英國首相卡梅倫政府能否退歐

英國首相卡梅倫政府能否退歐

作為歐盟的重要成員之一，英國在歐盟中發(fā)揮了與歐洲大陸上的不同作用。英國不僅在理念上反對大陸歐洲國家建立“歐洲合眾國”的思想,而且在行動上堅決抵制一切與之相關(guān)的動向,因而被稱作歐盟“牡蠣中的沙礫”、歐洲一體化列車的“制動閥”。歐債危機爆發(fā)以來,隨著一體化進程的加速推進,英國對歐政策面臨新考驗:卷入危機,既怕惹火上身,又怕喪失立場;冷眼旁觀,又勢必滑向邊緣。兩難之下,以卡梅倫為首的英國聯(lián)合政府推出了更為激進的對歐政策:先是高調(diào)反對歐盟從制度層面深化一體化,隨后開出“英國藥方”,促歐變革以應(yīng)對危機,繼而提出要“重新談判”英歐關(guān)系,并將啟動全民公投決定英國在歐盟的去留問題。英國的做法在歐盟內(nèi)外激起強烈反響,招致各方的批評,也給英國在歐盟內(nèi)的地位、英歐關(guān)系、乃至歐洲一體化的前景帶來更大的不確定性。一英國對歐政策的調(diào)整歐債危機爆發(fā)不久,2010年5月以卡梅倫為首的英國保守黨-自民黨聯(lián)合政府上臺。兩年多來,歐債危機經(jīng)歷了從持續(xù)發(fā)酵到走向好轉(zhuǎn)的復(fù)雜過程,其間英國扮演了頗為獨特的角色。英國不是債務(wù)國,但也沒有積極參與歐盟的危機應(yīng)對行動,而是采取了特立獨行的對歐政策:從“否決”歐盟的財政契約到抵制歐盟的銀行業(yè)聯(lián)盟;從推出英國是否留在歐盟的全民“公投”時間表到提出“重新談判”英歐關(guān)系,卡梅倫政府的一系列做法引發(fā)了外界對英或?qū)ⅰ巴藲W”的各種猜測。縱觀英聯(lián)合政府執(zhí)政兩年來的對歐言行,可以看出,其對歐政策更加立體,更趨復(fù)雜,不是一種“離開”或“留下”的簡單選擇,也很難用“疑歐”還是“親歐”來界定,而是一場因應(yīng)歐債危機后歐盟的變化,綁定各方訴求,爭取英國利益最大化的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)互動。在戰(zhàn)略層面,英國的對歐政策可分為“三個反對”和“一個主張”?！叭齻€反對”是:反對歐元區(qū)“集歐盟之力”解決債務(wù)危機;反對歐元區(qū)國家“一統(tǒng)歐盟”,從制度上深化一體化,加速向“歐洲合眾國”目標邁進;(1)反對歐盟只為適應(yīng)歐元區(qū)需要而變革,忽視非歐元區(qū)國家的權(quán)益。(2)所謂“一個主張”,是指英國政府提出“21世紀新歐盟觀”,主張歐盟向更具競爭力、多樣性、靈活性以及更加民主與公正發(fā)展,而非加速政治上的聯(lián)合。(1)在戰(zhàn)術(shù)上,英國政府采取了更積極主動的姿態(tài),一方面高調(diào)說“不”,甚至甘愿冒“公投”的風(fēng)險,以顯示其對歐洲戰(zhàn)略訴求的嚴肅性;另一方面提出“重新談判”英歐關(guān)系,為繼續(xù)博弈與妥協(xié)預(yù)留空間。如卡梅倫所言,“最有風(fēng)險的是什么事都不做,被動消極等待歐盟去采取行動”。英國政府“應(yīng)該盡量從國家利益的角度出發(fā),推動事態(tài)的發(fā)展”。(2)歐債危機爆發(fā)初期,英國政府的第一個反應(yīng)是“不參與”,主要表現(xiàn)為對救助歐元區(qū)“問題國家”態(tài)度冷淡,“隔岸觀火”,置身事外。卡梅倫政府2013年1月17日發(fā)表的中期執(zhí)政報告總結(jié)了英國這一立場,即為“捍衛(wèi)英國利益,不參加新的歐元區(qū)救助機制”。(3)事實上,歐債危機爆發(fā)后,歐盟、國際貨幣基金組織、歐洲央行組成的“三駕馬車”,先后向希臘、愛爾蘭、葡萄牙提供了貸款援助,此類援助是通過2010年5月建立的臨時性救助機制———歐洲金融穩(wěn)定工具(EFSF)及之后建立的永久性救助機制———歐洲穩(wěn)定機制(ESM)來實施的,而英國一直沒有參加這兩大機制。不僅如此,英國政府還反對國際貨幣基金組織設(shè)立單獨的歐元區(qū)救助基金,英國財政大臣喬治·奧斯本甚至強調(diào),“IMF的任務(wù)是保護國家而非貨幣,歐元區(qū)17國應(yīng)該采取更加果斷的行動來解決自己當(dāng)前的危機”(4)。英國接下來的態(tài)度是“不同意”,即反對歐盟要求成員國進一步向布魯塞爾上交權(quán)力,盡可能阻止歐元區(qū)國家進一步的一體化行動。這正是當(dāng)前英國對歐政策的核心要點。歐債危機的持續(xù)發(fā)酵使歐盟越來越認識到,只有歐元區(qū)實行統(tǒng)一的財政政策,甚至在一定程度上實行統(tǒng)一的社會政策,歐元才能繼續(xù)生存下去。這被廣泛地認為是彌補歐元先天不足、消除危機根源的長久之計。在這一理念推動下,大陸歐洲國家要求加強歐洲政治聯(lián)盟的呼聲增強。德國總理默克爾多次表示,解決危機的首要辦法在于各國上交財政主權(quán),建立一個具有強大執(zhí)行力的政治聯(lián)盟。對此,英國持一貫的反對立場?？穫愔毖?“如果你們一定要歐洲在政治上聯(lián)盟,組成一個名為‘歐洲’的國家,那我會不同意”,并宣稱把歐洲國家“納入一個中央集權(quán)的國家和聯(lián)盟,是一個錯誤的選擇,我們不會參加”。(5)英國高度關(guān)注歐元區(qū)危機的外溢效應(yīng),尤其警惕由此而導(dǎo)致一體化深化的相關(guān)動向。最為明顯的例證是:2011年12月9日,由于英國的否決,歐盟峰會未能就法德提出的修改歐盟條約、建立歐盟層面的“財政穩(wěn)定聯(lián)盟”設(shè)想達成一致。歐盟轉(zhuǎn)而采取成員國政府間達成“新財政協(xié)定”的變通方式啟動改革,但同樣遭到英國的拒絕。2012年3月2日,歐盟25個成員國在布魯塞爾正式簽署“財政契約”,朝著建立財政聯(lián)盟方向邁出重要一步,只有英國和捷克沒有參加。盡管“財政契約”目前只對締約的歐元區(qū)國家有約束力,但其未來目標是在契約生效后5年內(nèi),把契約的相關(guān)條款融入歐盟的法律體系中(6),這引發(fā)了英國之后更強硬的表態(tài)。對于歐盟勢在必行的新政,英國在談判過程中采取了強勢抗?fàn)帯ⅰ安煌讌f(xié)”的態(tài)度,爭取自身利益最大化。比如,在歐盟“銀行業(yè)聯(lián)盟”談判中,英國不想加入銀行業(yè)聯(lián)盟,但要力保倫敦唯我獨尊的金融中心地位。由于擔(dān)心歐洲央行利用其監(jiān)管權(quán)限損害英國的金融服務(wù)業(yè),英國在這個問題上一直像刺猬一樣警惕。英財政大臣奧斯本表示,“英國要求確保有關(guān)防護措施到位,以便在歐元區(qū)向建立銀行業(yè)聯(lián)盟邁進時,保護其金融業(yè)”。(7)為爭取到特殊保護,英國再次發(fā)出了“不滿意就投否決票”的警告。2012年12月13日,歐盟財長會議經(jīng)過近14個小時的討論,就歐盟銀行業(yè)單一監(jiān)管機制達成協(xié)議。該協(xié)議彌合了各方分歧,滿足了法德等主要大國的訴求,也接受了以英國為首的非歐元區(qū)國家要求的“雙重多數(shù)投票”原則,即所謂任何歐洲銀行管理局(EBA)的決議都要被未加入銀行業(yè)聯(lián)盟的國家以多數(shù)票批準的原則。路透社專欄作家奧拉夫·施托貝克認為,“英國人利用外交手腕實現(xiàn)了其承諾:盡管它仍然在銀行聯(lián)盟之外,它的聲音仍可以被聽到”。(1)2013年1月24日,卡梅倫首相在倫敦發(fā)表有關(guān)英國的歐洲政策演說。從內(nèi)容看,英國政府的對歐政策正從單純說“不”轉(zhuǎn)向“重新談判”英歐關(guān)系?？穫愒谘葜v中指出,歐盟當(dāng)前面臨三大挑戰(zhàn),歐元區(qū)正驅(qū)動歐洲發(fā)生根本轉(zhuǎn)變,歐洲正面臨競爭性危機,歐盟與其公民之間的鴻溝在迅速擴大,如果歐盟不能正確應(yīng)對這些挑戰(zhàn),歐洲將會失敗,英國人會選擇離開?？穫愡M而開出了與大陸歐洲國家加速政治一體化所不同的“英國藥方”,即英國所希望的21世紀歐盟發(fā)展的五大原則:(1)提高歐盟競爭力,強調(diào)歐盟的核心必須是單一市場,英國則是單一市場的核心,將在完善單一市場、推動歐美、歐日自貿(mào)區(qū)建設(shè)以及微型企業(yè)免稅方面發(fā)揮作用;(2)打造一個靈活的聯(lián)盟,在合作意愿而非政治聯(lián)盟的推動下,共同傳播歐洲文明,共同開拓市場,合作實現(xiàn)能源安全和供給多樣性,共同應(yīng)對氣候變化以及貧困問題,支持歐盟繼續(xù)擴大;(3)推動權(quán)力在成員國與歐盟之間雙向流動,而不是成員國單方面向歐盟上交;英國正在系統(tǒng)評估歐盟現(xiàn)有立法,謀求從歐盟收回在環(huán)境、社會事務(wù)和司法等領(lǐng)域的權(quán)力;(4)推進歐盟民主化進程,強調(diào)成員國議會應(yīng)扮演更重要角色;(5)維護公正,“歐盟為歐元區(qū)設(shè)計的新機制必須對非歐元區(qū)國家一視同仁,這對英國尤其重要”?？穫悘娬{(diào),英國將在這五項原則基礎(chǔ)上與歐盟談判新的條約,然后,英國將就是否留在新條約內(nèi)舉行全民公決。(2)二“旁觀”政策的出臺歐債危機充分顯露了英國人對歐洲的真實情感,因此,當(dāng)前英國政府的對歐政策在很大程度上延續(xù)了英國對歐外交的一貫傳統(tǒng),同時它也是卡梅倫在內(nèi)外壓力下被迫做出的一種政策選擇。首先,從國家特質(zhì)與國民情感而言,英國很難將歐盟置于其國家發(fā)展戰(zhàn)略的中心位置,對歐盟很難有歸屬感。(3)這是英國與其他歐洲國家最大的不同點。大多數(shù)英國選民從不熱衷于歐洲建設(shè),不相信英國作為一個全球角色的命運是與歐洲設(shè)想的成功綁定在一起的;英國的歐盟成員國身份是一種“利益權(quán)衡”,“而非發(fā)自內(nèi)心”。(4)這是英國對歐政策的先天基因。用卡梅倫的話說,地緣決定了英式思維與島國特性,“就算能把英吉利海峽的海水吸干,也無法改變‘熱衷于捍衛(wèi)主權(quán)’的英國特性”。(5)其次,“特立獨行”是英國對歐外交的一貫傳統(tǒng)。在英國外交政策中,始終存在著強烈的“孤立主義”傾向,英在和平時期從不與歐陸列強締結(jié)有約束力的條約或協(xié)定,以求保持行動自由。(6)而在近代英國對歐外交中,維持歐洲大陸均勢原則被奉為圭臬。(7)以上二者,即“孤立主義”傾向和“大陸均勢原則”,是英國近代以來對歐洲政策的兩個基本原則,它極大地影響了英國參與歐洲一體化的態(tài)度和立場。二戰(zhàn)后初期,對于歐洲一體化,丘吉爾、艾登等時任英國領(lǐng)導(dǎo)人采取了既不支持、亦不反對的“旁觀”政策。他們承認英國是一個歐洲國家,與歐洲有割不斷的聯(lián)系,但更加強調(diào)英國作為一個世界大國,不能為西歐超國家性質(zhì)的聯(lián)合體所束縛。(1)歐共體成立后,英國經(jīng)過近4年的時間才決定申請加入,等待了12年才最終被接納為正式成員。在加入歐共體后,英國又猶豫兩年之久才決定留在歐共體內(nèi)。也就是說,對于歐洲一體化建設(shè),英國從不介入到參與經(jīng)歷了一個漫長的歷史過程。但一旦參與其中,英國政府就迅速轉(zhuǎn)變角色,進入到了角逐利益與爭取影響力的階段。這在撒切爾夫人執(zhí)政時期表現(xiàn)得最為突出。20世紀80年代,撒切爾夫人是歐共體成員國政府首腦中著名的“Mrs.No”。通過說“不”和強勢談判,英國當(dāng)時減少了對歐共體預(yù)算和共同農(nóng)業(yè)政策的分攤額。同為保守黨領(lǐng)導(dǎo)人,卡梅倫今天的做法頗具歷史的相似性:基于歐債危機這一新背景,面對歐洲一體化加速的老問題,英國人出于歷史慣性,做出了必然的反應(yīng)。此外,這種反應(yīng)還建立在權(quán)衡現(xiàn)實利益的基礎(chǔ)上———實用主義是保守黨外交的固有傳統(tǒng)。英國對歐盟“唱反調(diào)”不僅是“聯(lián)邦”或是“邦聯(lián)”的理念之爭,更關(guān)乎到英國未來在歐盟內(nèi)的地位問題。英國是歐盟成員國,卻不是歐元區(qū)成員國。在德法等國謀求歐盟政治與經(jīng)濟一體化的當(dāng)下,英國的存在就像個意外。(2)換言之,歐元區(qū)危機已使英國與大陸歐洲國家之間的利益分歧公開化。因此,英國國內(nèi)有相當(dāng)一部分呼聲,要求“卡梅倫首相抓住這一時機,為英國爭取一份新的協(xié)議”。持這種觀點的人認為,歐元區(qū)國家決意進一步推進政治一體化,以挽救歐元。為此,歐元區(qū)國家需要通過新的條約,將歐盟機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闅W元區(qū)的聯(lián)邦式治理結(jié)構(gòu)。由于英國必然被排除在外,因此它必須尋求與歐盟建立一種新型關(guān)系,要求歐盟接受并承認英國的特殊性。(3)如在單一市場、金融監(jiān)管等重大問題的決策權(quán)上,英國不能完全由歐盟及德、法等大陸國家說了算。這正是卡梅倫提出“重新談判”英歐關(guān)系的主要出發(fā)點。再次,卡梅倫政府提出“重新談判”英歐關(guān)系,是在國內(nèi)“疑歐”與“親歐”兩派之爭壓力下的折衷方案。歐元區(qū)債務(wù)危機極大地激發(fā)了英國國內(nèi)的“疑歐”情緒。歐債危機加上英國在歐盟內(nèi)被邊緣化趨勢使英國選民對政府歐洲政策的合法性提出質(zhì)疑:英國為什么要加入歐盟?英國繼續(xù)留在歐盟又有何意義?如果說英國“疑歐”派以前的主要論點是“歐盟的超國家聯(lián)邦化會踐踏英國傳統(tǒng)的自由”,那么現(xiàn)在則認為歐洲大陸已是一個僵化的、經(jīng)濟增長緩慢的地區(qū),未來世界經(jīng)濟將由中國、印度及其他新興經(jīng)濟體所主導(dǎo),英國應(yīng)該認清形勢,不要把自己“拴在一具僵尸上”(4)。2012年7月,數(shù)百名保守黨議員聯(lián)名致信英國首相卡梅倫,要求他同意在2015年舉行公投,讓人民決定英國是否留在歐盟。(5)一直主張英國“脫歐”的英國獨立黨民意支持率近期驟升,因為它吸引了大量對政府歐洲政策不滿的保守黨選民。與此同時,英國“親歐”派,包括執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)的自民黨、反對黨工黨,以及商界精英等,也加大了對政府的批評力度,認為“公投”有損國家利益。保守黨內(nèi)的務(wù)實派認為,英國留在歐盟更符合國家利益。經(jīng)濟上,單一市場對英商業(yè)發(fā)展及就業(yè)至關(guān)重要,歐盟是英第一大出口市場,對歐盟出口占英出口總量40%以上,而倫敦金融城占據(jù)地緣優(yōu)勢,是聯(lián)系歐洲與世界市場的樞紐;外交上,歐洲是戰(zhàn)后英國“三環(huán)”外交的重要一環(huán),在全球權(quán)力格局日益分散的今天,歐盟成員國身份對英國維持自身國際影響力十分重要,特別是在“英美特殊關(guān)系”難有新作為、英國與新興大國關(guān)系難有新突破的背景下,英歐關(guān)系更是不容有失。(6)在“疑歐”和“親歐”的雙重壓力下,卡梅倫政府選擇了折衷方案,一方面同意“公投”,另一方面又將“公投”時間表推遲至下屆大選之后,并提出了“重新談判”英歐關(guān)系的主張。這一方案似乎能為國內(nèi)各方所接受,同時也有助于英國政府將國內(nèi)分歧轉(zhuǎn)化為向歐盟提高要價的重要砝碼。最后,影響英國政府對歐政策的重要外因是美國因素。英國聯(lián)合政府上臺后即表示,“美國仍是英國最為重要的戰(zhàn)略盟友”。(1)事實上,從冷戰(zhàn)結(jié)束到“9·11”之后的反恐戰(zhàn)爭,再到伊拉克戰(zhàn)爭,英國為綁定“英美特殊關(guān)系”付出了巨大代價。在歐洲問題上,美國的態(tài)度是明確的,希望英國在跨大西洋聯(lián)盟中發(fā)揮獨特作用,正如羅伯特·庫伯所言,“美國是英國保持其(歐盟)成員國地位的最堅定的支持者,也可能是最擔(dān)心英國疑歐傾向的國家之一”。(2)在卡梅倫發(fā)表歐洲政策演講之前,美國負責(zé)歐洲事務(wù)的助理國務(wù)卿菲利普·戈登公開表態(tài)稱,“英國能在外向型的歐盟中發(fā)揮強大的影響力符合美國的利益”。(3)美國的態(tài)度對英國政府的決策無疑會產(chǎn)生重要影響。特別是在奧巴馬提名約翰·克里和查克·哈格爾分別擔(dān)任其第二任期的國務(wù)卿和國防部長、美歐自由貿(mào)易區(qū)進程重啟在即的大背景下,有英國分析家已經(jīng)做出了“奧巴馬再度倚重美歐聯(lián)盟”的戰(zhàn)略預(yù)判。(4)對于英國來說,盡管布萊爾政府提出的充當(dāng)美歐橋梁的“樞紐外交”未能實現(xiàn),但卡梅倫政府一定不會做一個“新美歐聯(lián)盟”的“旁觀者”。“脫歐”會讓英國陷入被動孤立的戰(zhàn)略困境,不符合其整體利益。三英歐關(guān)系進入“不確定性階段”:后歐債危機爆發(fā)后,英國面臨如何應(yīng)對?難以退出而又有可能滑向邊緣,這是歐債危機爆發(fā)至今,英國在歐盟內(nèi)的現(xiàn)實困境?？穫愓膽?yīng)對之策,如《金融時報》2013年1月24日的社評所言,“戰(zhàn)術(shù)上精明,戰(zhàn)略上卻并非如此”。(5)鑒此,未來的英歐關(guān)系發(fā)展前景可能具有以下三個特點。其一,中短期內(nèi),英國不會退出歐盟。雖然英國對歐盟頻繁說“不”,并提出要搞“公投”和“重新談判”英歐關(guān)系等,但中短期內(nèi),英國“脫歐”的可能性并不大。按照卡梅倫推出的“公投”時間表,英即便真的舉行“公投”,也要到英國下屆議會過半之時,即最快在2017年底之前。也就是說,由英國民眾決定英國是否繼續(xù)留在歐盟的情形在近幾年內(nèi)不會出現(xiàn)。更何況,卡梅倫的“公投”是在假定保守黨贏得下屆大選、他能繼續(xù)任首相的情況下才可能發(fā)生。保守黨執(zhí)政兩年多來,由于經(jīng)濟增長乏力,加之緊縮政策導(dǎo)致社會福利削減,選民支持率呈下滑趨勢,目前已經(jīng)低于工黨,2015年大選鹿死誰手殊難逆料。此外,除保守黨外的英國另兩大主流政黨工黨和自民黨,在2012年秋季的政黨年會中,均表示不會將“公投”寫入下屆大選的競選綱領(lǐng)中。(6)目前英國政府已經(jīng)啟動一項系統(tǒng)評估英歐關(guān)系的工程———“管理權(quán)限平衡評估”(TheBalanceofCompetenceReview),該“評估”工程涉及內(nèi)容極為廣泛,計劃從2012年秋到2014年秋出臺數(shù)十個報告,從單一市場、稅收、外交、醫(yī)療到食品安全等各個領(lǐng)域,全面“評估歐盟成員國身份對英國的影響”。(7)這表明,從英國政府的角度看,英歐關(guān)系尚處于再評估階段,還不到最后決斷之時。其二,英歐關(guān)系將步入不穩(wěn)定期。英國知名智庫查塔姆大廈所長尼布萊特認為,卡梅倫演講中提出的歐盟改革原則如能實現(xiàn),將符合英國的利益,但即便如此,那也將是英歐關(guān)系步入不確定性階段的開始。(1)庫伯指出,從1972年英國加入歐盟至今40年來,歐洲大陸國家與英國已經(jīng)走過了一條漫長的路,未來的40年也將如此。(2)在未來較長時期內(nèi),歐盟的主要精力將放在建立和完善歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機所催生的新機制方面,加強歐元區(qū)的整合,以及盡可能改變歐盟現(xiàn)行條約。(3)因此,卡梅倫欲“重新談判”英歐關(guān)系的實際進程將相當(dāng)復(fù)雜和艱難。(4)未來數(shù)年的英歐關(guān)系可能會一直處于一種討價還價狀態(tài)。德國總理默克爾曾表示:“德國在未來將加大與英國單獨磋商的力度,但英國應(yīng)在有關(guān)歐盟前途的討論中做好妥協(xié)準備?！狈▏偨y(tǒng)奧朗德的態(tài)度更是直接和強硬,他稱“英國可以就是否繼續(xù)留在歐盟進行全民公決,但不能因此而對歐盟的一些基本條約進行重新談判”。(5)當(dāng)前,歐盟尚未走出債務(wù)危機困境,緊縮財政已導(dǎo)致許多成員國的經(jīng)濟和社會壓力備增,這些國家對修改歐盟條約的愿望普遍很低。根據(jù)歐盟《里斯本條約》第48章規(guī)定,任何“修約”都需要獲得成員國一致同意。(6)在一些成員國如愛爾蘭等,“修約”還需要得到國內(nèi)全民公投的支持。在這種情況下,就歐盟條約進行重新談判無疑是給折騰不起的各成員國政府出難題。其三,在歐債危機過程中以及“后歐債”時代,歐元區(qū)主導(dǎo)歐盟一體化進程的態(tài)勢將難以逆轉(zhuǎn),同