城鄉(xiāng)幼兒教育資源配置現(xiàn)狀分析與對策探尋-以淮南市為例

城鄉(xiāng)幼兒教育資源配置現(xiàn)狀分析與對策探尋——以淮南市為例摘要：促進(jìn)幼兒教育均衡發(fā)展是教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略。本文以淮南市為例，剖析城鄉(xiāng)幼兒教育在規(guī)模、經(jīng)費(fèi)、師資與辦學(xué)條件等資源配置方面的差異性問題，并在比較的基礎(chǔ)上，探討城鄉(xiāng)幼兒教育資源配置合理化的途徑與策略。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)；幼兒教育資源；資源配置

隨著知識經(jīng)濟(jì)時代到來,教育均衡化問題引起了社會的廣泛關(guān)注,并成為國家制定教育政策的基本依據(jù)。幼兒教育是我國學(xué)校教育制度的初始階段,其均衡化狀況不容忽視。

一、淮南市幼兒教育資源配置現(xiàn)狀分析

安徽省淮南市位于珠江三角洲腹地，是沿淮城市群的重要節(jié)點(diǎn)，是國務(wù)院1984年頒布的13個較大城市之一，是中國能源之都、華東工業(yè)糧倉。安徽省統(tǒng)計局發(fā)布的《2017年安徽省人口變動情況抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》顯示：2017年淮南常住人口348.7萬人，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村約各占一半。同2016年相比，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厣仙?。受“全面二孩”政策的影響?017年，全省新出生人口87.6萬人，比上年增加7.3萬人，增量比上年多6萬人。2017年，淮南市繼續(xù)放寬大中城市落戶門檻，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，精簡申領(lǐng)城鎮(zhèn)戶口手續(xù)，積極促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。人口遷移以及學(xué)齡人口的變動、國家以及省市的教育政策等都是影響幼兒教育資源配置的重要因素。

（一）城鄉(xiāng)幼兒園數(shù)量配置的差異性分析

根據(jù)《淮南市第三期學(xué)前教育行動計劃實(shí)施辦法（2017－2020年）》分析得知，截至2016年底，淮南市共有幼兒園345所，其中公辦園107所，民辦園238所；在園幼兒102470人，其中公辦園35853人，民辦園66617人；城市幼兒園數(shù)量多，規(guī)模大，而農(nóng)村幼兒園數(shù)目少，規(guī)模小。學(xué)前三年毛入園率92.1%，提前完成了《安徽省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2011-2020年》設(shè)定的2020年學(xué)前三年毛入園率80%的目標(biāo)?！叭雸@難”進(jìn)一步緩解，學(xué)前教育發(fā)展邁上新的臺階。但總體上看，學(xué)前教育仍面臨著發(fā)展中的新困難和新問題，全市學(xué)前教育公益性、普惠性資源供給不足，農(nóng)村幼兒園多以村民合資、籌錢自助的方式建成，或由村委投資承辦，政府投入的人、財、物相對較少，政府的主導(dǎo)地位遠(yuǎn)沒有確立，導(dǎo)致農(nóng)村幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，保教質(zhì)量參差不齊等問題還一定程度存在，尤其是邊遠(yuǎn)農(nóng)村幼兒園仍處于爬坡過坎的關(guān)鍵期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心示范園的輻射作用也沒有充分發(fā)揮出來。

淮南市鑒于城鄉(xiāng)幼兒教育發(fā)展的差距，近年來加大了財政資金投入，大力增加農(nóng)村公辦園數(shù)量。以淮南市田家庵區(qū)為例：根據(jù)《2017年淮南統(tǒng)計年鑒》該區(qū)現(xiàn)有幼兒園53所，其中城市幼兒園占近七成。田家庵區(qū)政府投入資金1543萬元，改擴(kuò)建農(nóng)村幼兒園，重點(diǎn)建設(shè)好每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園。如：先后投入300萬元新建曹庵鎮(zhèn)中心幼兒園、投入200萬元改建安成鎮(zhèn)中心幼兒園等。

（二）城鄉(xiāng)幼兒教育財政性經(jīng)費(fèi)差異性分析

教育經(jīng)費(fèi)是教育事業(yè)發(fā)展的重要保障,幼兒教育財政經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致在城鄉(xiāng)之間的分配具有較大差異?；茨鲜胸斦杂捉探?jīng)費(fèi)大部分用于人員經(jīng)費(fèi),而且幼兒園財政預(yù)算中并無公用經(jīng)費(fèi)項目,每年如果幼兒園(主要是公辦幼兒園)公用經(jīng)費(fèi)開支較大的話,可以向教育局遞交補(bǔ)助報告,經(jīng)批準(zhǔn)后可劃撥一部分。因此,公用經(jīng)費(fèi)在財政性經(jīng)費(fèi)中只占很小的一部分,并且主要集中在城市幼兒園?！?014－2016年淮南市教育事業(yè)統(tǒng)計報表》顯示,幼教經(jīng)費(fèi)70%以上都用于城市幼兒教育,而占全市幼兒數(shù)絕大部分的農(nóng)村幼教每年只享有30%左右的財政經(jīng)費(fèi)。這主要是由于財政經(jīng)費(fèi)大多用于公辦教師的人頭費(fèi),而大部分公辦教師都集中在城市幼兒園,所以城市幼教經(jīng)費(fèi)要比農(nóng)村多得多。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，淮南市幼兒園經(jīng)費(fèi)采取“成本分擔(dān)”原則,生均培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)由財政投入、家庭承擔(dān)和其它三部分構(gòu)成。其它主要是指社會損贈、銀行貸款、舉辦者自籌等。無論城市還是農(nóng)村,幼兒生均培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)中家庭所占的比例最大，可見,幼兒教育職責(zé)主要承擔(dān)者是家庭。但是,財政投入所占比例,城鄉(xiāng)均呈下降趨勢。主要原因是：隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,幼兒教育需求越來越大,幼兒園辦園規(guī)模逐年擴(kuò)大,生均培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)逐漸遞增,但財政對幼教總投入變化卻不大,導(dǎo)致生均財政經(jīng)費(fèi)投入所占比例下跌。

（三）城鄉(xiāng)幼兒教師資源配置的差異性分析

《淮南市第三期學(xué)前教育行動計劃實(shí)施辦法（2017－2020年）》顯示，截止2016年底，淮南市幼兒園教職工4941名，從用工情況看,無論城鄉(xiāng)都是合同制和臨時工占大部分,淮南市僅有在編教師1248名；占25%；公辦教師數(shù)城鄉(xiāng)差異也十分明顯，在3174名專任教師數(shù)中，公辦幼兒園教師878名，占27.7%，民辦幼兒園教師2296人，占72.3%。造成這種情況的原因主要有二方面，其一是公辦教師大多分布在教育部門設(shè)置的幼兒園中,淮南市此類幼兒園較少；其二是淮南市農(nóng)村幼兒園聘用了大量編外教師，這些教師工作不穩(wěn)定，流動性較大。而城市幼兒園教師多是通過國家編制考核以及通過層層選拔、培訓(xùn)、競賽招募進(jìn)來。因此,城鄉(xiāng)公辦在編教師人數(shù)差異明顯。

上述狀況造成了城鄉(xiāng)幼兒園師資水平上的差距。從淮南市幼兒教師學(xué)歷和職稱情況看,城鄉(xiāng)差距顯著，城市教師大專及以上學(xué)歷者占72.2%。農(nóng)村幼兒教師多數(shù)是高中、中職或中專畢業(yè)，占78.9%,大專及以上學(xué)歷者僅占21.1%,且多數(shù)是成人教育學(xué)歷，缺少專業(yè)素質(zhì)的培訓(xùn)，專業(yè)素養(yǎng)和技能都十分欠缺。在職稱評定上,城市教師高職稱人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于農(nóng)村教師，農(nóng)村教師中還有約六成以上的人沒有職稱。從年收入看,農(nóng)村幼兒教師工資收入也普遍較低（詳見圖1）。另外，淮南市農(nóng)村幼兒園保教人員的配備也達(dá)不到教育部頒發(fā)的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)》的要求。據(jù)統(tǒng)計，僅有25%的班級配備了“兩教一?！?，59%的班級只配備了“一教一?！?，還有16%的班級是“兩教無保”。

（數(shù)據(jù)來源：2014－2016年淮南市教育事業(yè)統(tǒng)計資料）

（四）城鄉(xiāng)幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施配置的差異性分析

根據(jù)《淮南市學(xué)前教育三年行動計劃（2014—2016）》分析得知，從2014年到2016年，淮南市83所幼兒園為新建幼兒園，其中48所幼兒園是由農(nóng)村閑置校舍改擴(kuò)建而成。不論是從建設(shè)力度還是園舍水平上看，城市幼兒園都高于農(nóng)村幼兒園。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市幼兒園設(shè)備齊全，環(huán)境舒適，活動室采光好，園區(qū)活動區(qū)角豐富，且有多功能室，信息化水平高。相比較來看農(nóng)村幼兒園就遜色很多，園舍布局、設(shè)計不合理，幼兒活動場地窄小，綠化少，活動室采光、通風(fēng)條件差；沒有保健室、盥洗室、專用午睡室等服務(wù)用房和多功能室等，并且多數(shù)設(shè)備陳舊、簡陋，安全存在隱患。

二、城鄉(xiāng)幼兒教育資源配置失衡引發(fā)的問題

（一）工資待遇偏低造成教師頻繁流動

農(nóng)村幼兒園教師的工資待遇普遍較低，最低的只有600多元，2000元以上的比例很少（見圖1）。大多教師對于自己的工資待遇不滿意，從而造成了教師的頻繁流動或流失，不利于園所的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）資金的缺乏導(dǎo)致園所設(shè)施不完備

農(nóng)村幼兒園經(jīng)費(fèi)由于缺乏政府支持，所以只能由辦園者個人投資和收取幼兒的學(xué)費(fèi)來承擔(dān)，這就直接導(dǎo)致了園所的辦園資金的缺乏，無法合理地建設(shè)教學(xué)用房和服務(wù)用房、配備電腦和鋼琴等園所必備設(shè)施，保教人員配備也無法達(dá)到教育部頒布的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)》的要求。為了籌集更多的辦園資金，很多幼兒園就只好通過擴(kuò)大招生人數(shù)來改善經(jīng)費(fèi)不充足的問題，造成幼兒園班級人數(shù)普遍超額，形成了惡性循環(huán)。

（三）城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量和效率的差距進(jìn)一步擴(kuò)大

幼兒教育作為我國學(xué)制的初始階段,其普及程度、教育質(zhì)量與普及九年義務(wù)教育密切相關(guān)。經(jīng)驗證明,幼兒教育開展得好的地區(qū),學(xué)生的學(xué)習(xí)習(xí)慣、興趣以及學(xué)習(xí)的主動性都會表現(xiàn)較好,義務(wù)教育的入學(xué)率、鞏固率高。當(dāng)前,城鄉(xiāng)幼兒教育資源配置失衡直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)幼兒教育質(zhì)量的差異,使得農(nóng)村幼兒進(jìn)小學(xué)前在習(xí)慣、語言、社會性發(fā)展等方面都不如城市幼兒，直接造成城鄉(xiāng)幼兒接受義務(wù)教育起點(diǎn)的不平等,這種不平等加劇了過程與結(jié)果的不平等。與城市相比,農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量和效率就要低得多,從而使城鄉(xiāng)教育非均衡性進(jìn)一步擴(kuò)大。

（四）引發(fā)社會階層教育處境和終身發(fā)展差異的可能

在社會發(fā)展過程中,社會階層日趨多樣化。那些有良好的教育背景,經(jīng)濟(jì)上富裕,社會地位較高的階層,其子女在受教育機(jī)會上占有優(yōu)勢。而城鄉(xiāng)弱勢群體,由于經(jīng)濟(jì)上的不富裕,其子女在受教育機(jī)會上處于劣勢地位。經(jīng)久不衰的“擇園熱”,數(shù)額不菲的“贊助費(fèi)”,讓有權(quán)、有錢者優(yōu)先享有優(yōu)質(zhì)教育資源,而無權(quán),無錢者只能擁有次等的教育,這顯然是不公平的,而這必將使低收入家庭及其子女繼續(xù)陷入貧困和不利的惡性循環(huán)之中。所以,教育資源配置不公導(dǎo)致了教育上的貧富差距。

三、幼兒教育資源合理化配置的建議與策略

(一)強(qiáng)化政府主體責(zé)任，理順管理體制和辦園機(jī)制

實(shí)現(xiàn)教育均衡，改善城鄉(xiāng)之間、幼兒園之間教育資源配置差異過大問題,是政府義不容辭的責(zé)任。地方各級政府的履職盡責(zé),是幼兒教育事業(yè)發(fā)展的重要前提,也是我國幼兒教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé),分級管理和有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的管理體制”的基本要求。

1.理順學(xué)前教育管理體制。建立健全“省市統(tǒng)籌，縣級為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）參與”的學(xué)前教育管理體制。市級政府加強(qiáng)統(tǒng)籌，加大對貧困地區(qū)支持力度，縣級政府要落實(shí)主體責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分發(fā)揮作用，共同推進(jìn)幼兒教育持續(xù)發(fā)展。

2.健全學(xué)前教育辦園機(jī)制。堅持政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園機(jī)制，積極推動各地理順機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)街道幼兒園辦園機(jī)制，實(shí)行屬地化管理，通過地方政府接收、與當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)公辦園合并、政府購買服務(wù)等多種形式，確保其面向社會提供普惠性服務(wù)。

（二）加大經(jīng)費(fèi)投入，健全成本分擔(dān)機(jī)制。

1.政府為主,加大財政性幼教經(jīng)費(fèi)投入。政府部門要制定相關(guān)政策,爭取財政性幼教經(jīng)費(fèi)逐年遞增。政府財政尤其是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政應(yīng)設(shè)立幼兒教育專項經(jīng)費(fèi),每年要安排一定數(shù)額的配套經(jīng)費(fèi)，以扶持各類幼教機(jī)構(gòu)。按照非義務(wù)教育成本分擔(dān)的要求，建立起與管理體制相適應(yīng)的生均收費(fèi)、撥款、資助一體化的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，保障幼兒園正常運(yùn)轉(zhuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展。

2.拓寬渠道,多元化籌措幼兒教育經(jīng)費(fèi)。強(qiáng)調(diào)政府對幼兒教育的投入責(zé)任,并不意味著政府要大包大攬,完全將舉辦幼兒教育的責(zé)任包起來。近年來,社會團(tuán)體、居民個人對農(nóng)村幼教熱情越來越大，許多社會團(tuán)體、民營企業(yè)、居民個人等以捐贈、出資辦學(xué)等方式加入到了幼教行列。因此,政府可在投入增長有限的情況下,運(yùn)用市場機(jī)制,引入民間資本，采用“公有民辦”、“民辦公助”等形式以及接受社會和家長對幼兒園的自愿捐助等途徑籌措教育經(jīng)費(fèi)。

3.建立對經(jīng)濟(jì)落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園和弱勢群體的財政援助制度。按照中央獎補(bǔ)、省市統(tǒng)籌、以縣為主實(shí)施的渠道，進(jìn)一步健全幼兒資助制度，確保建檔立卡對家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒資助全覆蓋。設(shè)立幼兒教育獎勵基金,通過以獎代補(bǔ)等方式專項用于農(nóng)村托幼機(jī)構(gòu)建設(shè)、民辦幼兒園標(biāo)誰化改造與優(yōu)秀幼兒教師等的獎勵。有條件的地區(qū),可以發(fā)放幼兒教育券,給予低收入階層一定金額的教育憑證等。

（三）加強(qiáng)幼兒園教師隊伍建設(shè)，積極構(gòu)建支持體系

1.補(bǔ)足配齊各類幼兒園教職工。各縣（區(qū)）對納入編制管理的公辦幼兒園，通過公開招聘、內(nèi)部調(diào)配、中小學(xué)富余教師轉(zhuǎn)崗、政府購買服務(wù)等多種方式逐步補(bǔ)足配齊幼兒園教職工。通過多種方式支持農(nóng)村和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)培養(yǎng)補(bǔ)充合格的幼兒園教師，基本實(shí)現(xiàn)幼兒園教師全員持證上崗，盡快使農(nóng)村幼兒園達(dá)到進(jìn)一步“兩教一?！钡囊?。

2.完善幼兒園教師工資待遇保障機(jī)制。公辦幼兒園教師執(zhí)行統(tǒng)一的崗位績效工資制度，享受規(guī)定的工資傾斜政策。同時，根據(jù)《中華人民共和國教育法》《安徽省學(xué)前教育條例》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際情況，采取多種方式切實(shí)解決幼兒園尤其是農(nóng)村幼兒園非在編教師工資待遇偏低問題，逐步實(shí)現(xiàn)同工同酬。對長期在農(nóng)村基層和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)工作的公辦幼兒教師，按國家有關(guān)規(guī)定實(shí)行工資傾斜政策。幼兒園教職工依法全員納入社保體系。落實(shí)學(xué)前教育幼兒園教師專業(yè)職稱評聘標(biāo)準(zhǔn)。

3.健全幼兒園教師的培養(yǎng)和培訓(xùn)機(jī)制。以需求為導(dǎo)向，以幼兒園教師國家級培訓(xùn)計劃為引領(lǐng)，推動市、縣級培訓(xùn)和園本培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的針對性和實(shí)效性。教師完成培訓(xùn)學(xué)時和培訓(xùn)考核情況作為續(xù)聘、競聘、晉職、晉級、考核評優(yōu)及教師資格定期登記的重要依據(jù)。針對城鄉(xiāng)教師素質(zhì)差距,實(shí)施農(nóng)村幼兒教師素質(zhì)提升工程，拓寬農(nóng)村幼兒教師在職培訓(xùn)渠道,在城鄉(xiāng)之間建立對口支援通道,幫助薄弱幼兒園教師提高