街頭官僚理論

街頭官僚理論:“街頭官僚”一詞，最早見于美國行政學者李普斯基1977年發(fā)表的《走向街頭官僚理論》一文。按李氏的解釋，街頭官僚是指處在低層次行政執(zhí)行單位同時也是最前線的政府工作人員，涉及警察、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員，等等。比照西方街頭官僚的性質(zhì)與特點，根據(jù)我國《公務員法》有關公務員職位類別的規(guī)定，大致能夠?qū)⑽覈鶎有姓?zhí)法類公務員納入“街頭官僚”的范疇。行政官僚特別是街頭官僚的自由裁量權始終是公共行政學研究的中心問題。但是學者們長久以來始終僅從普通意義上探討自由裁量權。在行政學發(fā)展過程中出現(xiàn)的官僚制理論、政策執(zhí)行理論、職業(yè)化途徑、政治學理論等都未能對街頭官僚的自由裁量權及其相對應的責任問題進行全方面的解釋。本文認為，能夠運用領導理論來分析街頭官僚的自由裁量權和責任。文章構建了一種街頭領導模型。根據(jù)模型，能夠把街頭官僚的自由裁量行為分為過程型自由裁量和成果型自由裁量兩個維度，進而分辨出自由裁量權的四種不同類型，清晰的劃分為控權思路的提出提供了可能。一、問題的提出自從公共行政學誕生以來，行政官僚的自由裁量權與公共責任始終是其研究的重要內(nèi)容。正如薩伊(Sayre)所指出的：“隨著行政機關自由裁量權力的日益增大，其責任與回應……是一種至關重要的問題。”[1](P102-105)自從李普斯基(Lipsky)以來，學者們又開始關注街頭官僚及其自由裁量權，但是我們檢索國內(nèi)外有關的文獻后發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)的研究非常少，僅僅流于介紹西方學者的理論。而在西方國家，二十幾年來也始終未能發(fā)展出一種能對街頭官僚角色、自由裁量權和責任提供完善解釋的理論框架。從公共行政的實踐來看，新公共管理運動興起后來，政府被規(guī)定更加及時和靈活地對民眾關注的問題進行回應，官僚自由裁量行為的制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。全部這些對于處在基層一線的街頭官僚來說提出了新的挑戰(zhàn)：在當代治理中，他們的角色應當如何定位？他們手中的自由裁量權應當如何行使？他們在提供公共服務的時候應當如何進行決策？這些問題是公共行政學者必須認真面對的。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)在中國相對處在社會矛盾的凸顯期，政府面臨著一系列亟待解決的突出社會矛盾和問題，妥善協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各方面的利益難度加大，行政官員特別是基層公務員(街頭官僚)在進行行政活動時其自由裁量行為不當極易成為社會不穩(wěn)定的隱患，對街頭官僚的自由裁量權如何進行控制關系到政策目的的實現(xiàn)和社會和諧。而控權思路必須建立在對自由裁量權充足認識的基礎上。本文在對傳統(tǒng)的街頭官僚角色理論進行分析，嘗試運用領導理論，從新的角度來理解街頭官僚及其自由裁量權，并在此基礎上提出街頭領導模型——一種新的解釋框架。二、概念界定與文獻評定(一)街頭官僚從概念上來說，“街頭官僚”是指處在基層、同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府公共服務人員中直接和公民打交道的公務員。根據(jù)李普斯基的觀點，典型的街頭官僚涉及警察、公立學校的教師、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員等等。他們被形象地理解為是在政府機構的“門口”或“窗口”執(zhí)行公務的政府公務員。為簡化分析對象，本文所探討的街頭官僚特指政府機關中直接與公民打交道的基層政府公務員，而不涉及如公立學校的教師、社會工作者等一類街頭官僚。普通而言，街頭官僚含有五個方面的典型特性：(1)處在等級森嚴的政府“金字塔”的最底層，權力小，地位低，只有上級，沒有下級，數(shù)量龐大，占政府機關人數(shù)的大部分；(2)與政府機關中從事內(nèi)部行政的政府公務員不同，街頭官僚工作的一種核心特性是直接與公民打交道，其工作普通直接構成政府機關的產(chǎn)出；(3)相對于坐在辦公室發(fā)號施令或解決文獻的公務員，特別是上級公務員而言，街頭官僚是政府機關中做“苦工”的，他們處在政策過程的末端，在現(xiàn)場向公民執(zhí)行法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級命令等等；(4)街頭官僚含有一定的自由裁量權，能夠?qū)襁M行賞罰決斷；(5)在國家與社會之間、國家權力與公民權利之間的交界面執(zhí)行工作任務，其工作質(zhì)量和績效體現(xiàn)直接決定著行政能力、政府形象和官民關系等，主導著公眾對政府的評價。[2]從以上特性能夠看出，街頭官僚處在等級森嚴的政府官僚體系的最底層，工作在基層一線，直接與公眾打交道，與公眾進行互動，這是一種非常特別的位置。對于官僚體系而言，街頭官僚是政府政策過程的末端，承當著公共政策執(zhí)行的重任，政府頒布的法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級命令都要通過他們才干得以順利執(zhí)行；對于公眾而言，政府機構體系的中高層次距他們非常遙遠，與他們直接接觸的是街頭官僚。由于街頭官僚特殊的工作環(huán)境和工作性質(zhì)，使他們含有一定的自由裁量權，能夠?qū)襁M行賞罰決斷，他們自由裁量權的運用以及其經(jīng)驗、技能、特長及價值觀直接影響政府的行政能力。隨著著當代福利國家的建立，他們還控制和管理著許多公共資金，他們的決策直接影響許多公民的生活福利。一言之，街頭官僚直接地決定著對于公民的處罰(如警察的決定)和獎勵(如福利機構接受福利申請的決策)，他們在當代社會中占有非常重要的地位。[3](P5-9)(二)街頭官僚自由裁量權正如洛克所說：“有許多事情非法律所能規(guī)定，這些事情必須交由握有執(zhí)行權的人自由裁量，由他根據(jù)公眾福利和利益的規(guī)定來解決?！盵4](P102)隨著當代社會經(jīng)濟和科學技術的快速發(fā)展，政府組織和調(diào)節(jié)社會生活的功效和權限范疇不停擴大，公共事務的復雜性與不擬定性不停提高，行政機關享有的自由裁量權也隨之增加。從一定意義上說，當代公共行政重要體現(xiàn)為“自由裁量”行政，自由裁量已成為當代公共行政的“靈魂”與“活血”，成為當代公共行政發(fā)展的明顯特性和重要趨勢。威爾遜認為，行政是“擺脫政治的混亂和爭斗產(chǎn)生出來的”，行政自由裁量權的存在是客觀的?！坝捎谛姓賳T在為了完畢其任務而選擇手段時，應當有并且也確實有他自己的意志，他不是并且也不應當是一種純正被動的工具?！盵5](P17)尼格羅認為，行政與政治并沒有明顯的分界限，“行使自由處置權，進行價值選擇，這是行政管理者和官僚的特有的、日益增強的職能”。[6](P9)即使自由裁量問題得到充足的討論，但是在李普斯基以前，極少有學者專門關注街頭官僚的自由裁量權問題。直到1977年，李普斯基發(fā)表《建立一種街頭官僚理論》一文，“街頭官僚”的自由裁量權問題才開始得到重視；第二年，普羅塔斯(Prottas)也發(fā)表《公共服務官僚機構的街頭官僚的權力》一文。緊接著在1980年，李普斯基正式出版了《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》一書，標志著街頭官僚理論正式建立。在該書中，李普斯基認為，由于街頭官僚經(jīng)常在非常復雜的環(huán)境中工作，諸多狀況下他們獨立地工作，需要立刻做出判斷，為了減少程序化的安排，必須賦予街頭官僚足夠的自由裁量權。[7]正是由于李普斯基的研究，街頭官僚及其自由裁量權問題逐步受到越來越多的理論家的關注。在當代政府治理中，街頭官僚的自由裁量權的范疇和幅度出現(xiàn)了較大的增加。重要因素有二：(1)隨著新公共管理運動的興起，越來越多的國家在政府改革中從講究投入轉(zhuǎn)向講究產(chǎn)出，主張全方面質(zhì)量管理，強調(diào)顧客滿意至上，這樣權力被一步步下放，街頭官僚被賦予更大的權力和責任；(2)民眾對政府的多個需求不停增加并規(guī)定政府必須及時地予以回應，能及時解決社區(qū)內(nèi)隨時可能發(fā)生的多個問題，這規(guī)定街頭官僚能在多個復雜的情形下立刻做出決定。這兩個因素直接造成了街頭官僚自由裁量權的范疇和幅度大幅增加。三、街頭官僚角色的傳統(tǒng)分析視角及其評價(一)官僚制的視角早在20世紀初，威爾遜和古德諾就嘗試運用正式組織理論和政治—行政二分法對行政官僚進行角色定位。在他們看來，行政官僚應當是中立的、有效率的公共意志的執(zhí)行者。威爾遜在他的著作中這樣寫道：“政策不應當被官僚習氣污染，不應當由行政官僚，而是由對公眾意愿直接負責的政治官員來發(fā)明”。[8](P22)與此相似的是，古德諾也在他的《政治與行政》一書中把政治定義為“國家意志的體現(xiàn)”，而行政是“執(zhí)行國家意志的附屬角色”。很顯然，在政治與行政被嚴格二分的狀況下，沒有行政官員自由裁量的存在空間：政治家做出決策，官僚執(zhí)行它們。這種定位與韋伯的官僚制一脈相承。韋伯把官僚制描繪成一種通過等級命令、選擇合格雇員、嚴格的規(guī)則和程序、工作統(tǒng)計等方式來進行控制的組織，這種組織能夠達成預期的目的。韋伯強調(diào)，官僚制組織能夠快速、高效、中立、持續(xù)地執(zhí)行法律。后來學者們把威爾遜和韋伯的理論放在一起稱之為“威爾遜—韋伯范式”。必須指出，在當代社會，如果不運用官僚制，我們很難理解行政官員的角色，由于事實上全部的公共組織都帶有官僚制特性。但問題是，官僚制模式在理解中立和效率的同時，不大適應街頭官僚擁有自由裁量權的現(xiàn)實，由于他強調(diào)下級對上級的忠實和服從。如果嚴格按照官僚制模式，涉及街頭官僚在內(nèi)的各級官員都必須嚴格按照制度和規(guī)則執(zhí)行上級的命令。很顯然，“威爾遜—韋伯范式”即使能夠有效避免街頭官僚個人為了一己之私濫用權力，但是，面對街頭官僚擁有自由裁量權這個現(xiàn)實，在解決如何使街頭官僚合理運用自由裁量權方面它并無用處。嚴格約束街頭官僚的自由裁量權并不能完全解決問題。(二)政策執(zhí)行的視角另一種理解街頭官僚角色的視角是政策執(zhí)行理論。早在1973年，A·維爾達夫斯基(A.Wildavsky)和J·普瑞斯曼(J.L.Pressman)就合作發(fā)表了《執(zhí)行：聯(lián)邦政府的盼望在奧克蘭市是如何落空的》一文，通過案例分析力證政策執(zhí)行之于政策效果的重要性，指出必須重視政策執(zhí)行問題，認為應當在政策執(zhí)行與政策制訂之間建立起親密的聯(lián)系。他們的觀點立刻引發(fā)了強烈的反響。很快，政策執(zhí)行問題成為了公共政策研究的一種熱點問題，進而發(fā)展出了一系列的研究范疇。政策執(zhí)行理論的發(fā)展經(jīng)歷了不同的時期。早期的政策執(zhí)行研究者如A·維爾達夫斯基(A.Wildavsky)和J·普瑞斯曼(J.L.Pressman)假定政策過程是一種從上到下的直線過程。在這個過程中，制訂出來的政策應當盡量不被歪曲地轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的執(zhí)行活動。因此，政策制訂者只做重要的決策，行政官員僅僅是執(zhí)行對的的政策或通過變化來阻撓不對的的政策。后期的政策執(zhí)行學者提出從下到上的模式，更多地強調(diào)執(zhí)行的復雜性。如李普斯基認為街頭官僚在諸多狀況下能夠再決策。持相似觀點的尚有某些其它學者，例如林德(Linder)和彼得(Peters)也認為成功的執(zhí)行需要具體的執(zhí)行設計，必須考慮到執(zhí)行者的需要。[9](P459-475)總體上講，從下而上的模式假定執(zhí)行者團體的存在，他們的目的和行動必須被考慮。在這個模式中，對執(zhí)行負責的人經(jīng)常需要按照現(xiàn)實來重新定義和調(diào)節(jié)政策。后來又有學者試圖融合前兩者之長，提出混合模式。例如納卡穆拉(Nakamura)提出，政策過程并非直線模式，而是一種精確的、合乎邏輯的互動整體，政策執(zhí)行被視為整個政策循環(huán)過程的一部分。[10](P142-154)從這個視角看，政策執(zhí)行中對政策的適宜變化和自由裁量被當做必要的和可取的。從政策執(zhí)行理論的視角來考察街頭官僚，能夠合理解釋街頭官僚在執(zhí)行政策時自由裁量的必要性以及這種自由裁量對政策成果的重要作用，因此，從一定意義上說，它克服了官僚制模式的缺點。但是，這種分析視角也有缺點，它不能給出一種如何評定自由裁量權的指導原則。由于，自由裁量既不能當做是一種失敗(如從上而下模式認為的)，也不能當做一種成功(如從下而上模式認為的)，也不能僅僅是無奈地承認它是一種現(xiàn)實(如混合模式認為的)，而應當對它進行更加精確的評定。(三)職業(yè)化的途徑職業(yè)化的分析途徑強調(diào)職業(yè)化在控制和影響街頭官僚自由裁量權中的重要作用。莫舍(Mosher)認為，公共服務的職業(yè)化在控制民主政治過程和行政官僚之間的張力方面有非常重要的作用。[11](P48)他還進一步提出，應當讓教育制度在向從事專業(yè)工作的行政官僚傳遞民主價值和倫理良心方面扮演重要的角色。在一段時期內(nèi)，公共服務的職業(yè)化被表述成民主的“最大的但愿”，公共服務要由掌握專業(yè)知識的專職人員擔任。科涅(Kearney)和森哈(Sinha)認為，在民主社會中，職業(yè)化是科學與民主政治之間核心的橋梁。[12](P571-579)學者們普遍認為，最少在公共服務的某些方面，職業(yè)化途徑的意義遠勝于官僚制和政策執(zhí)行模式。不可否認，街頭官僚基于自己的專業(yè)技術行使自由裁量權是確實可行的，但是如果片面地依靠職業(yè)化作為衡量自由裁量權的原則，難免會碰到某些問題。(1)如何擬定街頭官僚屬于哪個具體的職業(yè)。街頭官僚即使都是政府公職人員，但是他們附屬不同的專業(yè)，有各自不同的專業(yè)技術原則，而這難免使得特殊的服務區(qū)域和公共雇員的公共性之間產(chǎn)生某種含糊。換句話說，作為專業(yè)技術人員和公共服務人員，在行使自由裁量權時完全可能有不同的考量。(2)就算我們把全部的街頭官僚都當作普通意義上的公共服務人員，他們在行使自由裁量權時該強調(diào)何種價值方面也無法獲得一致意見。例如，紐蘭德(Newland)認為，公共行政者的行為應當以民主的抱負和憲法價值作為倫理基礎。[13](P10-21)而與此相反的是，李普斯基則認為應當強調(diào)抱負主義、顧客自治和對社會變革的承諾。格林(Green)、科勒(Keller)、瓦姆斯雷(Wamsley)等人則從另一種角度提出，公共行政的職業(yè)精神應當基于政治基礎并需要規(guī)范的合乎憲法的能力。[14](P516-524)(3)對于控制復雜而豐富的人類行為而言，職業(yè)化途徑并不見得能完全勝任。有人可能有高度的公共服務精神，但更多的人卻不可避免地根據(jù)理性原則服務于本身的利益和需要。一句話，當職業(yè)化被當做影響自由裁量權的一種重要推力的時候，這是一種不完全的模式，在當代民主治理的語境中，它不能較好地解釋街頭官僚的自由裁量權、責任和回應。(四)政治的視角某些學者建議行政官僚應當被當作正當?shù)?、主動的政治活動家，應當主動地介入政治過程。特別是過去來，公共行政越來越被當做是“政府治理過程的一部分，它決定應當做什么和誰應當來承當”。[15](P28)學者們認為，這個領域“已經(jīng)回歸主流，公共行政最后必須被當做政府治理過程的一部分。”例如，斯皮塞(Spicer)和特瑞(Terry)認為，行政官僚的自由裁量權有益于限制政治官員的權力。[16](P239-246)格勒姆威斯基認為，行政官僚能夠被定位為一種組織化的公民。[17](P200-227)從這個視角能夠看出，行政官僚與民眾同樣保存公民的權利和責任，參加政策規(guī)劃和政策執(zhí)行。與這類似的是新公共行政理論的主張：行政人員必須故意識地體現(xiàn)社會公平等民主和憲政價值。即使政治的分析視角指出了行政官僚在政治過程中擴張的角色定位，但它也存在缺點，例如不能解釋街頭官僚的責任確認的問題，不能較好地解釋行政官僚與政治家如何分工和融合，也未能較好地提出能夠?qū)π姓倭诺淖杂刹昧啃袨檫M行評價的原則。四、理解街頭官僚角色：領導理論的視角從總體上講，前邊分析的幾個模式有較為明顯的優(yōu)點。例如官僚制模式描述了行政官僚在科層構造中的功效，揭示了他們的中立和效率；政策執(zhí)行模式解釋了街頭官僚決策和自由裁量權的必要性和重要性；職業(yè)化的研究途徑闡明了街頭官僚在組織行為方面的行為規(guī)范的影響；政治模式則以全新的方式解釋了在社會大眾需求和難對付的社會問題增多以及相對含糊的立法授權背景下，行政官僚不停增加的責任和公共服務面臨的挑戰(zhàn)。但是這些模式并不能較好地提供一種可行的框架來評定街頭官僚在組織的、政治的以及社會價值語境下的自由裁量權。它們要么認為街頭官僚的自由裁量權是不可避免的，應當予以接受，自由裁量權應當被控制，不用考慮其如何運作；要么認為自由裁量權應當被評定和回報而不用考慮民主和政治控制。職業(yè)化的研究途徑原來是一種研究自由裁量權和責任的重要視角，但是具體在專業(yè)價值如何指導行動方面卻又非常含糊。更為重要的是，正如莫舍所指出的，在任何狀況下，職業(yè)化途徑強調(diào)的職業(yè)行為規(guī)范往往與被政治化地定義了的公共利益產(chǎn)生沖突。那么，有無一種能夠完整地解釋街頭官僚的自由裁量權、對街頭官僚行為進行合理評定的理論呢？本文認為，領導理論能夠提供這樣一種集解釋街頭官僚的自由裁量權、正當性以及責任于一體的分析框架。有人可能質(zhì)疑，街頭官僚并不見得從事領導活動。在筆者看來，街頭官僚并非普通意義上的領導，他們可能缺少領導的頭銜和組織中相對較高的位置，但是由于他們擁有法律、政策、道德、組織等多個資源，因此有足夠?qū)崿F(xiàn)公共目的的能力。他們運用權力的能力、技巧、決策恰當與否直接關系公眾的利益，他們的能量聚集起來，能夠深刻影響社會。街頭官僚運用自由裁量權，參加政府治理，解決各項事務，從事的是實質(zhì)性的領導活動，因此，運用領導理論來對他們的角色和行為進行評定應當是可行的。運用領導理論分析街頭官僚角色，我們能夠把街頭官僚的自由裁量分成兩種：過程型自由裁量和成果型自由裁量。盡管兩種裁量之間的分辨是一種人為的東西，但正如巴斯(Barth)指出的：“在民主社會提供公共服務既需要關注做什么，又要關注如何做?！盵18](P289-300)街頭官僚在行使自由裁量時需要考慮選擇過程、選擇成果，還是兩者同時選擇。過程型自由裁量存在于街頭官僚決定如何最佳地達成目的的任何時候。例如警察在決定如何驅(qū)散一場斗毆，福利機構的員工在決定如何排除受到歧視的孩子心頭的陰影的時候他們運用到的自由裁量權就是一種典型的過程型自由裁量。與此相對應的是成果型自由裁量，它存在于當街頭官僚決定與否要采用行動或要采用什么樣的行動的時候。警察在決定與否逮捕犯人，福利機構的員工在決定與否把孩子從有潛在暴力危險的家中轉(zhuǎn)移出來的時候，運用到的就是成果型自由裁量權。必須指出，在法律、社會規(guī)范和組織規(guī)章許可的狀況下，這種自由裁量有不同的成果是能夠被接受的，但這種自由裁量權本身不能不行使。(一)過程型自由裁量：情境領導模式在過程型自由裁量活動中，赫塞(Hersey)和布蘭查德(Blanchard)提出的情境領導理論能夠較好地描述當街頭官僚在乎圖達成某一目的時需要做什么，也能較好地提供一種其行為恰當與否的判斷原則。赫塞一生致力于領導力研究，1969年他同布蘭查德合著《組織行為學》一書，在此書中初次提出情境領導模式。這本書在學術界反響較大，因此人們也把情境領導模型稱為“赫塞—布蘭查德模型”。它的基本原理是，領導必須基于不同的情境調(diào)節(jié)自己的領導行為。這一模型的運用分三步：(1)是識別對員工的任務和規(guī)定；(2)理解并判斷員工的準備度(國內(nèi)也有學者稱之為成熟度)；(3)選擇適宜的領導風格。最重要的是第二步，即診療被領導者的準備度。準備度是指被領導者完畢某項特定工作所體現(xiàn)出來的能力和意愿水平。根據(jù)員工能力與意愿的高低程度不同組合，能夠形成四種不同的準備度水平：無能力，無意愿；無能力，故意愿；有能力，無意愿；有能力，故意愿。如果下屬對工作并無愛好，缺少必要的訓練和技能，從心理上也沒有去做好工作的愛好與動機，這時候領導者需要明確地告訴他們做什么，怎么做；如果下屬對工作故意愿和信心，但在技能和訓練上局限性，領導要進行較多的工作指導；如果下屬工作知識和技能含有，但缺少信心和動機，這就需要領導者在心理和氛圍上予以支持和激勵，通過激勵員工參加決策，與下屬一起設定目的，以激發(fā)其工作意愿，建立信心；如果下屬經(jīng)驗豐富、技術精湛，并且渴望大顯身手，領導應授予他工作，并且基本上能夠放手讓他去做。情境領導模式提供了一種能夠判斷領導行為恰當與否的原則。我們運用該模式來分析街頭官僚的角色定位：街頭官僚作為領導者提供指導和支持，授權下屬去完畢任務，固然這里的下屬并非普通意義的下屬，他(她)能夠是社區(qū)群眾、申請者、犯罪嫌疑人等任何與街頭官僚進行互動的個人或組織。街頭官僚的領導風格應當取決于這些下屬的準備度(能力、意愿、自信等)?？傊?，“赫塞—布蘭查德模型”能夠較好地闡明過程型自由裁量的領導行為。街頭官僚基于情境的判斷，做出能達成目的的行為選擇。在本模式中，街頭官僚行為的正當性和合理性能夠得到較好的評定。如果街頭官僚錯誤地判斷了情境，他的行為選擇就可能造成低效甚至不含有正當性。例如，警察在情境并不需要的時候濫用權威。情境領導模式能夠協(xié)助我們判斷這種濫用行為的正當性和正當性。(二)成果型自由裁量：變革型領導模式盡管情境模式能夠有效地評定過程型自由裁量行為，但不能解釋街頭官僚在提供公共產(chǎn)品和服務時如何規(guī)劃目的和在競爭性的價值中進行選擇的問題。情境領導模式在價值上是中立的。因此，這一模式在建構自由裁量行為的正當性方面還不夠。為了理解街頭官僚如何選擇目的和做出選擇，我們引入一種基于價值的領導模式：變革型領導理論。政治社會學家伯恩斯(Burns)1978年在他的典型著作《領導學》一書中提出了變革型領導理論。根據(jù)他的觀點，傳統(tǒng)的領導是交換式領導，這種領導僅僅和被領導者進行著不停的交換，領導者以資源獎勵換取被領導者的服從。而真正的領導者是變革型領導，應當能夠激發(fā)追隨者的主動性，從而更加好地實現(xiàn)領導者和追隨者的目的。他將變革型領導定義為領導者通過讓員工意識到所承當任務的重要意義和責任，激發(fā)下屬的高層次需要或擴展下屬的需要和愿望，使下屬為團體、組織和更大的政治利益超越個人利益。變革型領導的真正角色是管理組織的價值觀。因此，全部變革型領導都是價值引導，這種領導強調(diào)公平、公正、人道、和諧、理解等正向價值觀，并主張通過努力主動消解忌妒、仇恨、恐懼等負向價值情感。伯恩斯認為，領導者通過發(fā)明主動的環(huán)境，建立良好的關系，營造一種信任的氛圍，協(xié)助組員清晰地體現(xiàn)目的并采用行動協(xié)助實現(xiàn)。因此這些行動的正當性和正當性要通過參考這些基本的目的、價值和抱負來評定。當領導者的行動提高這些基本目的和價值的時候，它就含有正當性和正當性，反之則不含有。例如，攔住輕微醉酒司機的警察，他就面臨一種選擇和平衡的問題，考慮到公共交通安全和規(guī)章制度，他應當扣留司機，不讓對方繼續(xù)駕駛。但這樣一來他對巡邏區(qū)域內(nèi)的其它需求可能就不能及時回應。在衡量扣留與否的時候他可能對形勢發(fā)生誤判，例如釋放這個司機，成果卻造成后來發(fā)生嚴重車禍；或者把司機帶回警局，卻未能回應其它的交通事故。街頭官僚在事關公共服務的競爭性的價值中進行選擇，他們的決策影響到廣大民眾的利益，也關系到政府在民眾心目中的形象。因此，我們能夠合理地運用變革型領導模式來分析問題?？傊?，變革型領導模式與街頭官僚的成果型自由裁量緊密有關。街頭官僚在競爭性的目的、抱負、價值等壓力背景下決定做什么。當他們這樣做的時候他們的決策能夠用變革型領導模式來衡量。五、街頭領導模型通過以上分析，能夠得出兩個基本的結(jié)論：(1)從實踐的層面看，擁有自由裁量權的街頭官僚，他執(zhí)行任務時的行為是情境領導行為或變革型領導行為。(2)這些行為能夠并且應當按照領導模式來進行評定。因此，我們能夠嘗試構建一種街頭領導模型，如圖1：圖1街頭領導模型在第Ⅰ象限，街頭官僚幾乎沒有自由裁量權，現(xiàn)行行政規(guī)則事實上完全限制了其行政行為。街頭官僚只能按照規(guī)則行事。常見的代表性例子如警察給符合條件的居民辦理有關手續(xù)，福利機構員工給符合低保的家庭辦理低保等。在這種狀況下，政策制訂者盼望并且能夠制訂有關規(guī)則對街頭官僚進行限制。在第Ⅱ象限，街頭官僚擁有如何解決問題的自由裁量權，但要達成什么樣的目的相對來說是擬定的。例如福利機構的員工接受法院的命令對一種小孩提供監(jiān)護，他們懂得最后要達成什么樣的成果，但他們有權選擇如何去做。按照我們這里提出的街頭領導模型，他們采用的行動能夠按照情境領導模式來進行評定：如果客體(指街頭官僚提供服務的對象)準備度低(例如不合作)，較多的自由裁量權是適宜的，相反，如果客體準備度高(例如很合作和依從)，較多的自由裁量權就含有較少的正當性和低效。在第Ⅲ象限，街頭官僚擁有較大的成果方面的自由裁量權，而對于如何解決問題達成目的