關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的思考

關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的思考

農(nóng)民工是指擁有農(nóng)村地區(qū)的家庭，完全或幾乎沒(méi)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。主要是在城市工作、經(jīng)商和其他服務(wù)的人。1978年我國(guó)在農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,使得一部分農(nóng)民逐漸從土地上解放出來(lái)形成剩余勞動(dòng)力,并開(kāi)始大規(guī)模涌入城市,這些人就是后來(lái)的農(nóng)民工?？梢?jiàn),農(nóng)民工是我國(guó)制度變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型期間所出現(xiàn)的特殊群體。農(nóng)民工為城市繁榮、農(nóng)村發(fā)展和國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)都做出了重大貢獻(xiàn)。社會(huì)保障權(quán)是“公民由于年老體弱、疾病、傷殘、失業(yè)等原因喪失勞動(dòng)能力或發(fā)生暫時(shí)困難的情況下,享受由國(guó)家和社會(huì)提供的物質(zhì)保證,滿(mǎn)足其基本生活需要并提高生活水平的權(quán)利”。農(nóng)民工作為中華人民共和國(guó)的公民應(yīng)當(dāng)享受社會(huì)保障待遇。農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)是指農(nóng)民工應(yīng)享有的上述權(quán)利。1但是,我國(guó)農(nóng)民工卻長(zhǎng)期游離在社會(huì)保障保護(hù)網(wǎng)之外。一、分析我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)利的現(xiàn)狀1.廣覆蓋的社會(huì)保險(xiǎn)為加強(qiáng)農(nóng)民工的社會(huì)保障,近些年來(lái),國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策和法律法規(guī)。1991年出臺(tái)的《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》是較早涉及農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的規(guī)章。但是隨著全民所有制企業(yè)的逐漸減少,其適用范圍越來(lái)越窄。2001年勞動(dòng)部頒布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》,也涉及到農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題。2006年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》,是農(nóng)民工社會(huì)保障方面的重要文件。2006年5月勞動(dòng)保障部開(kāi)始在全國(guó)實(shí)施農(nóng)民工“平安計(jì)劃”,將礦山、建筑等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的農(nóng)民工基本覆蓋到工傷保險(xiǎn)制度之內(nèi)。勞動(dòng)保障部會(huì)同建設(shè)部和國(guó)資委先后印發(fā)了《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好中央企業(yè)工傷保險(xiǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》。勞動(dòng)與保障部發(fā)布的《2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障工作要點(diǎn)》,明確要求做好農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)工作。2008年,人力資源與社會(huì)保障部制定《關(guān)于農(nóng)民工“平安計(jì)劃”實(shí)施情況和下一步工作安排的通知》,農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)進(jìn)一步落實(shí)。2009年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》,對(duì)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)方面的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化。2009年3月,國(guó)務(wù)院印發(fā)了《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案(2009~2011年)》,對(duì)農(nóng)民工醫(yī)療改革提出明確要求。2009年人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)流動(dòng)就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》,該文件將部分農(nóng)民工納入到了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。2009年人力資源與社會(huì)保障部印發(fā)了《關(guān)于支持工會(huì)開(kāi)展千萬(wàn)農(nóng)民工援助行動(dòng)共同做好穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)工作的通知》,明確提出要發(fā)揮工會(huì)公職律師的作用,為權(quán)益受到侵害的農(nóng)民工及時(shí)提供法律援助。2010年人力資源與社會(huì)保障部制定了《關(guān)于開(kāi)展2010年農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽訂“春暖行動(dòng)”的通知》指導(dǎo)、督促企業(yè)依法用工。2010年10月28日,歷時(shí)三年的《社會(huì)保險(xiǎn)法》獲得了通過(guò),該法明確規(guī)定了5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度中,養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋各類(lèi)勞動(dòng)者和全體居民,工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)覆蓋全體職業(yè)人群,從而以法律形式確立了廣覆蓋的社會(huì)保險(xiǎn)體系。該法規(guī)定,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民與其他職工一樣依照本法參加社會(huì)保險(xiǎn)。農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障的法律障礙得以?huà)叱?.農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的情況從20世紀(jì)80年代后期以來(lái),進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工數(shù)量不斷增加。2006年8月,國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)民工2的調(diào)查顯示,農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)比重較低,沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工分別占被調(diào)查農(nóng)民工總數(shù)的73.37%、73.77%、84.65%、67.46%。另外,已參保農(nóng)民工的退保問(wèn)題嚴(yán)重,部分地區(qū)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)的退保率甚至高達(dá)95%以上。2007年年末參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為1846萬(wàn)人,比上年末增加429萬(wàn)人。年末參加醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為3131萬(wàn)人,比上年末增加764萬(wàn)人。參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為1150萬(wàn)人。參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為3980萬(wàn)人,比上年末增加1443萬(wàn)人。截止到2008年6月底,全國(guó)已有4539萬(wàn)農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn),比2005年底增2.6倍。近80%的高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)已參加了工傷保險(xiǎn),其中煤礦企業(yè)的參保率已達(dá)到87.1%,煤礦企業(yè)農(nóng)民工參保率為89.1%,高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)權(quán)益已開(kāi)始得到切實(shí)有效的保障。2008年年末全國(guó)農(nóng)民工總量為22542萬(wàn)人,其中外出農(nóng)民工數(shù)量為14041萬(wàn)人。年末參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為2416萬(wàn)人,比上年末增加570萬(wàn)人。年末參加醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為4266萬(wàn)人,比上年末增加1135萬(wàn)人。參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為1549萬(wàn)人,比上年末增加399萬(wàn)人。參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為4942萬(wàn)人,比上年末增加962萬(wàn)人。2009年度全國(guó)農(nóng)民工總量為22978萬(wàn)人,其中外出農(nóng)民工數(shù)量為14533萬(wàn)人。年末參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為2647萬(wàn)人,比上年末增加231萬(wàn)人。年末參加醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為4335萬(wàn)人,比上年末增加69萬(wàn)人。參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為1643萬(wàn)人,比上年末增加94萬(wàn)人。參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為5587萬(wàn)人,比上年末增加645萬(wàn)人。3.工傷事故參保時(shí)的救濟(jì)權(quán)尚不完善雖然農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)意識(shí)在不斷強(qiáng)化,但在農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的平等化、普及化等很多方面仍然存在很多問(wèn)題,具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的缺位現(xiàn)象仍然存在。一是參保率低。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷事故保險(xiǎn)及生育保險(xiǎn)等未從根本上得到落實(shí),仍然存在嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部課題組2005年的調(diào)查顯示,農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率僅為10%左右,已參保的農(nóng)民工盡管可以享受醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷(xiāo),但是由于只報(bào)銷(xiāo)超出起付線(xiàn)部分的一定比例,農(nóng)民工仍然要自付一部分,對(duì)于難以承受自付部分的農(nóng)民工來(lái)講,實(shí)際上他也享受不到相應(yīng)的待遇。此外,雖然已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn),但是這樣一個(gè)關(guān)系到人的生命權(quán)的保險(xiǎn)在實(shí)際中也常常得不到有效實(shí)施。發(fā)生工傷事故時(shí),賠付主要由雇主決定。二是條塊分割不利于農(nóng)民工參保。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的主要矛盾是農(nóng)民工的流動(dòng)與“塊塊分割”的現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的矛盾。參保的農(nóng)民工一旦流動(dòng),其本應(yīng)享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的“大頭”就會(huì)被原參保地截留。在2001年勞動(dòng)部頒布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》中規(guī)定:“參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民合同制職工,在與企業(yè)終止或解除勞動(dòng)關(guān)系后,根據(jù)農(nóng)民合同制職工本人申請(qǐng),將其個(gè)人賬戶(hù)個(gè)人繳費(fèi)部分一次性支付給本人,同時(shí)終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,凡重新就業(yè)的,應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)?！贝艘?guī)定意味著,農(nóng)民工必須至少在一個(gè)地方工作15年,才能得到“退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金”的待遇;如果流動(dòng),則只能帶走“個(gè)人賬戶(hù)個(gè)人繳費(fèi)部分”。因?yàn)榻^大多數(shù)農(nóng)民工實(shí)際上不可能在同一個(gè)地方工作15年,所以即使被迫參保,他們也選擇了參保后又退保,大多數(shù)人當(dāng)年就拿走了他們的“個(gè)人賬戶(hù)個(gè)人繳費(fèi)部分”,而“企業(yè)繳費(fèi)部分”則為當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)職工作貢獻(xiàn)了。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部2005年調(diào)查分析,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率低和退保率高。我國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工參保者中能夠達(dá)到15年以上繳費(fèi)并工作到退休年限享受養(yǎng)老待遇的人數(shù)很少。同時(shí),已參保農(nóng)民工的退保問(wèn)題嚴(yán)重,部分地區(qū)農(nóng)民工的退保率甚至高達(dá)95%以上。(2)社會(huì)福利權(quán)相對(duì)滯后。農(nóng)民工的住房條件或補(bǔ)貼、在職培訓(xùn)或進(jìn)修、各種勞動(dòng)保護(hù)及保健、探親補(bǔ)助、子女入學(xué)、入托等方面的福利權(quán),與城鎮(zhèn)居民相比,仍存在較大的差距。在公共產(chǎn)品相對(duì)緊缺的時(shí)期,連城鎮(zhèn)居民的子女入學(xué)、入托等都存在著一定的困難,更遑論農(nóng)民工的相關(guān)權(quán)利。至于進(jìn)修、培訓(xùn)等方面,更是缺乏對(duì)農(nóng)民工的密切關(guān)注,使農(nóng)民工自身素質(zhì)的提升與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極不符合,進(jìn)而造成農(nóng)民工多從事一些科技含量較低的工作,反而阻礙了生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展。(3)社會(huì)救濟(jì)權(quán)較為缺乏。社會(huì)救濟(jì)權(quán)就是要確保每個(gè)公民都享有在權(quán)利遭受侵害的情況下,獲得相關(guān)政府或司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)救濟(jì)的權(quán)利,但由于自身?xiàng)l件的限制,在很多情況下,農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)并未從根本上得到落實(shí)。在農(nóng)民工“冷藏”社會(huì)救濟(jì)權(quán)之時(shí),有關(guān)單位對(duì)此也很少關(guān)心,反而使媒體稱(chēng)為了救濟(jì)的“萬(wàn)能藥”,在其眼中,最有效的社會(huì)救濟(jì)權(quán)是讓新聞媒體知道,其權(quán)利的獲取反而比尋求政府或司法機(jī)關(guān)更為有效。結(jié)果很多農(nóng)民工為了引起媒體的注意,采取了跳樓自殺、拜河神等種種荒唐的做法保障其權(quán)利。二、工人缺乏社會(huì)保障權(quán)的原因1.意識(shí)形態(tài)的原因(1)農(nóng)民工缺乏社會(huì)保障意識(shí)我國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)歷的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)使“自給自足”的思想觀念在廣大農(nóng)民心中根深蒂固,生老病死全部依靠家庭或者分配的土地收益來(lái)保障?！梆B(yǎng)兒防老”觀念的影響使農(nóng)民工很少有參與社會(huì)保障的意識(shí)。其次,是農(nóng)民工較為關(guān)注既得利益,追求短期經(jīng)濟(jì)收人的增長(zhǎng),忽略對(duì)將來(lái)生計(jì)的考慮,很少考慮將部分工資投人到回報(bào)周期長(zhǎng)的社會(huì)保障中去。(2)勞動(dòng)密集型企業(yè)的主要集中在建筑、領(lǐng)域、服裝等范圍從用人單位來(lái)看,農(nóng)民工所在單位大多為民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及個(gè)體工商戶(hù),主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的勞動(dòng)密集型行業(yè)。這些用人單位為追求高額利潤(rùn),千方百計(jì)減少人工成本,不重視人力資本投資,其主觀上不愿為農(nóng)民工投保社會(huì)保險(xiǎn)。(3)缺乏推動(dòng)農(nóng)民工參保的積極性地方政府擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會(huì)提高本地企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本,影響當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,因而缺乏推動(dòng)農(nóng)民工參保的積極性。由于地方政府不積極,很多與農(nóng)民工社會(huì)保障有關(guān)的法律法規(guī)無(wú)法真正落實(shí)。2.城鄉(xiāng)二元保障制度的弱化我國(guó)從1949年建國(guó)以來(lái),一直推行“城鄉(xiāng)分制”的二元社會(huì)體制模式,城市和農(nóng)村被劃分為兩個(gè)互相獨(dú)立的部分,使我國(guó)的勞動(dòng)保障體系也被人為的用兩種不同的政策加以規(guī)制,國(guó)家社會(huì)保障呈現(xiàn)出明顯的二元化特征。廣大農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立長(zhǎng)期滯后于城市發(fā)展水平,也與城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)具有本質(zhì)上的不同。農(nóng)民有病,特別是患了大病取自合作醫(yī)療制度的幫助實(shí)在是微不足道的,醫(yī)療費(fèi)用主要來(lái)自家庭。隨著改革開(kāi)放的深人以及公民對(duì)憲法權(quán)利-遷徙自由權(quán)的重視,城鄉(xiāng)絕對(duì)的隔離制度才逐漸出現(xiàn)弱化態(tài)勢(shì),農(nóng)村大量的富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到了城市,成為了城市中沒(méi)有合法身份-“戶(hù)口”的流動(dòng)大軍。但是我們的相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有隨著這個(gè)特殊群體的出現(xiàn)而相應(yīng)調(diào)整,致使農(nóng)民工這一龐大的弱勢(shì)群體在城鄉(xiāng)二元保障制度中處于進(jìn)退兩難的窘境。從1998年起,為了適應(yīng)新的社會(huì)形勢(shì),我國(guó)開(kāi)始全面推進(jìn)社會(huì)保障制度改革,但是直到2010年《社會(huì)保障法》出臺(tái)之前,我們的各種社會(huì)保障制度改革的思路基本上還是以戶(hù)籍為基礎(chǔ),且重心明顯傾向于城鎮(zhèn)。而在廣大農(nóng)村,隨著原有的集體保障和合作醫(yī)療制度的瓦解,農(nóng)村基本上陷入了依靠單一的傳統(tǒng)家庭保障的困境。農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),也被排斥在城市社會(huì)保障體系之外,雖然有些地方制定了有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的暫行辦法,但由于種種原因,絕大多數(shù)農(nóng)民工仍然游離于社會(huì)保障的“安全網(wǎng)”之外。3.該系統(tǒng)的原因(1)社會(huì)保障城鄉(xiāng)差異大首先,社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)門(mén)檻高,農(nóng)民工難以承受。農(nóng)民工就業(yè)主要分布在勞動(dòng)密集型行業(yè)和非正規(guī)就業(yè)部門(mén),收入水平要比城市居民低許多而且很不穩(wěn)定。城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度主要按照城市居民的收入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)率,若農(nóng)民工也參照此標(biāo)準(zhǔn)繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用,對(duì)他們來(lái)說(shuō)就形成了比較沉重的負(fù)擔(dān)。我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系繳費(fèi)基數(shù)為上年當(dāng)?shù)芈毠ど鐣?huì)平均工資,養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率為單位20%、個(gè)人8%,醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)率為單位6%、個(gè)人2%。農(nóng)民工的低收入水平維持自身和家庭的基本生活已捉襟見(jiàn)肘,難以承受較高的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。過(guò)高的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)率使農(nóng)民工對(duì)加入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系望而卻步。其次,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法轉(zhuǎn)移,農(nóng)民工參保后的權(quán)益得不到保障。由于地區(qū)發(fā)展差距大,以及社會(huì)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)缺陷,養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度被分割在多個(gè)統(tǒng)籌單位內(nèi)運(yùn)行,各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一,費(fèi)率不統(tǒng)一,導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)在地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)困難,無(wú)法適應(yīng)農(nóng)民工流動(dòng)性大、工作轉(zhuǎn)換頻繁的特點(diǎn)。按照現(xiàn)行規(guī)定,職工跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù),不轉(zhuǎn)移社會(huì)統(tǒng)籌資金,因此,農(nóng)民工社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移實(shí)際是不可能的。其次,允許退保實(shí)際上損害了農(nóng)民工權(quán)益?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策允許農(nóng)民工退保,結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工流動(dòng)時(shí)反復(fù)參保、退保,由于農(nóng)民工退保只退個(gè)人上繳的部分,企業(yè)上繳部分大多被留給政府,用以填補(bǔ)城市社?；鸬娜笨?這就直接損害了農(nóng)民工享受社會(huì)保障的權(quán)益,也影響了用人單位的參保積極性。2010年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》在一定程度上緩解了這一尷尬局面,但是《辦法》仍存在一些不足。(2)就業(yè)社會(huì)保障立法與司法的融合在《社會(huì)保障法》出臺(tái)之前,農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題一直缺乏全國(guó)性高層次的法律文件。由于缺乏全國(guó)性的法律,在監(jiān)督企事業(yè)單位履行繳納農(nóng)民工保險(xiǎn)金義務(wù)時(shí),很難獲得法律的保護(hù),也無(wú)法通過(guò)司法途徑來(lái)強(qiáng)制企事業(yè)單位履行職工社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)。此前雖然有一些零散的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益加以規(guī)定,但因?yàn)楦鞯胤ㄒ?guī)不統(tǒng)一,做法也各不相同,彼此之間常存在許多不協(xié)調(diào)甚至矛盾之處,從而使現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件無(wú)法發(fā)揮出應(yīng)有的作用?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》雖然對(duì)上述保險(xiǎn)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定,但仍然過(guò)于原則,實(shí)際操作中仍然存在較大問(wèn)題。法律法規(guī)政策的執(zhí)行不夠靈活,不能很好將政策落到實(shí)處。相關(guān)立法都是比較原則的規(guī)定,缺乏具體可操作性,各地勞動(dòng)保障的執(zhí)法機(jī)構(gòu)也容易陷入有法難依的困境。(3)農(nóng)民均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出在社會(huì)保障政府財(cái)政資金支出上,1991年~2004年間,城市人均社會(huì)保障政府資金支出占人均GDP的比重約15%,而農(nóng)村只有0.18%左右,城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多。從已有的少數(shù)地方農(nóng)民工社會(huì)保障試點(diǎn)來(lái)看,雖無(wú)數(shù)字統(tǒng)計(jì),但農(nóng)民工人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用是極少的。鄭功成(2002)認(rèn)為,我國(guó)社會(huì)保障制度改革所面臨的資金不足問(wèn)題,并非是真正的資金不足,而是各方責(zé)任不清以及在這一因素制約下導(dǎo)致財(cái)政并未真正到位造成的。筆者認(rèn)為,現(xiàn)行社會(huì)保障制度下中央政府與地方政府責(zé)任模糊的現(xiàn)狀及其慣性是農(nóng)民工社會(huì)保障制度資金無(wú)法真正到位的根本原因。三、完善農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)利的對(duì)策和措施1.建立農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度基于我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)條件,現(xiàn)階段農(nóng)民工社會(huì)保障制度只能走一條有限發(fā)展和重點(diǎn)突破的發(fā)展道路。城市農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)應(yīng)當(dāng)綜合考慮農(nóng)民工對(duì)各種保障項(xiàng)目的需求強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府、企業(yè)、農(nóng)民工個(gè)人的承受能力。應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民工最需要的項(xiàng)目?jī)?yōu)先建設(shè)。一是完善農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。疾病是農(nóng)民工隨時(shí)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn),尤其是大病風(fēng)險(xiǎn)往往是農(nóng)民工個(gè)人和家庭難以承受的,因此農(nóng)民工最需要醫(yī)療保險(xiǎn),我們很有必要通過(guò)建立醫(yī)療保險(xiǎn),為他們排憂(yōu)解難。二是完善農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)。大多數(shù)農(nóng)民工在非正規(guī)部門(mén)就業(yè),他們失業(yè)的概率更大,問(wèn)題更為嚴(yán)峻。就業(yè)過(guò)程突然中斷對(duì)于農(nóng)民工的打擊比下崗對(duì)于城市職工的打擊更為沉重。農(nóng)民工一旦失業(yè),其個(gè)人和家庭生活將陷入完全無(wú)助的境地,農(nóng)民工的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)實(shí)的制度框架里被擴(kuò)放得很大。筆者認(rèn)為,我們?cè)诮⑥r(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí),確立的制度的基本功能應(yīng)該是幫助失業(yè)者提高自我保障能力,加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)促進(jìn)功能,而不僅僅是提供失業(yè)期間的生活救濟(jì),應(yīng)該變被動(dòng)救濟(jì)為積極保障。基于對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度基本功能的認(rèn)識(shí),筆者認(rèn)為,就業(yè)保障是農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度的主體內(nèi)容。就業(yè)保障包括就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)等內(nèi)容。對(duì)農(nóng)民工而言,通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)提高其人力資本水平從而增強(qiáng)農(nóng)民工的城市就業(yè)能力是最有效的就業(yè)保障。三是完善工傷事故保險(xiǎn)。農(nóng)民工因多從事高危行業(yè),遭遇工傷事故是不可避免的,目前全國(guó)工傷事故中農(nóng)民工所占的比例相當(dāng)大,而只有很少的農(nóng)民工能夠得到補(bǔ)償。而工傷事故往往耗資甚巨,農(nóng)民工更是無(wú)力承受高昂的醫(yī)療費(fèi)。要將推進(jìn)高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)農(nóng)民工參保和維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益作為政府社保工作的重要內(nèi)容。積極探索各高位行業(yè)的工傷事故保險(xiǎn)的適當(dāng)形式,做到應(yīng)保盡保。四是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿最為強(qiáng)烈,考慮到農(nóng)民工的實(shí)際情況,該養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)實(shí)行低費(fèi)率、低保障;繳費(fèi)由用人單位和農(nóng)民工共同負(fù)擔(dān),但以用人單位為主。2.確立合理的參保機(jī)制,確保社會(huì)保障關(guān)系在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間轉(zhuǎn)移建立健全農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)制度?？紤]到農(nóng)民工工作場(chǎng)所的不固定、工資收入的不穩(wěn)定、未來(lái)歸宿的不確定等因素,相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一個(gè)可以確保社會(huì)保障關(guān)系能夠在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間轉(zhuǎn)移的管理模式。制定合理的個(gè)人保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移辦法。農(nóng)民工轉(zhuǎn)換工作地點(diǎn),在不同統(tǒng)籌地區(qū)參保繳費(fèi)的,其個(gè)人賬戶(hù)和保險(xiǎn)權(quán)益,既可以只接不轉(zhuǎn),建立權(quán)益結(jié)算系統(tǒng),退休時(shí)根據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)定由有關(guān)地區(qū)分別支付養(yǎng)老金;也可以轉(zhuǎn)到新的工作地區(qū),按當(dāng)?shù)乩U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)折算接續(xù),但不允許退保。3.社會(huì)保障權(quán)益以就業(yè)方式為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民工群體進(jìn)行劃分,實(shí)行分層分類(lèi)保障。將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工可以直接城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。3對(duì)于就業(yè)合同期短、頻繁流動(dòng)以及從事各種靈活就業(yè)的農(nóng)民工,可以引入過(guò)渡性的辦法,除工傷、失業(yè)保險(xiǎn)按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行外,養(yǎng)老保險(xiǎn)可以先實(shí)行過(guò)渡性的個(gè)人賬戶(hù)制度,將本人的社會(huì)保障權(quán)益直接記入個(gè)人賬戶(hù)。醫(yī)療保險(xiǎn)先建社會(huì)統(tǒng)籌、不建個(gè)人賬戶(hù),實(shí)行低門(mén)檻、保大病、管當(dāng)期。隨著我國(guó)社會(huì)保障制度的改革完善,在基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌之后,再將農(nóng)民工逐步納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。繳費(fèi)由用人單