會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理-中國政府績(jī)效審計(jì)問題研究

PAGEPAGEIV中國政府績(jī)效審計(jì)問題研究摘要由于我國近年來不斷深化經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各領(lǐng)域的改革，政府審計(jì)參與國家治理的要求被不斷提高。他們十分關(guān)注政府在承擔(dān)公共責(zé)任的過程中，對(duì)公共資金利用的效果和效率。在此背景下，政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。而我國的政府績(jī)效審計(jì)相對(duì)來說仍相對(duì)落后，與當(dāng)前時(shí)代條件下公眾的期望值尚有一定差距。如何變革我國的政府績(jī)效審計(jì)以更好的適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這對(duì)我們來說是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。本文在回顧國內(nèi)外關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上首先對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的基本理論做一概述，然后詳細(xì)分析了我國開展政府績(jī)效審計(jì)的制約因素，，最后提出推動(dòng)我國政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的對(duì)策和建議。關(guān)鍵詞：政府績(jī)效；審計(jì)；制度

AbstractDuetothecontinuousdeepeningofeconomicandsocialreformsinrecentyears,therequirementofgovernmentauditparticipationinnationalgovernancehasbeenconstantlyraised.Theyareveryconcernedabouttheeffectivenessandefficiencyoftheuseofpublicfundsbythegovernmentintheprocessofassumingpublicresponsibilities.Underthisbackground,governmentperformanceauditcomesintobeing.However,China'sgovernmentperformanceauditisstillrelativelybackward,andthereisstillacertaingapwiththepublicexpectationunderthecurrentconditions.HowtoreformChina'sgovernmentperformanceaudittobetteradapttosocialandeconomicdevelopment,whichisabigchallengeforus.Basedonthereviewofdomesticandforeignliteratureongpe,thispaperfirstsummarizesthebasictheoryofgpe,andthenanalyzesindetailtheconstraintsofgpeinChina,andfinallyputsforwardthecountermeasuresandSuggestionstopromotethedevelopmentofgpeinChina.Keywords:governmentperformance;Audit;system

目錄摘要 IAbstract II第一章引言 11.1研究背景和研究意義 11.1.1研究背景 11.1.2研究意義 11.2文獻(xiàn)綜述 21.2.1國外文獻(xiàn)綜述 21.2.2國內(nèi)文獻(xiàn)綜述 21.3研究方法 31.4研究框架 3第二章政府績(jī)效審計(jì)的基本理論 52.1政府績(jī)效審計(jì)的涵義 52.2政府績(jī)效審計(jì)的程序 52.3政府績(jī)效審計(jì)的作用 5第三章我國政府績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀 73.1我國政府績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀 73.2我國政府績(jī)效審計(jì)存在的問題 83.2.1重要性認(rèn)識(shí)不足 83.2.2績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的缺失 83.2.3缺乏有效績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 8第四章中國政府績(jī)效審計(jì)存在問題的原因分析 104.1體制方面的缺陷 104.2法律規(guī)范不夠完善 104.3審計(jì)獨(dú)立性不足 114.4審計(jì)隊(duì)伍難以適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的要求 11第五章改善并創(chuàng)新中國政府績(jī)效審計(jì)的啟示 125.1建立健全財(cái)政預(yù)算績(jī)效體系，完善績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 125.2完善法律法規(guī)體系，改善績(jī)效審計(jì)法律環(huán)境 125.2.1法律層面上豐富績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵 125.2.2完善國家績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則 125.3加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，改善績(jī)效審計(jì)人文環(huán)境 145.4推行相關(guān)制度建立，改善績(jī)效審計(jì)制度環(huán)境 14第六章結(jié)論 15參考文獻(xiàn) 16致謝 17PAGE15第一章引言1.1研究背景和研究意義1.1.1研究背景在20世紀(jì)80年代初中國審計(jì)制度建立后，中國審計(jì)理論界就開始對(duì)績(jī)效審計(jì)問題進(jìn)行探討。80年代中期至90年代末，中國的績(jī)效審計(jì)理論和實(shí)踐基本上處于國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益的研究與實(shí)踐。目前，政府績(jī)效審計(jì)的全面開展困難重重，表現(xiàn)在人們對(duì)政府績(jī)效審計(jì)認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致抵觸心理；行政型的審計(jì)體制使審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)制約政府績(jī)效審計(jì)的開展；政府績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)體系未形成；政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏；政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施基礎(chǔ)薄弱；現(xiàn)有審計(jì)人員素質(zhì)達(dá)不到政府績(jī)效審計(jì)要求等。這制約著中國政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致中國政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展緩慢。不斷加強(qiáng)中國政府績(jī)效審計(jì)的研究，探索與中國國情相適應(yīng)的政府績(jī)效審計(jì)理論體系，是中國審計(jì)理論界的重要任務(wù)。1.1.2研究意義財(cái)政從綜合的層面反映了一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，穩(wěn)健財(cái)政、規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期要?jiǎng)?wù)。我國處于社會(huì)發(fā)展迅猛的階段，國家財(cái)政的安全與健康發(fā)展是大家所關(guān)心的共同話題。審計(jì)全覆蓋的基本概念，在該類文件中也有明確指明，文中提到：審計(jì)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)遵照審計(jì)監(jiān)督的工作機(jī)制，通過合理的規(guī)劃與安排，實(shí)現(xiàn)效果與效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在一定運(yùn)行周期內(nèi)，對(duì)于審計(jì)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)結(jié)合黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與指導(dǎo)，采取全方面的審計(jì)，達(dá)到審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)。針對(duì)重點(diǎn)審計(jì)部門以及單位，要通過年度審計(jì)評(píng)比的方式，必要時(shí)可采取每季度一次的頻率。通過實(shí)時(shí)的追蹤，發(fā)現(xiàn)審計(jì)中存在的重點(diǎn)問題與難題，進(jìn)一步加大審計(jì)監(jiān)督的排查力度，發(fā)現(xiàn)其中存在的重點(diǎn)的問題，展開有深度、有內(nèi)涵、有深意的全方面監(jiān)督職能。審計(jì)署組織召開全國審計(jì)機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神和《國務(wù)院對(duì)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》會(huì)議。會(huì)議突出強(qiáng)調(diào)，要著眼全覆蓋來落實(shí)黨中央、國務(wù)院要求，依照法律履行好審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。還格外提出并建議，加大對(duì)政策措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)力度來增進(jìn)政令暢通。1.2文獻(xiàn)綜述1.2.1國外文獻(xiàn)綜述KristinR.K.認(rèn)為，審計(jì)監(jiān)督效果同審計(jì)單位之間存在的關(guān)系。如果說審計(jì)單位的態(tài)度比較端正，并且能夠配合企事業(yè)單位，能夠讓整體的效果大幅度提升；反之亦然。James針對(duì)公職人員開展審計(jì)調(diào)查，經(jīng)過績(jī)效審計(jì)結(jié)果考核，發(fā)現(xiàn)績(jī)效審核不僅能夠促進(jìn)政府職能的改進(jìn)，而且能夠幫助審計(jì)報(bào)告建議的落實(shí)。此外，政府績(jī)效審計(jì)開展情況在不同政治背景和制度體制下的影響也是國外學(xué)者關(guān)注的內(nèi)容。Hamburger以澳洲政府績(jī)效審計(jì)為分析對(duì)象，發(fā)現(xiàn)澳洲政府兩次對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的態(tài)度轉(zhuǎn)變均由于最高審計(jì)長(zhǎng)官的態(tài)度發(fā)生了變化，因此績(jī)效審計(jì)的發(fā)展一定程度上受最高官員態(tài)度的影響。Barzelay比較了DECD13個(gè)成員國政府績(jī)效審計(jì)的開展情況，認(rèn)為由于各國的行政體制制度和背景不同導(dǎo)致了各國績(jī)效審計(jì)發(fā)展不同。學(xué)者Parker也以澳大利亞的政府績(jī)效審計(jì)為研究對(duì)象，在認(rèn)同Hamburger的研究結(jié)論基礎(chǔ)上，認(rèn)為不僅受最高官員態(tài)度影響，最高審計(jì)機(jī)關(guān)、政府等許多機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效審計(jì)的態(tài)度會(huì)影響一個(gè)國家政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。1.2.2國內(nèi)文獻(xiàn)綜述曲明（2016）指出：政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是審計(jì)人員評(píng)價(jià)公共受托責(zé)任履行狀況的綜合指標(biāo)。現(xiàn)階段我國的政府績(jī)效審計(jì)剛剛起步，科學(xué)地設(shè)計(jì)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)用以面對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的復(fù)雜性具有重要意義。筆者通過文獻(xiàn)回顧及評(píng)述，首先對(duì)我國政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了現(xiàn)狀研究及原因分析，然后在借鑒他人經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的類型，最后根據(jù)審計(jì)的評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行了政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。趙爽，俞紅梅（2018）指出：隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國政府審計(jì)也實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)的轉(zhuǎn)變。政府績(jī)效審計(jì)作為新型審計(jì)，在提高政府項(xiàng)目建設(shè)以及財(cái)政資金使用效率中具有重大的監(jiān)督作用。但由于我國政府績(jī)效審計(jì)起步晚，相關(guān)法制建設(shè)存在法律依據(jù)不明確、審計(jì)主體職責(zé)劃分不清晰等問題，有待進(jìn)一步完善。張繼勛認(rèn)為政府績(jī)效審計(jì)是在一套完整審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，對(duì)項(xiàng)目的“3E”情況進(jìn)行綜合審計(jì)評(píng)價(jià)，是一種績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)。政府審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員按照有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府機(jī)構(gòu)、公共投資項(xiàng)目和公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性綜合運(yùn)用多種方法進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)的活動(dòng)。1.3研究方法一是文獻(xiàn)研究法。對(duì)政府績(jī)效審計(jì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行文獻(xiàn)綜述，結(jié)合政府的特點(diǎn)提出政府的性質(zhì)是政府投資項(xiàng)目。對(duì)政府委托機(jī)制的研究亦采用文獻(xiàn)綜述法，為政府績(jī)效審計(jì)點(diǎn)的識(shí)別奠定理論基礎(chǔ)。二是參與觀察法。在實(shí)際的審計(jì)實(shí)務(wù)操作中，對(duì)于所提出的指標(biāo)體系的具體應(yīng)用進(jìn)行觀察與總結(jié)，結(jié)合上述的案例分析方法，根據(jù)實(shí)務(wù)中遇到的實(shí)際困難提出完善建議，使該指標(biāo)體系能夠得到更加有效的推廣和應(yīng)用。1.4研究框架論文的研究框架圖如下：圖1-1論文的研究框架圖

第二章政府績(jī)效審計(jì)的基本理論2.1政府績(jī)效審計(jì)的涵義改革開放以來，績(jī)效審計(jì)開始介紹到我國。國內(nèi)有不少文獻(xiàn)將績(jī)效審計(jì)根據(jù)其英文EfficiencyAudit直譯為“效益審計(jì)”，或者是將英文PerformanceAudit轉(zhuǎn)譯為效益審計(jì)。目前，我國有許多審計(jì)文獻(xiàn)將績(jī)效審計(jì)與效益審計(jì)混同使用。本文認(rèn)為：這兩者雖然在文字表達(dá)上略有差異，但在基本點(diǎn)上是相同的，都是對(duì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性?（3E）進(jìn)行的審計(jì)。第二，從國際管理來看，績(jī)效審計(jì)是最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織在1986年召開的第十二屆國際會(huì)議確定的術(shù)語。就國家審計(jì)機(jī)關(guān)而言，開展的主要是對(duì)政府部門和公營企業(yè)的審計(jì)，因此采用的術(shù)語應(yīng)當(dāng)與國際上通行稱謂一致。第三，采用績(jī)效審計(jì)術(shù)語更能涵蓋不同領(lǐng)域的績(jī)效型審計(jì)工作。效益審計(jì)術(shù)語最初主要是從促進(jìn)企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效益開始的，更適用于企業(yè)；而使用績(jī)效審計(jì)術(shù)語即可適用于企業(yè)，又可適用于國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的績(jī)效型審計(jì)。2.2政府績(jī)效審計(jì)的程序政府績(jī)效審計(jì)程序包括選擇和確定審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告和審計(jì)后續(xù)等五個(gè)主要階段。但在實(shí)際實(shí)施過程中，每個(gè)階段的具體內(nèi)容因項(xiàng)目的不一而略有改變。隨著審計(jì)全覆蓋的提出審計(jì)范圍有了明顯的擴(kuò)大，政府績(jī)效審計(jì)需要運(yùn)用綜合性的知識(shí)內(nèi)容，同時(shí)需要及時(shí)改變還有審計(jì)的方法，在以后的發(fā)展中，相關(guān)的策略分析、組織行為學(xué)專業(yè)知識(shí)、宏觀經(jīng)濟(jì)方法等內(nèi)容，整合探析計(jì)算機(jī)在審計(jì)過程中的應(yīng)用效果與作用。在結(jié)合各類智能軟件的基礎(chǔ)上，全方面開發(fā)貼合我國國情發(fā)展的績(jī)效審計(jì)的手段與方式，并結(jié)合靈活高效的、科學(xué)統(tǒng)一的審計(jì)方法達(dá)到績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)。2.3政府績(jī)效審計(jì)的作用法治政府建設(shè)與績(jī)效審計(jì)的本質(zhì)關(guān)聯(lián)性決定了績(jī)效審計(jì)必然會(huì)在法治政府的建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。一方面，績(jī)效審計(jì)可以有效地促進(jìn)政府受托責(zé)任（政府法治化）的完好履行。績(jī)效審計(jì)實(shí)際上是建立在受托責(zé)任基礎(chǔ)上的審計(jì)行為，通過對(duì)政府的法治建設(shè)工程進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，可以了解其經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性，更可以把握其公平性與環(huán)境性，進(jìn)而評(píng)價(jià)政府對(duì)社會(huì)公眾應(yīng)盡的受托責(zé)任的履行情況，以促使政府不斷提高法治管理能力，恪盡職守。另一方面，績(jī)效審計(jì)可以揭示出政府在法治建設(shè)進(jìn)程中存在的不合理、效益差、浪費(fèi)資源等現(xiàn)象，對(duì)政府法治績(jī)效合理評(píng)價(jià)，并及時(shí)加以反饋，從而促進(jìn)政府加強(qiáng)管理的法治化，依法行政，不斷降低社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力，以確保政府的法治化路徑效力而推動(dòng)政府的科學(xué)現(xiàn)代化發(fā)展。歸納來說，績(jī)效審計(jì)可以驗(yàn)證政府的法治化建設(shè)是否經(jīng)濟(jì)、高效，或者說明政府是否已經(jīng)有效地執(zhí)行了法治化政策。與此同時(shí)，它還可以確定并分析顯示出法治政府建設(shè)工程在“3E”方面存在的系列問題，從根本上有利于政府整體改善法治建設(shè)進(jìn)程中的“3E”，以使法治政府的建設(shè)目標(biāo)得到高度實(shí)現(xiàn)。

第三章我國政府績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀3.1我國政府績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀政府績(jī)效審計(jì)在我國的發(fā)展，主要經(jīng)歷了如下發(fā)展方向：一是問題導(dǎo)向績(jī)效審計(jì)。以問題為導(dǎo)向的績(jī)效審計(jì)模式主要關(guān)注問題的確認(rèn)和分析。在這種政府績(jī)效審計(jì)的模式下，它主要關(guān)注：所述問題是否真的存在？如果存在，如何理解這些問題？問題的原因是什么？這種審計(jì)模式的主要任務(wù)是檢驗(yàn)問題的存在，并從不同的角度分析問題的原因。問題導(dǎo)向模式在明確審計(jì)目標(biāo)上有較為明顯的優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于許多審計(jì)項(xiàng)目而言，在計(jì)劃準(zhǔn)備階段明確問題是較難的。二是結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效審計(jì)。又稱為事后審計(jì)模式。事后統(tǒng)計(jì)模式主要是針對(duì)目標(biāo)的完成情況，分析績(jī)效的經(jīng)濟(jì)性、效率性等內(nèi)容，重點(diǎn)是關(guān)注被審計(jì)單位的效益情況。在這種方法模式下，審核人員對(duì)被審計(jì)單位的績(jī)效進(jìn)行審核，并對(duì)所制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較。這種審計(jì)不是一開始就對(duì)被審計(jì)單位開始管理過程的檢查，而是直接檢查管理的結(jié)果，并且將此作為績(jī)效審計(jì)的核心。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是，審計(jì)證據(jù)是容易收集，審計(jì)目標(biāo)是容易實(shí)現(xiàn)的，審計(jì)資源占用較少。但也引來了批評(píng)，最突出的是無法發(fā)揮事前審計(jì)的預(yù)防功能，只能突出事后審計(jì)的作用。三是制度導(dǎo)向績(jī)效審計(jì)。又被成為控制系統(tǒng)導(dǎo)向績(jī)效審計(jì)模式，其一般過程是：內(nèi)部控制系統(tǒng)的審查-找出薄弱環(huán)節(jié)-原因分析-審計(jì)建議。其理論依據(jù)是：如果系統(tǒng)完整且符合良好的管理水平，則可以認(rèn)為是一個(gè)很好的業(yè)績(jī)表現(xiàn)，所以對(duì)重點(diǎn)的審查和評(píng)價(jià)是前提。它一般適用于較大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，相對(duì)健全的控制系統(tǒng)單元。四是風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向績(jī)效審計(jì)。該模式也是目前比較主流的政府績(jī)效審計(jì)模式研究向，該模型是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式和政府績(jī)效審計(jì)相結(jié)合的產(chǎn)物，風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表重大錯(cuò)報(bào)時(shí)沒有正確地表達(dá)自己的意見，而是政府的操作風(fēng)險(xiǎn)。在這種模式下，風(fēng)險(xiǎn)是審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，審計(jì)的主要任務(wù)是檢查風(fēng)險(xiǎn)的存在，并從不同角度分析其產(chǎn)生的成因。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向模式在政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中的應(yīng)用可以分為三個(gè)方面，一是通過對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的判斷確定整體績(jī)效審計(jì)方案；二是通過整合整體風(fēng)險(xiǎn)、集中風(fēng)險(xiǎn)、宏觀層面的整體風(fēng)險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)；三通過實(shí)施具體績(jī)效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析實(shí)現(xiàn)微觀績(jī)效評(píng)價(jià)。3.2我國政府績(jī)效審計(jì)存在的問題3.2.1重要性認(rèn)識(shí)不足由于我國政府績(jī)效審計(jì)起步較晚，因此，我國目前審計(jì)人員及社會(huì)各界對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)和理解有限，還存在著一定的不足。長(zhǎng)期以來，我國政府審計(jì)的模式主要以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)模式為主，審計(jì)人員仍然以傳統(tǒng)翻閱憑證、查賬、查報(bào)表的方式為主，審查經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中是否存在違法違規(guī)的現(xiàn)象，真實(shí)性和合法性的審計(jì)目標(biāo)根深蒂固，對(duì)如何開展績(jī)效審計(jì)知之甚少，缺乏從宏觀角度對(duì)被審計(jì)單位決策管理的科學(xué)性，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的能力。尤其政府對(duì)審計(jì)結(jié)果的重視不足，由于這種認(rèn)識(shí)上的不足，甚至是認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致這種更高層次的審計(jì)在實(shí)踐中流于形式，審計(jì)內(nèi)容不全面。同時(shí)導(dǎo)致了在政府績(jī)效審計(jì)理論研究中存在不深入、指標(biāo)體系不健全等問題，一定程度上阻礙了我國政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。3.2.2績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的缺失當(dāng)前我國政府績(jī)效審計(jì)主要是針對(duì)政府公關(guān)財(cái)政支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和效率性，因此完善的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)才能準(zhǔn)確衡量被審計(jì)單位的真實(shí)數(shù)據(jù)，只有企業(yè)要追求經(jīng)濟(jì)效益是長(zhǎng)期以來國內(nèi)社會(huì)公眾的普遍認(rèn)識(shí)，政府部門為人民服務(wù)的本質(zhì)讓他們認(rèn)為政府的公共項(xiàng)目支出只要能夠滿足社會(huì)公眾的需求，就可以不考慮它的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，甚至可以不計(jì)成本。當(dāng)前我國政府績(jī)效在進(jìn)行審計(jì)的時(shí)候，仍然以財(cái)政資金使用情況為主要考核對(duì)象，審計(jì)重點(diǎn)主要圍繞政府公共財(cái)政支出項(xiàng)目的財(cái)務(wù)指標(biāo)、歷史指標(biāo)、綜合指標(biāo)的審計(jì)，沒有更多地著眼于經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和資金使用效益上，應(yīng)該從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)學(xué)等多角度來著手衡量其績(jī)效評(píng)價(jià)，現(xiàn)階段績(jī)效指標(biāo)體系尚存在著很大的局限性，缺乏統(tǒng)一的、可量化的、標(biāo)準(zhǔn)的政府績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系。由于不同的審計(jì)人員會(huì)得出不同的結(jié)論，因此完善的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以保證審計(jì)結(jié)果的公平性，如果無法深入地了解被審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，這樣會(huì)給審計(jì)工作的開展帶來了困難?？?jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的缺失是當(dāng)前制約我國政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的重要因素。3.2.3缺乏有效績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)政府績(jī)效審計(jì)第一個(gè)要素就是審計(jì)目標(biāo)，審計(jì)目標(biāo)是開展該審計(jì)項(xiàng)目所預(yù)期達(dá)到的效果、反應(yīng)的問題類型和深度。為了達(dá)成審計(jì)目標(biāo)要在審計(jì)實(shí)施過程中有一系列的判斷依據(jù)和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)審計(jì)方式的判斷依據(jù)一般是政府法律法規(guī)、相關(guān)部門管理辦法等，都有明文規(guī)定；而與傳統(tǒng)審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)不同，績(jī)效審計(jì)要達(dá)成其目標(biāo)，必須在審計(jì)實(shí)施中有一套特有的評(píng)價(jià)體系。

第四章中國政府績(jī)效審計(jì)存在問題的原因分析4.1體制方面的缺陷我國目前的審計(jì)體制屬行政模式體制?！秾徲?jì)法》規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下主持管理全國的審計(jì)工作。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。審計(jì)業(yè)務(wù)以上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。審計(jì)的這種雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制存在著難以克服的內(nèi)在矛盾。從審計(jì)者、被審計(jì)者以及委托者三者之間的關(guān)系來看，被審計(jì)者與審計(jì)者同屬于委托審計(jì)者的領(lǐng)導(dǎo)，他們?cè)谝欢ǔ潭壬暇哂泄餐?，這種政府自己使用公共財(cái)產(chǎn)并自己審查自己的關(guān)系，無法有效地保證審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。在實(shí)際工作中，由于各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的人權(quán)、財(cái)權(quán)主要在同級(jí)政府，上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)作用便往往被同級(jí)政府所弱化。由于許多問題與政府行為有關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)也無可奈何。4.2法律規(guī)范不夠完善縱觀世界已經(jīng)開展績(jī)效審計(jì)工作的國家，其都已經(jīng)頒布了完整符合本國國情的相關(guān)績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)制度。例如最早美國審計(jì)總署頒布的《1921年預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》以及不斷修改的《2014年審計(jì)總署人力資源改革法案》中明確規(guī)定了審計(jì)內(nèi)容主要包括關(guān)于國家利益安全風(fēng)險(xiǎn)防控方面的審計(jì)、對(duì)政府公共管理服務(wù)活動(dòng)財(cái)政投入產(chǎn)出比的審計(jì)、大型公益產(chǎn)品的績(jī)效審計(jì)以及政府公益項(xiàng)目的公共政策執(zhí)行情況的審查等等。瑞典政府頒發(fā)的《關(guān)于國家審計(jì)署的相關(guān)法律條例》，其要求審計(jì)署在不受到外部客觀環(huán)境和單位的影響下，獨(dú)立的開展針對(duì)中央政府及其它地方政府的工作效率和責(zé)任履行的績(jī)效審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)。這些國家頒布的法律都為績(jī)效審計(jì)活動(dòng)出具了法律法規(guī)方面的憑據(jù)。雖然我國政府績(jī)效審計(jì)從開展到現(xiàn)在大約有三十多年，但是相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)概念的解釋還需繼續(xù)加強(qiáng)。當(dāng)前我國真正意義上涉及到政府績(jī)效審計(jì)概念的法律法規(guī)只有《中華人民共和國審計(jì)法》和《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》，雖然這兩部法律都對(duì)政府績(jī)效審計(jì)概念進(jìn)行了一定程度上的診釋，但其仍然僅僅是停留在表面上的定義解釋，并沒有對(duì)具體細(xì)則規(guī)范進(jìn)一步梳理。例如《審計(jì)法》中政府審計(jì)部門對(duì)各個(gè)行政單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性以及效率效果性進(jìn)行審計(jì)考察。在兩部專屬法律中對(duì)于績(jī)效審計(jì)的概念沒有明確的規(guī)定和解釋，政府績(jī)效審計(jì)仍然是建立在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支合規(guī)性審計(jì)基礎(chǔ)上的效益性審計(jì)。這也就可以推斷出目前我國政府績(jī)效審計(jì)工作的開展還是以傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)為主，績(jī)效軍計(jì)為輔的思路來進(jìn)行的。因此，在法律層面上對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)工作的詳細(xì)明確規(guī)定已經(jīng)刻不容緩。4.3審計(jì)獨(dú)立性不足審計(jì)機(jī)關(guān)正常運(yùn)行需要一定的費(fèi)用，充足的經(jīng)費(fèi)是政府績(jī)效審計(jì)工作開展的前提和保障，但是由于這種經(jīng)費(fèi)依賴關(guān)系，決定了審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不足。一方面需要獨(dú)立于政府約束，客觀、公正、全面地評(píng)價(jià)地方政府及其部門的運(yùn)行情況，查錯(cuò)糾弊，預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和腐敗問題發(fā)生；同時(shí)由于這些經(jīng)費(fèi)是同級(jí)的政府劃撥，每年的預(yù)算需要同級(jí)財(cái)政審批通過后才能執(zhí)行，一般情況下，財(cái)政部門不會(huì)因?yàn)閷彶閱栴}而區(qū)別對(duì)待，但審計(jì)機(jī)關(guān)也不會(huì)對(duì)同級(jí)財(cái)政部門過于嚴(yán)苛。對(duì)同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)如此，更何況是同級(jí)政府呢？審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的組成部門之一，歷來都是為了地方政府的中心工作服務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)，因此例如有些時(shí)候，查出審計(jì)問題，經(jīng)過層層審核后發(fā)現(xiàn)是市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的決定，如果不是涉及到原則性問題，例如重大貪污腐敗，審計(jì)人員也不會(huì)繼續(xù)深究。經(jīng)費(fèi)問題是其一，其二，人事任命權(quán)也由地方政府掌握。行政機(jī)關(guān)的編制由同級(jí)編辦掌握，人事選拔、任免由同級(jí)組織部進(jìn)行，由同級(jí)政府批準(zhǔn)，審計(jì)機(jī)關(guān)本身只有提名權(quán)。在資金來源和人才提拔兩方面都由同級(jí)政府掌握的情況下，審計(jì)獨(dú)立性難免受到影響。4.4審計(jì)隊(duì)伍難以適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的要求目前審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)隊(duì)伍一般是財(cái)務(wù)管理‘會(huì)計(jì)、審計(jì)方面的人才，從事的也是與財(cái)務(wù)審計(jì)有關(guān)的內(nèi)容，績(jī)效審計(jì)是一個(gè)較新的審計(jì)內(nèi)容，也可以說是一種嶄新的審計(jì)思維、審計(jì)方法，其被審計(jì)對(duì)象依然可以是財(cái)政財(cái)務(wù)資金，可以是政府工程，在傳統(tǒng)的審計(jì)模式下，每一個(gè)類別的審計(jì)都有經(jīng)驗(yàn)做法可循，往往結(jié)合被審計(jì)單位特點(diǎn)和本次審計(jì)突出關(guān)注事項(xiàng)修改方案即可；而績(jī)效審計(jì)每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目都各有不同，需要在審計(jì)之前由審計(jì)人員充分調(diào)查了解，了解被審計(jì)單位的情況、業(yè)務(wù)內(nèi)容等，在調(diào)查的基礎(chǔ)上，從而確實(shí)政府績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)，確定審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這些都對(duì)審計(jì)隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和能力提出了較高的要求。

第五章改善并創(chuàng)新中國政府績(jī)效審計(jì)的啟示5.1建立健全財(cái)政預(yù)算績(jī)效體系，完善績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一套科學(xué)而完整的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是政府績(jī)效審計(jì)區(qū)別于傳統(tǒng)審計(jì)的特點(diǎn)之一，也是開展績(jī)效審計(jì)工作的先決條件。當(dāng)前我國不斷提出要建立健全財(cái)政預(yù)算績(jī)效體系，在完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)不斷完善績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確立一個(gè)適用性強(qiáng)且在全國范圍內(nèi)公認(rèn)的體系，從而不斷完善修繕，使得各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)有理可依，從而確保政府績(jī)效審計(jì)工作的有序開展?？?jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括：預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)、決策過程、投入資源和精力、產(chǎn)出效益、對(duì)社會(huì)效益的影響等方面，良好的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)能避免審計(jì)人員隨意做判斷、隨意出決定甚至隨意刪除問題的現(xiàn)象發(fā)生，也給審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)人員工作的復(fù)核工作提供了有利的支撐。5.2完善法律法規(guī)體系，改善績(jī)效審計(jì)法律環(huán)境5.2.1法律層面上豐富績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵針對(duì)現(xiàn)行《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》將績(jī)效審計(jì)作為政府傳統(tǒng)合規(guī)審計(jì)后的考察內(nèi)容，在法律層面上其審計(jì)內(nèi)涵略顯單薄。因此當(dāng)前應(yīng)不斷完善法律法規(guī)體系，在法律中豐富績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵，從而提高法律的權(quán)威性。例如，在《審計(jì)法》和《實(shí)施條例》中可以明確說明政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容是針對(duì)政府行政部門、企事業(yè)單位、公益投資項(xiàng)目和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效率性的考察。同時(shí)還須在法律層面上確定政府績(jī)效審計(jì)將成為國家監(jiān)督體系中的一個(gè)常規(guī)方式并解釋其覆蓋范圍和任務(wù)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效審計(jì)在國家治理中的重要作用。通過法律層面上對(duì)績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的詳細(xì)詮釋，可以提升政府績(jī)效審計(jì)在政府行政機(jī)構(gòu)、審計(jì)執(zhí)行部門和社會(huì)公眾的威信力，保障政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐工作中的順利開展和審計(jì)成果的客觀性。5.2.2完善國家績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則國家績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)于指導(dǎo)國家績(jī)效審計(jì)工作的實(shí)施具有至關(guān)重要的作用。在績(jī)效審計(jì)具體準(zhǔn)則的指導(dǎo)下，審計(jì)工作人員在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中就可以做到胸有成竹，不會(huì)盲目無頭緒的尋找缺陷，從而促進(jìn)了績(jī)效審計(jì)工作的順利進(jìn)行。針對(duì)我國當(dāng)前基本國情和適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，魚需一部完整的國家績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則。在國際績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則中應(yīng)該包括四部分內(nèi)容即總則、政府績(jī)效審計(jì)一般原則、實(shí)務(wù)工作具體準(zhǔn)則和后續(xù)審計(jì)工作準(zhǔn)則。在該績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則中，總則和一般原則主要是從整體上闡釋政府績(jī)效審計(jì)工作的內(nèi)涵、目標(biāo)、方式、步驟和法律責(zé)任等內(nèi)容。而在在整個(gè)準(zhǔn)則中最主要的部分還是實(shí)務(wù)工作具體準(zhǔn)則和后續(xù)甲計(jì)工作準(zhǔn)則。（1）實(shí)務(wù)工作具體準(zhǔn)則內(nèi)容①政府績(jī)效審計(jì)方法政府績(jī)效審計(jì)方法可以分為審計(jì)切入點(diǎn)和具體方法兩個(gè)部分。在選擇審計(jì)切入點(diǎn)中將政府績(jī)效審計(jì)分為結(jié)果導(dǎo)向型路徑、過程導(dǎo)向型路徑、問題導(dǎo)向型路徑和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型路徑。在具體方法中可以包括邏輯分析法、問題解析法、對(duì)比法、問題追溯法、穿行測(cè)試以及一些財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)的分析方法。②證據(jù)收集準(zhǔn)則證據(jù)收集準(zhǔn)則中可以包含兩個(gè)主要部分，即證據(jù)收集的方法和證據(jù)質(zhì)量的控制。證據(jù)收集方法可以包括通用性方法和特殊性方法。通用性方法包括審閱法、觀察法、訪談法、抽樣案例研究法以及查詢法等。特殊性方法包括一些高科技技術(shù)例如數(shù)據(jù)庫抽憑抽樣、視頻攝像監(jiān)控、圖像圖樣分析技術(shù)以及GPS測(cè)量等方法。證據(jù)質(zhì)量的控制可以通過完善各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督機(jī)制來保障。③績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)基本標(biāo)準(zhǔn)以傳統(tǒng)的“3E"審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，根據(jù)具體審計(jì)任務(wù)和工作適當(dāng)?shù)募尤氕h(huán)境性、公平性和可持續(xù)性的考察。在大框架上形成以真實(shí)性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性為基礎(chǔ)，環(huán)境性、公平性和可持續(xù)性為輔的績(jī)效審計(jì)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)模式。（2）后續(xù)審計(jì)工作準(zhǔn)則在后續(xù)工作準(zhǔn)則中主要政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則和后續(xù)跟蹤審計(jì)準(zhǔn)則。在績(jī)效審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則中首先要確立績(jī)效審計(jì)報(bào)告的一般性總則，其次詳細(xì)闡釋績(jī)效審計(jì)報(bào)告里的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果評(píng)估。在后續(xù)跟蹤審計(jì)中要明確需要進(jìn)行后續(xù)跟蹤審計(jì)的項(xiàng)目類別，然后根據(jù)不同的類別按照時(shí)間的長(zhǎng)短來確定后續(xù)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)的方式和標(biāo)準(zhǔn)。5.3加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，改善績(jī)效審計(jì)人文環(huán)境人力資源不同于一般的勞動(dòng)力，它是一種稀缺資源，具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，要得到它必須付出成本。因此，要解決人力資源對(duì)績(jī)效審計(jì)的制約，關(guān)鍵是要解決人力資源投入問題。人力資源投資是一項(xiàng)能夠帶來受益的重要的生產(chǎn)性投資。1979年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者舒爾茨公開宣稱：“投在人腦中的錢比投在機(jī)器上的錢，能夠賺更多的錢?！闭怯捎诖嬖诰薮蟮臐撛谛б妫攀沟梦鞣降墓芾碚邔T工視作企業(yè)最寶貴的財(cái)富，將人力資源視作第一資源。所謂審計(jì)人力資源，一般是指人力資源的質(zhì)量，即審計(jì)人員所具有的認(rèn)識(shí)世界、改造世界的能力和條件，是諸多因素的結(jié)合和統(tǒng)一。由于政府審計(jì)職能與地位的提升，實(shí)施審計(jì)的全面覆蓋，對(duì)于審計(jì)人員的行為提及更高的要求。筆者在項(xiàng)目審計(jì)的過程中，比較容易接觸到省市級(jí)、區(qū)縣級(jí)的審計(jì)人員，發(fā)現(xiàn)總體的審計(jì)項(xiàng)目的人才較少，無論是從數(shù)量上，還是重量上來看，為此，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的方式就是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)化”,即實(shí)現(xiàn)將目前的審計(jì)隊(duì)伍轉(zhuǎn)化為年輕化、高學(xué)歷、多經(jīng)驗(yàn)以及復(fù)合型的審計(jì)隊(duì)伍。要實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)應(yīng)該從兩個(gè)方面入手：短期內(nèi)措施與長(zhǎng)期內(nèi)措施。5.4推行相關(guān)制度建立，改善績(jī)效審計(jì)制度環(huán)境要想進(jìn)一步發(fā)展政府績(jī)效審計(jì)，就應(yīng)該使績(jī)效審計(jì)結(jié)果得到充分運(yùn)用。當(dāng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)現(xiàn)政府績(jī)效審計(jì)的積極作用時(shí)，也會(huì)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)不斷重視，并加大推廣力度。加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公告制度，也有利于提高政府信息的透明度，讓廣大群眾更加透明的了解政府工作。公眾的監(jiān)督就像一面放大鏡，任何一個(gè)細(xì)節(jié)都要經(jīng)得住推敲和質(zhì)詢，十分考驗(yàn)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平，也體現(xiàn)了審計(jì)過程的公正、合法、科學(xué)性。審計(jì)結(jié)果公開制度，可以激發(fā)審計(jì)人員不斷提高業(yè)務(wù)能力，提高審計(jì)技能，并在審計(jì)過程中嚴(yán)格依法審計(jì)，從而提高審計(jì)質(zhì)量。

第六章結(jié)論政府績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，其實(shí)質(zhì)是政府審計(jì)職能的擴(kuò)大化?？?jī)效審計(jì)作為興起的新型審計(jì)內(nèi)容，對(duì)于推動(dòng)政府改善管理模式、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)性、提高公共資源使用效益都有巨大推動(dòng)作用。本文首先介紹績(jī)效審計(jì)定義、發(fā)展的理論依據(jù)，以及政府績(jī)效審計(jì)的基本要素。