論我國資源城市資源陷阱形成的體制機制

論我國資源城市資源陷阱形成的體制機制

根據(jù)現(xiàn)代國際經(jīng)濟發(fā)展的歷史，自然資源并不必然會導(dǎo)致快速增長。在大多數(shù)情況下，自然資源豐富的地區(qū)經(jīng)濟增長緩慢于小地區(qū)。不用說，豐富的自然資源不僅促進(jìn)了經(jīng)濟發(fā)展，而且阻礙了經(jīng)濟增長。在經(jīng)濟上，這類現(xiàn)象被稱為資源危機陷阱。20世紀(jì)90年代以來,經(jīng)濟理論界對這一現(xiàn)象進(jìn)行了深入研究。主流觀點認(rèn)為,自然資源豐裕對一個國家是福音還是陷阱取決于該國的制度。良好的制度安排能夠把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢,而制度安排失當(dāng)將強化國家對自然資源的依賴,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以升級,經(jīng)濟社會發(fā)展停滯,從而落入資源陷阱。豐富的自然資源往往會導(dǎo)致制度選擇失當(dāng),這是資源豐裕地區(qū)落入資源陷阱的主要原因。一、資源陷阱的經(jīng)驗證據(jù)資源陷阱在國內(nèi)外資源地區(qū)具有一定普遍性,是資源地區(qū)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級、可持續(xù)發(fā)展的世界性難題。(一)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展模式:從煤鋼產(chǎn)業(yè)開始的“世界”自然資源被認(rèn)為是一個國家和地區(qū)的“自然紅利”。眾所周知,“自然紅利”可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢,讓一個國家或地區(qū)在一定時期內(nèi)出現(xiàn)快速的經(jīng)濟增長。但是,20世紀(jì)90年代以來,越來越多的經(jīng)濟學(xué)家開始注意到資源優(yōu)勢往往會成為資源陷阱,并通過大量的實證分析得出結(jié)論,資源豐裕地區(qū)的經(jīng)濟增長往往落后于資源相對貧乏的地區(qū),更有一些地區(qū)由于過度依賴資源優(yōu)勢而使得經(jīng)濟長期陷于停滯。就世界范圍的工業(yè)化進(jìn)程來看,自然資源豐裕的國家或地區(qū),都曾陷入過資源陷阱。英國的煤炭資源曾經(jīng)非常豐富,采煤業(yè)在英國的工業(yè)革命早期發(fā)揮了巨大作用,到1840年,英國生產(chǎn)了世界2/3的煤,1/2以上的鐵。1850~1870年,英國在世界工業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易中繼續(xù)占有絕對優(yōu)勢,1870年,在世界工業(yè)生產(chǎn)中的比重約為1/3,采煤、煉鐵、紡織品產(chǎn)量均占世界的1/2,在世界貿(mào)易總額中的比重為1/4。但是到20世紀(jì),尤其是第二次世界大戰(zhàn)之后,以石油替代煤更劃算,英國采煤業(yè)日漸萎縮,煤炭產(chǎn)區(qū)成為蕭條區(qū),曾經(jīng)的“經(jīng)濟引擎”伯明翰成為歐盟城市里問題最嚴(yán)重的地區(qū),主要表現(xiàn)在失業(yè)人口等居高不下。沒有魯爾地區(qū)就沒有德國的工業(yè)化,從19世紀(jì)中葉開始,在此后的100多年中,魯爾地區(qū)煤炭產(chǎn)量始終占德國全國的80%以上,鋼產(chǎn)量占全國的70%以上。但進(jìn)入20世紀(jì)50年代以后,由于廉價石油的競爭,使這個百年不衰的工業(yè)區(qū)爆發(fā)了歷時10年之久的煤業(yè)危機,繼而又發(fā)生了持久的鋼鐵危機,為此,聯(lián)邦德國于1966年出臺了第一個有法律效應(yīng)的地區(qū)規(guī)劃,并于1966~1976年10年間向該地區(qū)注資150億馬克,通過扶持新興產(chǎn)業(yè)來重振魯爾區(qū)。1985~1988年間魯爾區(qū)新建企業(yè)數(shù)量增加41%,大大超過全國同期水平。煤、鋼兩大部門職工人數(shù)也從20世紀(jì)50年代初占工業(yè)部門總數(shù)的60%降至20世紀(jì)90年代初的33%,煤鋼產(chǎn)業(yè)在魯爾地區(qū)衰落。國際上,資源陷阱表現(xiàn)最為突出就是20世紀(jì)70年的荷蘭。20世紀(jì)60年代,已是制成品出口主要國家的荷蘭發(fā)現(xiàn)大量天然氣,荷蘭政府大力發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè),出口劇增,國際收支出現(xiàn)順差,經(jīng)濟呈現(xiàn)繁榮景象。但是,蓬勃發(fā)展的天然氣業(yè)卻嚴(yán)重打擊了荷蘭的農(nóng)業(yè)和其他工業(yè)部門,削弱了出口行業(yè)的國際競爭力,到20世紀(jì)70年代,荷蘭遭受通貨膨脹、制成品出口下降、收入增長率降低、失業(yè)率增加的困擾,這種資源產(chǎn)業(yè)在“繁榮”時期價格膨脹是以犧牲其他行業(yè)為代價的現(xiàn)象,國際上稱之為“荷蘭病”。這一沉痛教訓(xùn)使得理論界不得不重新思考經(jīng)濟發(fā)展模式或經(jīng)濟增長的持久動力問題。現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展模式的核心是科技創(chuàng)新,經(jīng)濟增長主要依靠科技進(jìn)步來推動。科技對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率不斷提高,結(jié)果使得豐裕的自然資源并不必然帶來快速的經(jīng)濟增長,實現(xiàn)快速的經(jīng)濟增長也不一定要求本國有豐裕的自然資源。20世紀(jì)中期以來,這一現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展模式得以集中表現(xiàn),許多煤炭、石油等自然資源豐裕的國家和地區(qū),長期經(jīng)濟增長速度要比那些自然資源相對稀缺的國家和地區(qū)緩慢。與此形成鮮明對比的是,20世紀(jì)后半葉的中國香港、新加坡、韓國等地,其自然資源稟賦遠(yuǎn)不如上述國家,在資源相對稀缺的情況下,經(jīng)濟增長速度卻遠(yuǎn)超越這些國家。實證研究發(fā)現(xiàn),現(xiàn)代經(jīng)濟增長中存在一個奇特的現(xiàn)象,即自然資源豐裕經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長要慢于自然資源缺乏的經(jīng)濟體。薩克斯和沃納(1995,1996,1997)研究了95個國家1970~1990年數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)以自然資源(耕地、礦產(chǎn)、能源)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟,初級產(chǎn)品出口比重與經(jīng)濟增長存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。1970年(基年)自然資源出口占GDP比重較高的經(jīng)濟體在隨后的20年間,其增長速度較慢。即便考慮了此前研究者們已發(fā)現(xiàn)的對經(jīng)濟增長有重要影響的很多變量后,這一負(fù)相關(guān)關(guān)系依然成立。Hardcover(1993)也認(rèn)為,長期以來,自然資源被看作值得期望的財富,然而越來越多的證據(jù)顯示,“自然財富”能夠扭曲一個國家的經(jīng)濟,以致實際上成為一個禍根(災(zāi)難)。國外眾多實證研究表明資源豐裕度與經(jīng)濟增長的負(fù)相關(guān)關(guān)系普遍存在。(二)我國資源型城市的發(fā)展現(xiàn)狀自然資源與經(jīng)濟增長的負(fù)相關(guān)關(guān)系在我國地區(qū)層面同樣存在。我國自然資源分布很不均勻,中西部地區(qū)資源豐富,而東部沿海大部分地區(qū)資源相對貧乏?，F(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r卻是,自然資源豐裕的中西部省份經(jīng)濟績效遠(yuǎn)不如資源貧乏的東部沿海省份,如自然資源豐裕的山西、云南等地,其經(jīng)濟增長速度遠(yuǎn)落后于自然資源貧乏的浙江、江蘇等地。改革開放多年的發(fā)展,資源省與加工省、資源豐富地區(qū)與資源貧乏地區(qū)之間出現(xiàn)了較大的發(fā)展落差。這種落差的形成,固然受到改革的時序安排、體制問題以及區(qū)位條件、國家政策傾向的影響,但是也與資源過度依賴密切相關(guān)。我國資源型城市的建設(shè)基本依照前蘇聯(lián)“依礦(資源)建城”的原則進(jìn)行,普遍具有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、城市功能不足等特征。其經(jīng)濟發(fā)展具有早期突飛猛進(jìn),后期增長乏力,甚至陷于停頓的特點。由于這些城市基本上都是以初級資源產(chǎn)品為主的城市,隨著它的發(fā)展及衰落,就業(yè)彈性系數(shù)持續(xù)下降,失業(yè)率高居不下。經(jīng)濟增長緩慢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、民營企業(yè)發(fā)展空間和居民就業(yè)空間狹窄等問題亟待解決。據(jù)統(tǒng)計,我國目前確定的亟待轉(zhuǎn)型的資源型城市有118個,其中,礦業(yè)城市97座,森工城市21座,而在典型的60個資源城市里,煤炭城市31座,石油城市8座。瀕臨資源枯竭的主要是煤炭城市。按照資源枯竭程度來分,60座典型資源城市可分為發(fā)展型、警戒型、危機型三類,發(fā)展型礦產(chǎn)資源城市大約有20個,危機型礦城有20個,而其余是警戒型,在10~15年內(nèi)趨緊。我國眾多資源型城市高度依賴自然資源,在某種程度上陷入了資源陷阱。徐康寧、王劍(2005、2006)對我國25個省區(qū)的資源豐裕度與經(jīng)濟增長之間關(guān)系進(jìn)行了初步研究,得出資源陷阱在我國各省區(qū)同樣存在的結(jié)論,1978~2003年我國資源豐裕地區(qū)經(jīng)濟增長速度普遍要慢于資源貧瘠地區(qū)(徐康寧、王劍,2006)。隨著資源的開采,許多資源豐裕地區(qū)不是越來越富,反而是相對越來越窮,資源優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟優(yōu)勢,出現(xiàn)了“富饒的貧困”。國內(nèi)的資源型城市,如大慶、阜新等,伴隨著自然資源的大量開發(fā)而興起,為我國工業(yè)化作出了重要貢獻(xiàn)。但是,到了20世紀(jì)80年代中后期,資源型城市在不同程度上相繼出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟增長的病態(tài)問題。到了20世紀(jì)90年代后期,資源型城市的發(fā)展問題更加突出,出現(xiàn)了包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長、居民收入、資源環(huán)境、社會就業(yè)等一系列問題,尤其以東北老工業(yè)基地和山西省最為典型。段利民、杜躍平(2009)采用計量經(jīng)濟學(xué)方法,采集相關(guān)數(shù)據(jù),實證檢驗我國自然資源稟賦與區(qū)域經(jīng)濟增長速度的關(guān)系。長期回歸結(jié)果表明,自然資源對經(jīng)濟增長在一定程度上起到了負(fù)面作用,某些自然資源豐裕省份經(jīng)濟增長相對緩慢;從短期回歸結(jié)果看,由于資源價格上漲或者資源需求量激增促使自然資源的大量開發(fā),能夠帶來短期的快速增長,表面上消除了資源陷阱,但是這種短期經(jīng)濟增長是以減少非資源產(chǎn)業(yè)投入為代價的,從而勢必造成經(jīng)濟波動和長期增長乏力。國內(nèi)資源型城市與地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題實質(zhì)上即是資源陷阱規(guī)律的最好例證。這些城市和地區(qū)在資源產(chǎn)業(yè)興盛的時候,由于社會制度、經(jīng)濟體制等多方面原因,豐富的自然資源無償劃撥或者低價出售給國內(nèi)其他地區(qū),支援工業(yè)城市的發(fā)展。資源型地區(qū)在繁榮時期沒有形成一定的資本積累,長期的投資領(lǐng)域一直局限于采掘業(yè),沒有及時利用資源優(yōu)勢進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,沒能演進(jìn)出具有可持續(xù)發(fā)展能力的加工制造業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。當(dāng)資源出現(xiàn)枯竭、開采成本上升或資源需求減少、價格下降的時候,采掘業(yè)隨之衰退,此時再實施產(chǎn)業(yè)多元化、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、發(fā)展制造業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)已顯太遲。二、資源城市資源鏈的形成機制從世界范圍來看,資源陷阱的形成具有普遍的制度原因,主要是市場自身的強化機制和資源地區(qū)政府宏觀管理不當(dāng)。(一)市場機制正在加強對資源的依賴市場自發(fā)機制必然導(dǎo)致資源地區(qū)不斷強化對資源的依賴,導(dǎo)致資源地區(qū)在資源陷阱中越陷越深。1.均衡發(fā)展原則比較優(yōu)勢原則決定了自然資源豐裕國家或地區(qū)經(jīng)濟起步時的產(chǎn)業(yè)選擇必然是資源開發(fā),生產(chǎn)要素爭相流向資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)。比較優(yōu)勢理論的基本觀點認(rèn)為,一個國家或地區(qū)如果要想獲得最大效益的經(jīng)濟增長,必然會充分發(fā)揮其最大優(yōu)勢或相對優(yōu)勢,而不是培育其相對劣勢,謀求均衡發(fā)展。尤其對于后發(fā)地區(qū),只有通過這種方式,才能快速追趕發(fā)達(dá)地區(qū)。因此,按照比較優(yōu)勢原則,一個自然資源豐裕的國家(地區(qū))在經(jīng)濟起步階段,絕對不會通過制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)來獲得經(jīng)濟增長,而是自然而然地通過開采資源來獲得經(jīng)濟增長,從而資本、人力資源等都會涌向資源開采行業(yè),從而導(dǎo)致資源型城市的資源產(chǎn)業(yè)一枝獨秀,其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻,產(chǎn)生“產(chǎn)業(yè)擠出”效應(yīng)。2.采掘業(yè)平均工資嚴(yán)重浪費自然資源類初級產(chǎn)品對人力資本要求不高,采掘業(yè)人力資本投資回報相對較低,市場體制下將導(dǎo)致人力資本投入不足,高素質(zhì)人才因缺少需求環(huán)境而萎縮,導(dǎo)致制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)缺少所需人力資源。同時,隨著資源類產(chǎn)品價格上升,采掘業(yè)平均工資明顯高于非采掘業(yè),而采掘業(yè)對人才素質(zhì)的要求并不高,各類人員必然想盡辦法從其他產(chǎn)業(yè)向采掘業(yè)轉(zhuǎn)移。高素質(zhì)人才較難在采掘業(yè)實現(xiàn)自身的人力資本價值,導(dǎo)致人力資本投資回報率低、投資動力不足,其他產(chǎn)業(yè)所需的高端人才稀缺,人力資源成本提高的壓力大,從而抑制了當(dāng)?shù)胤琴Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,即產(chǎn)生所謂的“人才擠出”效應(yīng),削弱資源城市競爭力。3.技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境和動力較強初級資源產(chǎn)品開發(fā)對技術(shù)創(chuàng)新要求不高,即使采用先進(jìn)的資源開采技術(shù)和裝備,也幾乎完全依靠外部引進(jìn),本地缺乏技術(shù)創(chuàng)新的環(huán)境和動力,創(chuàng)新要素集聚能力弱,制約地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展活力。資源地區(qū)除了簡單的開采資源,似乎別無選擇。然而,制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等多元化產(chǎn)業(yè)又是創(chuàng)新要素集聚能力、創(chuàng)新動力最強的部門,由于資源型產(chǎn)業(yè)將其他產(chǎn)業(yè)擠出,本地技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力弱,從而形成資源型城市越來越依賴資源產(chǎn)業(yè)。(二)制度因素加劇了對資源城市資源的依賴政府干預(yù)、政府低效率、不合理的區(qū)域分工等制度因素進(jìn)一步加劇資源型城市對資源的依賴。1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展錯位為加快資源開發(fā),促進(jìn)經(jīng)濟增長,資源地區(qū)政府通常都會制定系統(tǒng)配套的優(yōu)惠政策促進(jìn)資源開發(fā),如相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、廉價的土地、礦產(chǎn)資源分配等,甚至政府直接組建企業(yè)參與其中,加大資源開發(fā)力度,而其他產(chǎn)業(yè)則往往處于從屬地位,甚至可有可無地位。資源開采被認(rèn)為是經(jīng)濟增長的唯一出路,并被當(dāng)?shù)仄毡榻邮?、長期堅持,其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展失去應(yīng)有的支持和鼓勵,發(fā)展環(huán)境相對較差。這種積極支持資源開采的政府干預(yù)機制進(jìn)一步強化資源地區(qū)對資源開采業(yè)的過度依賴。2.加強公共服務(wù),培育壯大相關(guān)產(chǎn)業(yè),以提高財政收入資源開采業(yè)取得稅收比較容易,不像制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè),政府需要通過深入細(xì)致的公共服務(wù)、培育壯大相關(guān)產(chǎn)業(yè)才能獲得豐厚的財政收入。資源地區(qū)政府長期依賴資源開采業(yè),公共服務(wù)往往質(zhì)量差、效率低,制度創(chuàng)新動力不足,企業(yè)公共環(huán)境較差。3.資源依賴的體制機制已形成歷史地看,技術(shù)擴散是不均勻的,這歸因于世界經(jīng)濟被劃分為工業(yè)化中心和生產(chǎn)初級產(chǎn)品的外圍國家,形成了中心-外圍的區(qū)域分工秩序。制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)往往處于經(jīng)濟中心區(qū),發(fā)展條件優(yōu)越,經(jīng)濟效益高,處于支配地位,掌握經(jīng)濟發(fā)展的主動權(quán)。資源豐裕地區(qū)往往過度依賴資源產(chǎn)業(yè)而無法自拔,處于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的外圍區(qū),發(fā)展條件差,經(jīng)濟效益低,處于被支配地位,只能依靠資源開發(fā),資金和人力也都涌向采掘業(yè),出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)擠出效應(yīng),其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重擠壓。中心地區(qū)憑借其強大的經(jīng)濟實力和政治影響力占據(jù)區(qū)域分工的有利地位,主導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展、操控市場,外圍地區(qū)只能居于從屬和依附地位。外圍地區(qū)初級產(chǎn)品價格相對較低,而中心區(qū)制成品價格相對較高,地區(qū)之間長期貿(mào)易地位不平等,導(dǎo)致資源輸出地區(qū)日益貧困化現(xiàn)象。資源依賴的體制機制一旦形成就產(chǎn)生了路徑依賴,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步履維艱。在資源開發(fā)過程中獲益最多、控制力和影響力最大的資源利益集團(tuán)極力阻止制度創(chuàng)新,不斷強化已有制度,從而使資源豐裕地區(qū)深陷資源陷阱難以自拔。三、資源陷阱是中國的特殊制度的根源資源陷阱在我國區(qū)域?qū)用?尤其是在資源型城市普遍存在,既有上述一般制度原因,也有我國特殊的體制機制原因。(一)市場機制不完善，資源過度開發(fā)我國資源、環(huán)境、要素、價格等市場機制不完善,資源、環(huán)境產(chǎn)權(quán)不清、保護(hù)不力,促使資源地區(qū)自然資源過度開發(fā)。1.資源產(chǎn)權(quán)界定不清誘發(fā)利益團(tuán)體之間的矛盾我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)在法律上是清晰的,《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定,礦產(chǎn)資源屬于國家所有。但是現(xiàn)實中卻是模糊的,由各級政府實際控制,通過“許可審批制度”來進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分配,隨意性較大,缺乏對資源產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)。資源產(chǎn)權(quán)界定不清誘發(fā)了包括中央政府、當(dāng)?shù)卣⒏骷壠髽I(yè)、私人投資者以及當(dāng)?shù)乩习傩赵趦?nèi)的多方利益團(tuán)體之間的矛盾。各個利益集團(tuán)都從自己的利益出發(fā)爭相進(jìn)入資源開采行業(yè),從而造成產(chǎn)業(yè)過度進(jìn)入。我國目前有1.8萬個左右的煤礦,超過世界其他國家煤礦總和,這也從側(cè)面說明我國礦產(chǎn)資源無序開發(fā)的現(xiàn)狀。實際掌握資源開采權(quán)的企業(yè)和當(dāng)?shù)卣托纬闪艘环N心態(tài):“盡可能地增加產(chǎn)量,多挖資源、多賣錢,誰知道明天會怎么樣?”這種態(tài)度突出反映了我國資源產(chǎn)權(quán)制度不清的弊端,不僅造成資源的極大浪費和資源開發(fā)利用的低效率,而且造成資源的過度和無序開發(fā),資源型城市過度開采資源的狀況愈演愈烈。2.資源、生態(tài)環(huán)境補償機制尚未建立我國的礦產(chǎn)資源開發(fā)缺乏合理的價格、財稅機制設(shè)計,礦產(chǎn)資源的使用、礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格無法反映出其稀缺性。資源開發(fā)成本應(yīng)包括兩部分,一是資源“發(fā)包”時,企業(yè)向政府支付的資源使用費和環(huán)境補償費,二是資源開采活動成本及相關(guān)稅費。現(xiàn)在的資源成本不是完全成本,不包含資源前期的勘探費用、資源遞縮的補償、安全成本、環(huán)境損失等。資源、生態(tài)環(huán)境補償機制尚未建立,資源稅水平低,從而使得資源開發(fā)成本較低,存在較大的暴利空間。我國資源開采量較大,但資源稅卻是小稅種,2008年僅占全國稅收收入的0.56%。這種資源的無償供給、低成本供給造成資源過度開發(fā)、浪費較大。3.礦權(quán)與私權(quán)的沖突我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)(探礦權(quán)、采礦權(quán))的一級市場、二級市場不完善,公有產(chǎn)權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)、法人產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)種類繁多、條款分割、秩序混亂。沒有形成合理的資源產(chǎn)權(quán)流動、交易平臺和制度,各種類型的市場主體之間無法進(jìn)行公平的產(chǎn)權(quán)交易,各地各式各樣、層出不窮的礦權(quán)之爭就是最好例證。產(chǎn)權(quán)交易得不到有效保護(hù),導(dǎo)致資源分配混亂、開采無序,礦產(chǎn)資源得不到最合理利用。(二)體制機制原因強化資源依賴我國仍處于不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型時期,政府考核體制、資源開發(fā)體制、財稅體制等在不斷改革完善過程中,這些特殊的體制機制原因強化了資源依賴。1.現(xiàn)行的干部考核機制只是只是一個開放系統(tǒng),缺乏科學(xué)性的考核標(biāo)準(zhǔn)我國資源管理體制的特征是自然資源除部分農(nóng)用土地外均屬國家所有,在實踐中具體化為各級政府所有。政府職能方面的主要特征是政府負(fù)責(zé)經(jīng)濟發(fā)展,經(jīng)濟發(fā)展又簡化為GDP增長。我國還處于社會主義初級階段,經(jīng)濟建設(shè)的任務(wù)異常艱巨,在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的背景下,GDP考核方便易行,因此成為考核地方官員政績的最基礎(chǔ)性指標(biāo)。這種GDP第一的政績觀使得各級政府往往喜歡上見效快的短期項目。不惜代價地招商引資,免費使用土地、礦產(chǎn)等資源就是這種機制的具體反映。干部政績考核只看GDP、財政收入的增長,或者經(jīng)濟效益是硬指標(biāo),生態(tài)的改善、人民生活水平的提高、文化教育社會發(fā)展是軟指標(biāo)的考核機制還沒有得到根本改善。這也是生態(tài)破壞無人埋單、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略難以真正落實的重要原因。就資源型城市而言,如果想在經(jīng)濟競賽中勝出,最快的方式就是大規(guī)模的資源開發(fā),而非周期長見效慢的制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)或者醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)業(yè),從而導(dǎo)致資源城市的政府積極鼓勵資源開發(fā),盡一切可能發(fā)展壯大采掘業(yè),而其他產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)發(fā)展則比較滯后。2.企業(yè)社會地位不高我國石油天然氣、煤炭等眾多資源主要是由大型國有企業(yè)開采,國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍明確界定,資源企業(yè)的主營業(yè)務(wù)就是資源開采,中央企業(yè)在資源地區(qū)的主要任務(wù)就是開采資源、保障國家資源供應(yīng)。同時,大型國有資源企業(yè)在國家和地區(qū)經(jīng)濟中具有舉足輕重的地位,地方政府反而處于相對弱勢地位,從而使得政府與企業(yè)之間的利益談判、協(xié)調(diào)機制甚至是正常的監(jiān)管機制缺失。國有企業(yè)主導(dǎo),尤其是中央企業(yè)主導(dǎo)的資源開發(fā)模式,導(dǎo)致資源開采對地方經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和社會事業(yè)發(fā)展的帶動作用有限。隨著資源的日益枯竭,替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足,資源地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。3.稅收收入水平不高財政稅收制度不夠完善,中央和地方共享稅占整個稅收的比重較大,地方政府尤其是資源型城市收入分配比例過低。例如,陜西榆林資源開采涉及的主要稅種有增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅等,增值稅大部分上繳,市縣只留很少一部分,企業(yè)所得稅尤其是中央和省屬國有企業(yè)在市縣的留存比例較低,有些企業(yè)所得稅甚至完全上繳中央和省級財政。在中央、省、市縣三級政府之間市縣財政收入的比重逐年下降。市縣財政收入比例日益降低,且仍未擺脫吃飯財政局面,而用于經(jīng)濟社會發(fā)展、資源環(huán)境保護(hù)、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財力非常有限,這嚴(yán)重制約資源型城市的可持續(xù)發(fā)展能力。4.資源開發(fā)企業(yè)稅收征管機制不健全當(dāng)前我國資源開發(fā)利益分配體制不盡合理。一是現(xiàn)行資源稅稅率較低,資源、環(huán)境補償機制缺失,尤其是中央大型企業(yè)主導(dǎo)的資源開發(fā)與地方發(fā)展關(guān)聯(lián)度不高,與城鎮(zhèn)居民就業(yè)和農(nóng)民增收關(guān)聯(lián)度不大。二是大型資源開發(fā)企業(yè)總部與分支機構(gòu)所在地不同造成稅收與稅源背離,即由于實行總公司匯總納稅,使分、子公司所在地的稅收向總公司所在地轉(zhuǎn)移,造成資源地區(qū)稅收大量轉(zhuǎn)移,同時企業(yè)通過各地分支機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)交易,會人為壓低開采地區(qū)的資源價格,導(dǎo)致資源地區(qū)資源開發(fā)的多重利益外流。三是資源管理體制不健全,資源分配管理權(quán)限不明確且層層分割,屬于國家大型企業(yè)開發(fā)的礦產(chǎn)資源,當(dāng)?shù)卣腿罕妼ζ錄]有管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和受益權(quán),幾乎被排除在當(dāng)?shù)氐馁Y源開采活動之外,這也往往是企業(yè)掠奪性過度開采資源的體制原因。四、“三駕單車”式運行體制機制我國資源城市要擺脫對于資源的過度依賴、跨越資源陷阱、實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型,就必須完善和充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用,以及創(chuàng)新行政管理體制。資源城市必須要構(gòu)建市場調(diào)節(jié)、政府調(diào)控、公共監(jiān)督協(xié)調(diào)配合的“三駕馬車”式的運行體制,從體制機制上確保在開采資源的同時積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)、增強可持續(xù)發(fā)展能力。同時,為解決日益嚴(yán)重的發(fā)展失衡問題,實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,提高地區(qū)競爭力,我國資源型城市應(yīng)進(jìn)一步深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,積極推進(jìn)經(jīng)濟、政治、社會等方面的全方位改革,重點推進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、提高社會保障水平、改善民生和推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型等方面的體制機制改革,著力在資源地區(qū)構(gòu)建和諧社會。(一)界性難題:界性難題資源陷阱有其自身固有的形成機制,擺脫資源陷阱、實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型是資源地區(qū)普遍面臨的世界性難題。資源城市要擺脫資源依賴、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,就必須要建立強有力的政府干預(yù)機制,大幅提高政府干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的能力,糾正市場失靈,避免過度依賴資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一問題,從而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,提高資源型城市綜合競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。1.建立和完善統(tǒng)一的資源運行體系完善產(chǎn)權(quán)制度是降低資源環(huán)境領(lǐng)域外部效應(yīng)、優(yōu)化資源配置的有效途徑。應(yīng)針對不同類型的資源,按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的總體要求,探索建立多元化、多層次、系統(tǒng)配套的資源產(chǎn)權(quán)制度,用產(chǎn)權(quán)保護(hù)資源,提高資源綜合利用水平。完善國有資源產(chǎn)權(quán)制度,明晰國有產(chǎn)權(quán),堅持資源有償開發(fā)、有償使用的原則,實施探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和使用制度以及礦業(yè)產(chǎn)權(quán)招拍掛制度。健全資源產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則和監(jiān)管制度,推動資源產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn),促進(jìn)各類資源的合理流動和有效重組。規(guī)范資源流轉(zhuǎn)的一級市場和二級市場,公有資源產(chǎn)權(quán)的出讓要在產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式公開、公正地進(jìn)行。建立嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度,依法保護(hù)各類資源產(chǎn)權(quán)。按照廣義產(chǎn)權(quán)理論的要求,樹立環(huán)境有價、有償使用的觀念,探索建立環(huán)境產(chǎn)權(quán),建立最嚴(yán)格的廢氣、廢水、廢渣等污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)。探索環(huán)境價格形成機制,逐步提高污染排放稅費水平,使排污成本能夠完全彌補生態(tài)成本,使環(huán)境成本成為企業(yè)尤其是高污染企業(yè)的一項必要費用支出,促使企業(yè)減少生產(chǎn)經(jīng)營活動對環(huán)境的破壞。探索通過排污權(quán)交易形成排污價格的體制機制。具體來說,一是提高排污費征收標(biāo)準(zhǔn),加強排污費征收力度;二是積極爭取試點開征環(huán)境保護(hù)費或環(huán)保稅;三是建立排污權(quán)交易制度,探索利用市場機制決定環(huán)境價格的可行性及所需要的制度安排。2.實行市場化高稅率稅收征收制度,提高資源集約利用水平稅收調(diào)節(jié)是政府干預(yù)資源開發(fā)、引導(dǎo)資源合理利用的最有效途徑。要通過“綠化”現(xiàn)行稅種、完善資源稅制、試點征收獨立環(huán)境稅等措施,探索建立有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的新型稅收體系,大幅提高資源開采業(yè)的稅率標(biāo)準(zhǔn)。一是“綠化”現(xiàn)行稅種。制定節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用和環(huán)保產(chǎn)品財政補貼、稅收優(yōu)惠政策,而對高污染、高耗能、高消耗企業(yè)實行差別化高稅率。二是完善資源稅,平抑資源開發(fā)超額利潤。積極探索資源稅改革,試點擴大資源稅的征收范圍,從價計征資源稅并適當(dāng)提高稅率,以改善低價資源的過度開發(fā)、過度消耗問題。同時,積極嘗試按占有資源儲量征收資源稅,而不是以開采量計算,以減少資源的浪費,提高回采率,推動資源集約節(jié)約利用。三是試點征收環(huán)境稅。改革不合理的排污費征收、管理與使用辦法。積極試點對特定主體排放廢水、廢氣、廢渣行為開征環(huán)境稅,環(huán)境稅收入劃入地方財政,并專項用于地方改善生態(tài)環(huán)境。3.建立生態(tài)環(huán)境治理體系生態(tài)環(huán)境補償制度對于資源型城市保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高可持續(xù)發(fā)展能力具有重要意義。要按照國家環(huán)保總局《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)130號),推動建立礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境補償長效機制。總體思路是堅持“誰開發(fā)、誰保護(hù),誰破壞、誰恢復(fù),誰污染、誰付費”的原則,建立“開發(fā)一塊、綠化一片”的機制,通過綜合運用市場手段和政府干預(yù),實現(xiàn)不同利益主體的共建共享、合作共贏。聯(lián)合有關(guān)部門推動建立生態(tài)恢復(fù)補償基金,解決資源開發(fā)造成的歷史遺留問題,按企業(yè)和政府共同負(fù)擔(dān)的原則加大資源地區(qū)環(huán)境治理力度。建立礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度,用于塌陷土地復(fù)墾、居民財產(chǎn)損失賠償、生態(tài)環(huán)境治理。改革現(xiàn)有采礦企業(yè)成本核算制度,將生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)費用列入企業(yè)的生產(chǎn)成本。出臺礦區(qū)沉陷、“三廢”污染等治理補償辦法及細(xì)則,使生態(tài)環(huán)境補償和治理工作制度化、規(guī)范化。4.建立和完善政府考核評價體系資源型城市要擺脫資源陷阱,必要依靠政府的強力推動,但是沒有社會監(jiān)督、權(quán)力不受制約的政府必然導(dǎo)致公共權(quán)力的濫用,引致“政府失靈”。因此,必須按照公開透明、監(jiān)督有力的原則加強社會公眾對政府的監(jiān)督。改變以追求GDP增速作為主要目標(biāo)的政績觀念和考核方式,建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系,尤其是要重視資源城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)。政府應(yīng)主動向公眾提供政府行為的充分信息,公開預(yù)算編制、執(zhí)行和結(jié)算報告,說明財政收入征收程序和財政支出審批使用程序,并向人大和公眾定期進(jìn)行財政報告。只有將政府行為置于陽光之下,財政預(yù)算、資源收入和支出完全公開透明,并不斷強化人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督,形成強有力的社會監(jiān)督機制,才能切實提高政府效力,確保政府切實負(fù)起資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的歷史重任。(二)產(chǎn)業(yè)多元化替代產(chǎn)業(yè)是資源城市實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、擺脫資源陷阱的必由之路。資源地區(qū)應(yīng)在建立政府干預(yù)機制基礎(chǔ)上,通過強有力的產(chǎn)業(yè)多元化扶持基金、重點產(chǎn)業(yè)扶持政策,加大科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的投入力度,大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等途徑,及早培育、壯大接續(xù)、替代產(chǎn)業(yè),逐步實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型跨越。1.探索建立社會可持續(xù)發(fā)展基金建立產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展基金是資源城市培育壯大替代產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展的重要舉措。一要通過政府財政投資、社會融資等多種籌資途徑,建立強大的、足以引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展基金。二要加大政府財政和產(chǎn)業(yè)多元化基金對裝備制造業(yè)、輕工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的扶持力度,通過發(fā)展基金形成產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展的長效扶持機制,并通過基金的有效運作,不斷加大對替代產(chǎn)業(yè)的支持力度。三要通過引入民間資本或戰(zhàn)略資本,加大對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的扶持和改制力度,按照新型工業(yè)化的要求,以非資源產(chǎn)業(yè)的骨干企業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)品為重點,加快應(yīng)用高新技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造升級。四要探索建立經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展基金。資源地區(qū)通過資源大規(guī)模開采實現(xiàn)短期內(nèi)經(jīng)濟飛躍發(fā)展的同時,社會民生事業(yè)發(fā)展卻相對滯后,經(jīng)濟增長與社會發(fā)展失衡問題突出。需要通過體制改革,多方籌集資金,建立經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展基金,加大對教育、醫(yī)療、社會保障、科技、文化等社會事業(yè)投入,大力發(fā)展民生相關(guān)產(chǎn)業(yè),解決經(jīng)濟與社會發(fā)展失衡問題,強力推動資源地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。2.加大對非資源產(chǎn)業(yè)的支持力度由于多方面的原因,資源型城市非資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境相對較差。資源城市應(yīng)從經(jīng)濟社會長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略全局高度,抓緊建立健全非資源產(chǎn)業(yè)扶持政策體系。在加大資金支持、提供創(chuàng)業(yè)扶持、推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、大力開拓市場、發(fā)展社會服務(wù)等方面改善非資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境,建立、健全對非資源產(chǎn)業(yè)在工商管理、稅收、市場準(zhǔn)入、財政資金、政府采購、土地利用等方面的支持政策體系。鼓勵非資源企業(yè)拓寬融資渠道,積累非資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展資