng)再充當(dāng)“婆婆加老板”的角色。國(guó)資委只是代表各級(jí)政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人(即股東)的職責(zé),行使股東的相應(yīng)權(quán)利,并且,將依法逐步剝離其原來(lái)所擔(dān)負(fù)的公共管理和行政監(jiān)督職能。但是,實(shí)際情況并非如此,主要表現(xiàn)在:首先,國(guó)資委仍保留了“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和管理”的稱謂,難免使人認(rèn)為其仍具有國(guó)資監(jiān)管的行政職能。如果各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再具有行政監(jiān)管的職能,那么,首先應(yīng)在名稱上作一個(gè)根本的改變,將原來(lái)名稱更名為“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理委員會(huì)”。其次,從民商事法律理論分析,如果國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅僅是一個(gè)“干凈的出資人”,是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu),那么它就應(yīng)該是一個(gè)民商事法律的主體。然而,《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》卻仍將其界定為國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)。作為政府的特設(shè)機(jī)構(gòu),就不是普通的民商事主體,而具有機(jī)關(guān)法人的性質(zhì)。在現(xiàn)實(shí)情況下,國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員仍屬于國(guó)家公務(wù)員。由此可見(jiàn),《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)的界定是模糊不清的,使社會(huì)公眾也包括其自身對(duì)其職能和定位發(fā)生了認(rèn)識(shí)上的偏差,進(jìn)而影響其作用的有效發(fā)揮。最后,按《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定國(guó)資委是“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”,那么,其將僅僅作為股東行使對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的股東權(quán)能,參與國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和管理。換言之,國(guó)資委只是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的執(zhí)行者,而不應(yīng)參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定。但現(xiàn)實(shí)的情況卻是:它不僅是市場(chǎng)規(guī)則的執(zhí)行者,更擁有制定市場(chǎng)規(guī)則的權(quán)利,仍然兼有裁判員及運(yùn)動(dòng)員的雙重身份。造成這種理論及現(xiàn)實(shí)困境的一個(gè)重要原因就是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位定位的不甚明確2。2.企業(yè)出資企業(yè)“出資”從上述國(guó)資委要求部分央企退出房地產(chǎn)市場(chǎng)這一事件,我們可以看出,之所以由國(guó)資委直接出面并出臺(tái)禁令來(lái)要求央企退出房地產(chǎn)領(lǐng)域,其中一個(gè)重要的原因是國(guó)家出資企業(yè)缺乏完善的法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)《公司法》的相關(guān)規(guī)定,國(guó)有獨(dú)資公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃由董事會(huì)決定,非國(guó)家獨(dú)資的國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃則由公司股東會(huì)決定。據(jù)此,國(guó)家出資企業(yè)是否介入房地產(chǎn)領(lǐng)域完全應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家出資企業(yè)股東會(huì)或董事會(huì)決定的事項(xiàng),而不應(yīng)當(dāng)由國(guó)資委來(lái)干預(yù)確定。國(guó)資委的“出手”,在很大程度上是由于很多國(guó)家出資企業(yè)的股東會(huì)、董事會(huì)形同虛設(shè),國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的決定或行政命令直接等同于公司股東會(huì)、董事會(huì)的決定。造成這種局面的深層次原因還在于,國(guó)家出資企業(yè)的股東代表、國(guó)家出資企業(yè)的董事不是通過(guò)市場(chǎng)化的方式進(jìn)行選任,而是由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)直接委派的,他們中間有相當(dāng)部分本身就是政府官員或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)的工作人員,這種選派制度的直接結(jié)果必然導(dǎo)致他們?cè)谛袨樯喜桓以絿?guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)的雷池一步。同時(shí),他們也習(xí)慣于用行政命令或行政思維來(lái)管理國(guó)家出資企業(yè)。3.政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍需改進(jìn)在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》確立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系中,各級(jí)國(guó)資委被定位為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu),將不再具有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和管理的行政職能。那么,原由各級(jí)國(guó)資委承擔(dān)的公共管理和行政監(jiān)督的職能就必須有相應(yīng)的其他政府機(jī)構(gòu)或部門來(lái)承接和擔(dān)當(dāng),并由該等機(jī)構(gòu)或部門來(lái)對(duì)履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的情況和國(guó)家出資企業(yè)國(guó)資經(jīng)營(yíng)的情況進(jìn)行監(jiān)督。但在我國(guó)現(xiàn)有的法律框架下,政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍存在種種弊端,而且,我們?cè)跈C(jī)構(gòu)職能設(shè)計(jì)時(shí),往往矯枉過(guò)正,從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端,從出資者缺位變?yōu)楸O(jiān)管者缺位。導(dǎo)致在監(jiān)管者缺位的情形下,國(guó)資委不得不扮演起“婆婆”加“老板”的角色,包辦起了國(guó)家出資企業(yè)的一切。四、關(guān)于建議和計(jì)劃1.國(guó)有資產(chǎn)企業(yè)的權(quán)利根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定,國(guó)資委就是一個(gè)履行對(duì)國(guó)家出資企業(yè)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu),通俗地講,各級(jí)國(guó)資委履行的是國(guó)家出資企業(yè)股東的職責(zé)。既然如此,國(guó)資委就應(yīng)當(dāng)按照公司法的規(guī)定來(lái)履行相關(guān)股東的職權(quán)。按照傳統(tǒng)的民商法理論,股東的職權(quán)包括自益權(quán)和共益權(quán)。其中自益權(quán)包括股息、紅利的分配請(qǐng)求權(quán)、新股認(rèn)購(gòu)權(quán)、公司剩余財(cái)產(chǎn)分配請(qǐng)求權(quán)等;共益權(quán)包括對(duì)國(guó)家出資企業(yè)重大事項(xiàng)的決策權(quán)和選擇管理者的權(quán)利。國(guó)資委行使上述國(guó)家出資企業(yè)的股東權(quán)利,應(yīng)當(dāng)通過(guò)公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)來(lái)進(jìn)行,嚴(yán)格按照法定程序,避免進(jìn)行行政干預(yù)。從本質(zhì)上講,國(guó)家出資企業(yè)是否退出房地產(chǎn)領(lǐng)域是屬于國(guó)家出資企業(yè)可以進(jìn)入那些行業(yè)的問(wèn)題,是整個(gè)國(guó)家出資企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的問(wèn)題。作為履行出資人職責(zé)的國(guó)資委,不應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政命令的方式,而是應(yīng)當(dāng)參照中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)管理上市公司的做法,出臺(tái)相關(guān)的政策指引,鼓勵(lì)或引導(dǎo)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中,優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu),推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展,提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì),增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力。2.“和國(guó)有資本”道路:中國(guó)設(shè)計(jì)主導(dǎo)下的法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外成功的做法,國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作,出資人不得隨意干涉國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理,建立完善的國(guó)家出資企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。如新加坡,作為出資人的財(cái)政部不直接參與國(guó)家出資企業(yè)的管理。新加坡政府財(cái)政部完全按照公司章程、公司法及其他法律法規(guī)的規(guī)定行使這種股東的權(quán)利,其對(duì)國(guó)家出資企業(yè)不能進(jìn)行任何形式的行政干預(yù),投資主體與決策主體完全分開(kāi),企業(yè)擁有充分的決策自主權(quán),國(guó)有資本的進(jìn)和退完全依據(jù)利潤(rùn)最大化的原則決定,國(guó)家出資企業(yè)擁有非常完善的法人治理結(jié)構(gòu),國(guó)家出資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理通常由董事會(huì)和其他專門委員會(huì)負(fù)責(zé)?！暗R錫”之類的大型國(guó)家出資企業(yè)的董事會(huì)向新加坡財(cái)政部推薦董事會(huì)成員及總裁的任免,財(cái)政部在收到人選推薦后再向總統(tǒng)推薦這項(xiàng)任免,最后由總統(tǒng)批準(zhǔn)。政府無(wú)權(quán)直接任免大型國(guó)家出資企業(yè)的董事會(huì)成員及總裁,政府官員要進(jìn)入大型國(guó)家出資企業(yè)董事會(huì)也必須為董事會(huì)所接受。在我國(guó)必須成立一個(gè)由行業(yè)專家組成的國(guó)家出資企業(yè)股東代表、董事、監(jiān)事以及其他高級(jí)管理人員的遴選委員會(huì),由遴選委員會(huì)向國(guó)家出資企業(yè)推薦股東代表、董事、監(jiān)事以及其他高級(jí)管理人員的人選,改變由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)直接向國(guó)家出資企業(yè)委派的做法,在國(guó)家出資企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間建立一個(gè)防止國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行非法行政干預(yù)的防火墻。3.明確國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)鑒于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定,即國(guó)資委是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu),國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可另行設(shè)立專門的部門或參照以往做法由財(cái)政部履行國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)。該監(jiān)管機(jī)構(gòu)可通過(guò)制定部門規(guī)章或依據(jù)相關(guān)法律法規(guī),對(duì)國(guó)資委行使出資人職責(zé)的情況及國(guó)有資產(chǎn)的相關(guān)經(jīng)營(yíng)