我國(guó)農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度研究

我國(guó)農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度研究

一、農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)近年來(lái)，中央政府越來(lái)越重視農(nóng)民工的社會(huì)保障，制定了一些政策和法規(guī)。2006年以前,我國(guó)一些城市例如珠海、上海、成都、深圳、北京,已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施了農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)政策。2006年3月,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》,要求各地區(qū)要采取建立大病醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的辦法,重點(diǎn)解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工期間的住院醫(yī)療保障問(wèn)題。2006年5月,勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)的通知》,提出“以省會(huì)城市和大中城市為重點(diǎn),以與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工為重點(diǎn),統(tǒng)籌規(guī)劃,分類指導(dǎo),分步實(shí)施,全面推進(jìn)農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)工作”。這些政策、法規(guī)的及時(shí)出臺(tái)無(wú)疑對(duì)解決目前農(nóng)民工的醫(yī)療保障問(wèn)題具有重要意義。截至2008年底,農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為4249萬(wàn)人,占城市農(nóng)民工總數(shù)的35.4%。目前,各地農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)的模式可主要分為綜合保險(xiǎn)模式、單獨(dú)保險(xiǎn)模式和參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)模式三類。一是綜合保險(xiǎn)模式。該模式的主要代表城市是上海和成都。兩城市綜合保險(xiǎn)模式覆蓋對(duì)象包括農(nóng)民工,覆蓋范圍包括工傷、住院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼三種主要項(xiàng)目。該模式規(guī)定農(nóng)民工在工作地參加隸屬于人力資源和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等捆綁式社會(huì)保險(xiǎn)。農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)為綜合保險(xiǎn)的一部分,其籌資、支付及管理等均沒(méi)有獨(dú)立;農(nóng)民工不可參加工作地城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。二是單獨(dú)保險(xiǎn)模式。我國(guó)大多數(shù)城市均實(shí)行此類農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。單獨(dú)保險(xiǎn)模式是指農(nóng)民工在工作地參加人力資源和社會(huì)保障部門(mén)專門(mén)為農(nóng)民工設(shè)置的農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn),主要為大病或住院醫(yī)療保險(xiǎn)。該模式的特點(diǎn)是農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)為獨(dú)立的醫(yī)療保險(xiǎn),原則上農(nóng)民工不可參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn),繳費(fèi)均由用人單位承擔(dān)。這種模式包括以珠海等地為代表的大病保障模式或住院服務(wù)模式以及以深圳為代表的深圳模式。前者的覆蓋范圍只包括住院服務(wù)和特定門(mén)診病種,而后者的覆蓋范圍既包括住院服務(wù)和特定門(mén)診病種,又包括門(mén)診服務(wù)。三是參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)模式。該模式以武漢、天津?yàn)榇?。該模式?guī)定,穩(wěn)定從業(yè)的農(nóng)民工可以參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)?！段錆h市農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施意見(jiàn)(試行)》規(guī)定,用人單位應(yīng)按照《武漢市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》的規(guī)定,為農(nóng)民工辦理基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大額醫(yī)療保險(xiǎn),農(nóng)民工按規(guī)定建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,享受由基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和大額醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇?！短旖蚴修r(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》規(guī)定,農(nóng)民工凡是與用人單位建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的,應(yīng)當(dāng)按本單位城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保方式,參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)或大病統(tǒng)籌基本醫(yī)療保險(xiǎn)。二、工人的社會(huì)保障不足(一)農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)的參保對(duì)象,主要是與用人單位簽訂的勞動(dòng)合同等勞動(dòng)和社會(huì)保障部公布的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)的通知》規(guī)定,有條件的地方可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。但是,由于缺乏對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行科學(xué)分類的法定標(biāo)準(zhǔn),特別是由于缺乏對(duì)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工與流動(dòng)性就業(yè)農(nóng)民工的統(tǒng)一劃分標(biāo)準(zhǔn),致使各地區(qū)在農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)的參保對(duì)象問(wèn)題上出現(xiàn)較大的差異。這主要是因?yàn)槟壳暗尼t(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)是以與用人單位簽訂勞動(dòng)合同、正規(guī)就業(yè)為前提的,而農(nóng)民工與用人單位簽訂勞動(dòng)合同的比例較小,且大都以非正規(guī)就業(yè)者為主。目前,參加了醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工大部分是有工作單位的,大多從事建筑、餐飲、礦山等行業(yè),而許多農(nóng)民工在城市中從事的是自由職業(yè),如個(gè)體經(jīng)營(yíng)、收廢品、裝修等,各地的農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度大多沒(méi)有將這些人納入進(jìn)來(lái),自然就無(wú)法保障他們的醫(yī)療需求。(二)城市農(nóng)民工醫(yī)療制度缺乏保病機(jī)制目前我國(guó)建立的農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度普遍存在保障水平較低的狀況,除了廈門(mén)、深圳(1)等為數(shù)很少的城市以外,“僅保大病,不保小病”是大多數(shù)城市所建立的農(nóng)民工醫(yī)療制度的一個(gè)重要特點(diǎn)。所謂“僅保大病,不保小病”就是指對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí)只建立統(tǒng)籌基金,不設(shè)立個(gè)人賬戶,農(nóng)民工住院治療的醫(yī)療費(fèi)用由統(tǒng)籌基金予以支付,就診所發(fā)生的門(mén)診費(fèi)用由農(nóng)民工本人承擔(dān)。(三)農(nóng)民工醫(yī)保《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)的通知》規(guī)定農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)貫徹“保當(dāng)期”的原則。其中,“保當(dāng)期”意味著只保障農(nóng)民工在在當(dāng)?shù)毓ぷ髌陂g的基本醫(yī)療,這是一種典型的短視行為。目前,我國(guó)許多地方都是按照這一原則建立農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的。雖然也有一些城市在積極探索為退休后的農(nóng)民工提供醫(yī)療保障,但由于條件較為苛刻,不能惠及大多數(shù)農(nóng)民工。如《深圳市城鎮(zhèn)職工社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》規(guī)定,由市社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按月支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的非本市戶籍退休人員可以參加住院醫(yī)療保險(xiǎn),而且這些人員參加住院醫(yī)療保險(xiǎn)的費(fèi)用由市社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)共濟(jì)基金中支付,但是必須具備兩個(gè)前提條件:第一,必須按照《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》的規(guī)定參加深圳市的企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn);第二,參加深圳市企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)必須累計(jì)達(dá)到15年的繳費(fèi)年限。我國(guó)各地農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)均明確規(guī)定了“不可轉(zhuǎn)移”和“當(dāng)期參?！?。農(nóng)民工一旦離開(kāi)該城市,其醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系將成為“死賬戶”,而且個(gè)人統(tǒng)籌基金無(wú)法提取。事實(shí)上,農(nóng)民工具有很大的流動(dòng)性,其在務(wù)工地所建立的醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系就存在一個(gè)轉(zhuǎn)移和接續(xù)的問(wèn)題。但是,由于多數(shù)城市所建立的農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度只設(shè)立統(tǒng)籌基金而沒(méi)有個(gè)人賬戶,農(nóng)民工離開(kāi)務(wù)工地后,單位將停止繳費(fèi),醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系也隨即終止。農(nóng)民工只能在戶籍所在地或者新的務(wù)工地重新參加醫(yī)療保險(xiǎn),而戶籍所在地或者新的務(wù)工地往往對(duì)其以前的參保年限不予認(rèn)可。此外,農(nóng)民工醫(yī)療統(tǒng)籌基金不予轉(zhuǎn)移,少數(shù)采取統(tǒng)賬結(jié)合模式建立農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的城市,在農(nóng)民工返回農(nóng)村或轉(zhuǎn)入其它城市時(shí),規(guī)定只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶所積累的資金,而統(tǒng)籌基金不予轉(zhuǎn)移,如果農(nóng)民工戶籍所在地或者新的務(wù)工城市沒(méi)有建立相應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度,則將個(gè)人賬戶資金一次性返還給農(nóng)民工本人,統(tǒng)籌基金不予返還。這樣做嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民工的權(quán)益,影響了農(nóng)民工和用人單位參保的積極性,同時(shí)也在一定程度上限制了農(nóng)民工的合理流動(dòng)。三、完善農(nóng)民工保險(xiǎn)制度的建議(一)為回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工參加農(nóng)村合作醫(yī)療將工作穩(wěn)定、收入較高的農(nóng)民工納入醫(yī)療保險(xiǎn)范圍之內(nèi),同時(shí),讓那些流動(dòng)性大、工作變換頻繁或基于種種原因未簽訂勞動(dòng)合同的人群,參加費(fèi)率相對(duì)較低、個(gè)人負(fù)擔(dān)較輕、保當(dāng)期的門(mén)診醫(yī)療或大病統(tǒng)籌等險(xiǎn)種。另外,對(duì)那些回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工、季節(jié)性農(nóng)民工,應(yīng)督促其參加原籍新型農(nóng)村合作醫(yī)療,使醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村合作醫(yī)療結(jié)合起來(lái)。如江蘇省鎮(zhèn)江市在相繼將出租車(chē)、環(huán)境衛(wèi)生等行業(yè)農(nóng)民工納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)后,首次將建筑施工企業(yè)農(nóng)民工納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)范疇。(二)市場(chǎng)需求。主要分為3.首先,擴(kuò)大醫(yī)療服務(wù)覆蓋范圍,把農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍從保大病擴(kuò)展為既保住院服務(wù)又保門(mén)診服務(wù)?！氨４蟛　焙汀氨；尽毕嘟Y(jié)合的制度設(shè)計(jì)更能滿足農(nóng)民工的實(shí)際需要,也便于未來(lái)與其他醫(yī)療保險(xiǎn)制度的接軌。其次,擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工大病統(tǒng)籌基金與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金的統(tǒng)籌使用。從當(dāng)前農(nóng)民工醫(yī)保統(tǒng)籌基金的來(lái)源看,主要是由用人單位以當(dāng)?shù)芈毠て骄べY為基準(zhǔn),乘以一定比例,確定繳費(fèi)基數(shù),然后依照規(guī)定的繳費(fèi)比例繳費(fèi)構(gòu)成的。農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的來(lái)源應(yīng)該多元化,費(fèi)用可以由用人單位、農(nóng)民工個(gè)人及財(cái)政補(bǔ)貼共同負(fù)擔(dān)。最后,降低農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用支付的起付線,適當(dāng)降低共付部分個(gè)人支付比例,避免農(nóng)民工不能受益。(三)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移制度鑒于農(nóng)民工流動(dòng)頻繁的特點(diǎn),可建立相應(yīng)的賬戶中斷與復(fù)效制度,對(duì)因失業(yè)、短期回鄉(xiāng)或工作變換出現(xiàn)保費(fèi)中斷未繳的農(nóng)民工,可保留其醫(yī)保關(guān)系,經(jīng)補(bǔ)繳后,將保費(fèi)辦理接續(xù)或轉(zhuǎn)移。當(dāng)農(nóng)民工轉(zhuǎn)為務(wù)工所在地城市居民,要求參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí),農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限應(yīng)該視同繳費(fèi)年限,在補(bǔ)繳適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用以后,即可平等地享受城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。農(nóng)民工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)就業(yè)的,由原參保所在地醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開(kāi)具參保繳費(fèi)憑證,其醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系應(yīng)隨之轉(zhuǎn)移到新參保地。個(gè)人賬戶余額(包括個(gè)人繳費(fèi)部分和單位繳費(fèi)劃入部分)通過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)