高校內(nèi)部控制制度研究

第第頁高校內(nèi)部控制制度研究［提要］目前，高校教育資金規(guī)模越來越大，社會關(guān)注度越來越高。高校因缺乏科學(xué)的內(nèi)部控制制度和成本核算機制，已成為學(xué)校發(fā)展中產(chǎn)生浪費現(xiàn)象的遮羞布。因此，高校應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度，對提高單位的管理水平、加強廉政風(fēng)險防控、提高公共服務(wù)效率都具有重要意義。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；制度

一、高校內(nèi)部控制存在的風(fēng)險

（一）法律和自我約束意識淡薄。美國前總統(tǒng)說過“人類千萬年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，也不是浩瀚的大師們的經(jīng)典著作，而是實現(xiàn)了對統(tǒng)治者的馴服，實現(xiàn)了把他們關(guān)在籠子里的夢想?！睂嶋H上，但凡是個人，沒有喜歡受約束的，自我約束意識都比較淡薄。同時，單位領(lǐng)導(dǎo)和員工的法律意識也不強，單位的業(yè)務(wù)活動不合法、不規(guī)范，這些都給高校帶來很大的風(fēng)險。

（二）決策隨意性強，不科學(xué)、不民主。高校決策往往缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃，存在決策的隨意性。政策沒有連續(xù)性和穩(wěn)定性，很多決策都是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志和特殊取向來進行的。只顧眼前，不顧長遠(yuǎn)，用盡眼前的資源，不考慮在可持續(xù)發(fā)展下的資源有限性。其根本原因就在于沒有在決策上切實落實科學(xué)發(fā)展觀。

（三）信息不透明、不可信。這一直是高校備受詬病的地方，許多可以公開的信息，都被以“保密”為借口拒絕了。即使公開的財務(wù)信息也存在不真實、不準(zhǔn)確的現(xiàn)象。目前，每個單位公開的“三公經(jīng)費”也受到了廣泛的關(guān)注，甚至個別單位公開的預(yù)決算也受到社會廣泛的質(zhì)疑。

（四）資產(chǎn)的安全完整受到威脅。有些領(lǐng)導(dǎo)干部利用資源配置的權(quán)力貪污受賄舞弊案件多發(fā)，對單位資產(chǎn)閑置、資源浪費等不合理現(xiàn)象視而不見。個別高校資產(chǎn)處置不履行審批程序，擅自處置、出租、出借，有的手續(xù)不完備，無法編制收支預(yù)算。這些多數(shù)是和內(nèi)部控制缺失有關(guān)的。

（五）資源使用效率低下。由于高校不以營利為目的，運營績效難以量化考核評價。為了創(chuàng)造出政績，面子工程在不少地方盛行。大量的財政資金用于建設(shè)豪華辦公大樓，導(dǎo)致財政資金的低效率，資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重?？冃ьA(yù)算執(zhí)行不到位，績效目標(biāo)、績效指標(biāo)編制不科學(xué)，投入產(chǎn)出效果不明顯。

（六）缺乏獨立有效的監(jiān)督機制。任何管理制度要有效發(fā)揮作用，離不開完善的內(nèi)部監(jiān)督，以減少制度設(shè)計上的缺陷，堵塞執(zhí)行中的漏洞。而監(jiān)督的效果取決于監(jiān)督機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性。獨立性是監(jiān)督的“靈魂”，是客觀、公正的基礎(chǔ)，是形成有效監(jiān)督的前提。

二、高校內(nèi)部控制的必要性

歷史學(xué)家湯因比說過：“一個國家乃至一個民族，其衰亡是從內(nèi)部開始的，外部力量不過是其衰亡前的最后一擊。”杜牧也講過“滅六國者六國也，非秦也。族秦者秦也，非天下也”?？梢?，無論古今中外，一個政權(quán)的消亡，從來都是因為自己而不是外力給它帶來的。同時，一個單位的興衰其決定因素也在于單位內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和管理制度。

（一）加強內(nèi)部控制能夠增強單位領(lǐng)導(dǎo)班子的風(fēng)險管控意識。內(nèi)部控制的實施要靠各單位全員參與，但關(guān)鍵是單位領(lǐng)導(dǎo)，特別是“一把手”。領(lǐng)導(dǎo)重視是內(nèi)控建設(shè)與有效實施最重要的保障，有了領(lǐng)導(dǎo)的支持，內(nèi)控建設(shè)才能真正地發(fā)揮作用。因此，加強內(nèi)部控制有助于進一步增強領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任感和使命感，實現(xiàn)從“要我內(nèi)控”到“我要內(nèi)控”的理念轉(zhuǎn)變，從而在單位內(nèi)部營造起良好的內(nèi)控氛圍，也有助于財務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的全面落實。

（二）加強內(nèi)部控制能夠有效防止國有資產(chǎn)的流失，遏制腐敗現(xiàn)象。曾以“物必先腐，而后蟲生”來警示大家，內(nèi)部控制就是預(yù)防貪污腐敗的有效手段。趨利避害是人的本性，如果收益大、成本低，那么大多數(shù)人都會趨之；如果處罰很嚴(yán)、成本很高，那么大多數(shù)人都會避之。內(nèi)部控制就是通過事前、事中、事后全程控制，使得貪污舞弊成本很高，可能性很小。這既控制了腐敗也能有效防止國有資產(chǎn)的流失。

（三）加強內(nèi)部控制有助于提高財政資金的績效。如果高校將所有的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動都?xì)w入一個完善的控制機制下，將預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)管理、基建、合同、內(nèi)外監(jiān)督等納入一個統(tǒng)一的管控體系中，在保障財政資金安全的同時，便于單位內(nèi)各部門之間形成聯(lián)動機制，相互監(jiān)督合理有效配置資金，從而提高資金的使用績效。

（四）加強內(nèi)部控制有助于推進績效問責(zé)。高校財務(wù)管理資金規(guī)模越來越大、涉及范圍越來越廣、社會關(guān)注度越來越高。在財務(wù)管理方面，有的高校對新《預(yù)算法》的實施法律意識不強，存在貫性思維；有的對審計、財政等部門發(fā)現(xiàn)的問題視而不見，這些問題在以后審計、財政監(jiān)督、巡視檢查中都是“地雷”，面臨很大的問責(zé)風(fēng)險。今后“誰決策誰負(fù)責(zé)”將成為常態(tài)，加強內(nèi)部控制將有助于績效問責(zé)制的落地。

（五）加強內(nèi)部控制是高校健康持續(xù)發(fā)展的必然要求。影響高校健康持續(xù)發(fā)展的主要原因：一是單位內(nèi)部管理制度不夠健全，制度之間銜接不夠，沒有形成完整的制度體系；二是風(fēng)險防范意識薄弱，沒有針對風(fēng)險制定有效的防范措施，缺乏及時發(fā)現(xiàn)和有效處置風(fēng)險的能力。為此，高校必須借助內(nèi)部控制這一手段，重新審視和梳理現(xiàn)行的管理制度，建立有效控制措施，來破解長期存在的內(nèi)部監(jiān)管薄弱問題，以期全面提升高校可持續(xù)發(fā)展的潛力。

三、高校內(nèi)部控制重點難點分析

高校內(nèi)部控制建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，也是單位治理的基石。實施內(nèi)控規(guī)范，對于提高單位管理水平，合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全都具有重要意義。然而，在具體的設(shè)計操作中有其重點和難點，現(xiàn)就以下幾個方面做深入分析：

（一）高校內(nèi)部控制兩個層面的銜接。高校內(nèi)部控制是一個單位層面和業(yè)務(wù)層面并重的內(nèi)控體系。內(nèi)控制度要想有效實施，就必須將兩個層面的內(nèi)控制度有機結(jié)合起來。無論是單位層面還是業(yè)務(wù)層面，內(nèi)部控制規(guī)范都是對現(xiàn)行內(nèi)外部管理制度的梳理、整合，并非推倒重來，而是通過銜接業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門的工作環(huán)節(jié)，從源頭建立溝通協(xié)調(diào)機制，變事后控制為事前、事中全過程控制。

（二）高校內(nèi)部控制的廣度和深度。內(nèi)部控制是要有效解決單位內(nèi)部管理制度和標(biāo)準(zhǔn)缺失、弱化、模糊、脫節(jié)以及缺乏體系化等問題。內(nèi)部控制不能追求完美，應(yīng)該是合理保證。內(nèi)控制度設(shè)計不僅僅局限于業(yè)務(wù)本身，還需要有一個體系用于單位整體，是否設(shè)計到深度是執(zhí)行好不好的關(guān)鍵。內(nèi)控工作就是要抓關(guān)鍵風(fēng)險、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，簡化非重大風(fēng)險控制的靈活性，警惕轉(zhuǎn)移本部門風(fēng)險的本位主義。

（三）高校內(nèi)控風(fēng)險的識別、分析及控制方法。高校運行中的風(fēng)險識別應(yīng)在單位內(nèi)部對各層級進行，通過制定制度、程序、流程和方法，對各種風(fēng)險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正，將風(fēng)險管理看作是一項合規(guī)實務(wù)而非戰(zhàn)略需求。針對不同的風(fēng)險采取不同的管控方法，竭力將風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi)。同時，要堅持成本效益原則，權(quán)衡風(fēng)險與收益的關(guān)系，定期做內(nèi)控風(fēng)險評估，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，堵塞漏洞。

（四）內(nèi)部控制與績效評價的結(jié)合。內(nèi)部控制不是一個孤立的體系，它涉及到管理的方方面面?？冃гu價就是以執(zhí)行結(jié)果為導(dǎo)向，以績效預(yù)算為依據(jù)?？冃гu價有利于反腐倡廉，改善高校運行效率；提高資源配置效率?？冃гu價結(jié)果能否有效的利用，完全取決于內(nèi)控制度是否完善。因此，內(nèi)部控制與績效評價密切地結(jié)合將成為內(nèi)控落地的基礎(chǔ)。

（五）高校建設(shè)與實施內(nèi)控的底線。高校內(nèi)控體系建設(shè)的關(guān)鍵是流程再造和信息系統(tǒng)建設(shè)，所有控制在流程中解決，而不應(yīng)該是事后。內(nèi)部控制和日程管理不是兩回事，不是兩套制度體系，而是硬幣的兩面，是相輔相成的。然而，內(nèi)控也具有其固有的局限性，它只能提供合理保證，而非根本保證，比如人為因素、執(zhí)行時的大意、舞弊等都會使內(nèi)控失效，因時間推移控制措施也將