關(guān)于房屋拆遷的法律思考

關(guān)于房屋拆遷的法律思考

《法》頒布后，有必要考慮和研究城市房屋的搬遷，并對其進行升級。一、公共利益的需要《物權(quán)法》規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！边@一規(guī)定表明:集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)可以征收;征收的前提必須是為了公共利益的需要;征收必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進行。也就說不是為了公共利益需要的不得征收,征收的主體是國家,政府之外的任何組織、單位和個人無權(quán)征收。征收不等同于拆遷,也不一定導(dǎo)致拆遷,但主要是通過拆遷方式實施;拆遷也不應(yīng)該就是征收行為,應(yīng)當(dāng)包括征收和征用以及非公益性拆遷。由此我們可以作出以下判定:一是城市房屋拆遷作為城市建設(shè)基礎(chǔ)性的公益事業(yè),將主要以征收方式進行;二是政府作為征收行為的主體成為拆遷人,與被拆遷人不是平等的民事主體間的法律關(guān)系,而是行政法律關(guān)系;三是非公益性拆遷將成為真正意義上的民事法律關(guān)系,由于補償安置標(biāo)準(zhǔn)等方面的突出矛盾,加之缺乏相應(yīng)的強制執(zhí)行力,其拆遷數(shù)量將會很少,甚至將基本退出拆遷領(lǐng)域。二、公共利益內(nèi)涵的特性,《物權(quán)法》實施后,,拆遷當(dāng)事人將何謂“公共利益”?一般理解就是“公益”,就是社會的公有公用的利益,多指衛(wèi)生、救濟等群眾福利事業(yè)。但從我國目前城市拆遷的現(xiàn)狀看,多數(shù)還處在低洼棚戶的改造層面,在人多地少的情況下,城市建設(shè)的主要途徑,就是不得不拆舊房、建新房,布局也從低密向高密過渡,涉及到具體項目很難界定為公共利益或非公共利益。一些法學(xué)家認(rèn)為:公共利益具有概念的寬泛性、內(nèi)容的不確定性及層次的復(fù)雜性等特征。在不同情況下,社會情況是不斷發(fā)展的,公共利益的定義也是不斷變化的,很難“一刀切”,作出準(zhǔn)確的界定。如果對公共利益完全界定,法律條文太實,必然造成實際操作的困難。一些拆遷專家認(rèn)為:公共利益具有主觀性,是一個發(fā)展變化的概念,應(yīng)與規(guī)劃、國土等部門連在一起,形成一個統(tǒng)一體。對“公共利益”的界定應(yīng)在拆遷之前的規(guī)劃或國土環(huán)節(jié),不應(yīng)在拆遷管理部門,等等。較為集中的觀點是:認(rèn)為現(xiàn)實公益與非公益的界限比較難劃分,其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和判定程序有待于司法解釋明確。但從實體方面認(rèn)為:一是不能把公益需要解釋得太狹窄,其概念的外延應(yīng)當(dāng)寬泛一些為好;二是公共利益必須符合不特定多數(shù)人的合法權(quán)益,并具有長久性、穩(wěn)定性和公開性;三是公共利益應(yīng)該屬于連接性的利益,具有共損共榮的本質(zhì)特征;四是公共利益必須是有利于城市發(fā)展、城市規(guī)劃的非商業(yè)利益;五是公共利益應(yīng)當(dāng)包括以劃撥方式獲得土地使用權(quán)的建設(shè)項目。在公共利益概念難以界定的現(xiàn)實條件下,城市房屋拆遷的實施主體將由目前的多元化結(jié)構(gòu)變?yōu)橐哉疬w為主的格局。其理由在于:目前城市改造拆遷的基礎(chǔ)現(xiàn)狀,主要是以危舊房屋改造、完善公共基礎(chǔ)設(shè)施等公益建設(shè)項目為主,土地出讓方式也是以熟地(凈地)為主?！段餀?quán)法》實施后,這種局面將更加明顯,因為非公共利益的拆遷以及“毛地”方式出讓后的拆遷,由于缺乏強制執(zhí)行力,將很難實施。拆遷市場將主要依靠政府,市場主體將自然讓渡于政府,政府不得不以征收主體的身份,作為拆遷人承擔(dān)起建設(shè)項目的拆遷任務(wù)。政府成為城市改造拆遷的主力軍后,通過征收的強制力,將有助于拆遷改造的順利推進。我們從近年來“拆遷難”的現(xiàn)狀中不難看出,拆遷市場主體的不明確,由補償矛盾的難以調(diào)和而直接影響到拆遷進度,是其中的一個重要原因。政府作為征收主體后,有關(guān)方面認(rèn)為政府作為拆遷人,在拆遷過程中就不應(yīng)承擔(dān)執(zhí)行主體的義務(wù),不能既是拆遷主體,又是執(zhí)行主體,既是“運動員”又是“裁判員”。這是把拆遷當(dāng)事人(政府與被征收人)作為平等民事主體之間的民事法律關(guān)系所得出的結(jié)論。但事實上,政府作為征收主體的拆遷人,與被拆遷人的關(guān)系不是平等民事主體之間的民事法律關(guān)系,而是行政法律關(guān)系。征收的本身就帶有強制性,以行政或法律的強制手段,維護大多數(shù)人的公眾利益,應(yīng)當(dāng)成為必須的保障。因此,《物權(quán)法》實施后,對非公益性拆遷,拆遷當(dāng)事人雙方作為平等民事主體之間的民事法律關(guān)系,對拆與不拆、作何補償?shù)人嫖餀?quán)的處置問題,主要由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。協(xié)商不成的,拆遷管理部門雖然不能進行行政強拆,但可以第三人的身份居間裁決,也可通過法院民事訴訟受理判決,但都不具有強制執(zhí)行力。對公益性拆遷,政府作為征收主體,不能再由政府部門對征收人和被征收人之間的行政糾紛作出裁決,但行政許可(以征收決定書代替)、行政強拆和司法強拆仍應(yīng)堅持和完善。從總體上分析,《物權(quán)法》實施后拆遷力度將會加大,拆遷矛盾將會更加突出。何謂公共利益拆遷,如何才是合理補償?shù)葐栴},將會成為新的拆遷矛盾的焦點和難點。值得強調(diào)的是,對公益拆遷保留現(xiàn)行的強制措施是必不可少的。《物權(quán)法》在規(guī)定“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護,任何單位和個人不得侵犯”的同時,規(guī)定“物權(quán)的取得和行使,應(yīng)當(dāng)遵守法律,尊重社會公德,不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”。就是說法律賦予任何人的權(quán)利都不是絕對的,是受限制的。個人在行使物權(quán)時,必須顧及公共利益。就目前我國城市拆遷情況看,一個拆遷項目總是難免個別住戶為了自己的利益或主張,難以與拆遷人協(xié)商一致而不能如期搬遷,直接影響到拆遷秩序和拆遷進度,也直接影響到對已經(jīng)實施搬遷住戶的公平公正性問題。為了滿足城市建設(shè)的需要,維護拆遷人以及已經(jīng)搬遷住戶的大多數(shù)人的利益,充分維護拆遷政策的嚴(yán)肅性,體現(xiàn)社會的公正性,必須具備和提供拆遷過程中的執(zhí)行力,對堅持無理要求的個別住戶實行強制拆遷。城市拆遷作為城市建設(shè)的基礎(chǔ),如果沒有強制力作保障,土地的合理利用、城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善、城市功能的提升乃至社會經(jīng)濟的發(fā)展都將受到一定影響,加快城市化進程的發(fā)展戰(zhàn)略也只能是一句空話。三、以房地產(chǎn)市場評估為依據(jù)的補償標(biāo)準(zhǔn)《物權(quán)法》規(guī)定:“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償,維護被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！辈疬w補償是拆遷工作的關(guān)鍵,關(guān)鍵的核心是補償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)城市拆遷區(qū)分為公共利益與非公共利益拆遷后,非公共利益拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循協(xié)商優(yōu)先的原則,主要由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。但對公共利益的拆遷,征收人和被征收人之間屬于行政法律關(guān)系,對被征收人的補償,則可由征收人依法決定。在拆遷安置補償中,如何確定補償安置標(biāo)準(zhǔn)是體現(xiàn)《物權(quán)法》平等保護原則的關(guān)鍵。從拆遷條例實施幾年來的實踐來看,較為可行的仍是以房地產(chǎn)市場評估為依據(jù),并注意以下原則:一是從優(yōu)原則。應(yīng)當(dāng)在房地產(chǎn)市場評估價格的基礎(chǔ)上,充分考慮被征收人的實際困難及房屋的實際使用情況,形成“評估價+浮動+困難救助+最低保障”的補償模式。一方面通過政策規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)解決依法補償?shù)膯栴},另一方面是在依法補償?shù)幕A(chǔ)上,通過最低保障及困難救助解決困難家庭的妥善安置問題。二是公平原則。在同一個項目的同一拆遷期限內(nèi),同等狀況實行統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)。按照統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理的要求,盡量減少在補償標(biāo)準(zhǔn)問題上的雙方協(xié)商,切實避免由于補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而造成不公平所引發(fā)的矛盾糾紛。三是等價原則。補償價格應(yīng)充分考慮房地產(chǎn)市場的價格因素。按照拆遷條例規(guī)定,存在估價時點的價格與實際拆遷時的市場價格不一致的矛盾;而且隨著拆遷期間的不斷延長和房地產(chǎn)市場價格的快速上漲,評估價格逐漸背離市場價格,形成堅持評估價格則明顯低于市場價格而顯失合理,按市場價格補償則明顯高于已經(jīng)搬遷住戶的補償標(biāo)準(zhǔn)而又顯失公平的被動局面,從而直接影響到整個拆遷秩序。如何解決這一矛盾問題,建議對拆遷條例進行完善,明確規(guī)定在評估價格的基礎(chǔ)上,在拆遷期限內(nèi)的不同時段,在市場價格明顯高于評估價格的情況下,可根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場價格變化情況確定浮動系數(shù)。在堅持既可以貨幣補償也可以產(chǎn)權(quán)調(diào)換“兩種補償方式”的