鐵路建設市場回顧與展望

鐵路建設市場回顧與展望

近年來，我國鐵路建設蓬勃發(fā)展，特別是客運專業(yè)線路建設全面推進，成為新鐵路建設的高潮。為充分發(fā)揮我國社會主義市場經濟體制的優(yōu)勢,合理配置和有效利用社會資源,鐵道部深化鐵路建設市場改革,全面開放鐵路建設市場,切實加強和規(guī)范鐵路建設市場管理,收到了明顯成效,為推進鐵路建設又好又快發(fā)展提供了重要保障。但在大規(guī)模、高標準的鐵路建設形勢下,鐵路建設市場面臨許多新的挑戰(zhàn)。本文回顧了鐵路建設市場發(fā)展與開放歷程,對鐵路建設市場全面開放的現(xiàn)狀進行了分析。在此基礎上,提出了新形勢下我國鐵路建設市場進一步開放和完善的相關建議。1社會主義市場經濟體制探索階段20—我國鐵路建設市場的發(fā)展歷程按照管理模式和開放程度來劃分,我國鐵路建設市場的發(fā)展大致經歷了4個階段:從建國至1984年,采用高度集中的計劃經濟模式;1984—2000年,鐵路建設市場的改革探索階段;2000—2004年,政企分開,鐵路建設市場實現(xiàn)路內放開;2004年至今,鐵路建設市場全面開放,建設市場管理逐步規(guī)范化。1.1社會主義基建管理模式的變遷從建國至1984年,我國鐵路建設一直采用以指令性計劃為主的計劃經濟管理模式,鐵路部門按年度編制基建計劃,并通過行政指令將基建任務分派給各基建單位具體實施。這個期間,基建管理模式幾經變更。1952年,鐵路建立了基建、設計、施工單位“三足鼎立”的管理體制,3方在鐵道部領導下,共同完成鐵路建設任務。1958年開始將工程局并入鐵路管理局改稱鐵路局,實行“工管合一”。1962年起又成立工程局及基本建設工程發(fā)包組,重新形成了分工負責的管理體制。1965年起取消承發(fā)包制,實行建設管理、施工單位兩位一體制,施工單位對所承擔的工程全面負責。1.2引入競爭機制鐵路基建系統(tǒng)自1984年起一改變了過去按指令性計劃確定工程施工單位的方式,開始推行招標投標,引入競爭機制。建設項目按照投資包干制進行管理。國家計劃下達的建設項目,由鐵道部對國家按新增單位生產能力,實行投資包干。建設單位、工程承包公司和施工單位對鐵道部實行概算包干。1.3企業(yè)管理向良性競爭轉變2000年起,隨著《招標投標法》的推行,我國鐵路部門由過去的內部招投標轉變?yōu)楣_招投標,使公正、公平的競爭原則得到體現(xiàn)。施工、設計、監(jiān)理等生產企業(yè)從鐵道部的剝離,形成了自負盈虧的經濟實體,逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度,為構建良性競爭的市場格局打下了堅實的基礎。鐵道部不斷轉變職能,工作重點逐步實現(xiàn)了向行業(yè)管理、工程監(jiān)督等職能的轉變。鐵路基本建設全面推行招投標制度、工程監(jiān)理制度、工程合同管理制度、質量安全責任制等措施,鐵路建設向規(guī)范化發(fā)展邁出了重要的一步。1.4中國鐵路建設市場持續(xù)開放的業(yè)務范圍進一步擴2004年以來,我國鐵路建設市場的行業(yè)壟斷被打破,鐵路建設市場在準入政策上逐步實現(xiàn)了全面開放。2004年12月建設部和鐵道部聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步開放鐵路建設市場的通知》(建市234號),決定面向鐵路外建設單位進一步開放鐵路建設市場,范圍包括設計、施工、監(jiān)理三大領域。2006年4月19日建設部、鐵道部聯(lián)合發(fā)出《關于繼續(xù)開放鐵路建設市場的通知》(建市87號),鐵路建設市場開放的業(yè)務范圍進一步擴大設計市場。2006年7月,鐵道部出臺了《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》,全面開放鐵路建設、客貨運輸、運輸裝備制造與多元經營四大領域,并制定了7項措施扶持非公有制經濟參與鐵路建設經營。2分析中國鐵路建設市場現(xiàn)狀2.1推進了“大市場”,形成了統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場2004年以來,鐵道部全面開放鐵路建設市場,積極引進其他行業(yè)的設計、施工、監(jiān)理企業(yè)參與鐵路建設,不斷壯大鐵路建設力量。鐵路建設市場的全面開放帶動了行業(yè)的良性競爭,鐵路建設企業(yè)的危機意識和服務意識大大提高,從而降低工程成本,促進了鐵路建設管理和技術水平的提高。在客運專線建設中引進了國際咨詢和監(jiān)理企業(yè),鐵路建設市場日益發(fā)育成熟,形成了統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場秩序。2007年鐵路建設共計招標60批次,中標價總額為1677億元,其中非“中鐵”企業(yè)中標額達到350億元(不含聯(lián)合體其他成員的份額),占招標概算總額的20.86%。今年開工的京滬高速鐵路,非中鐵施工企業(yè)的中標額達到279.91億元,占招標份額的33.5%,如表1所示。2.2運專線建設方面鐵道部推行鐵路局為管理主體的建設管理體制,把建設管理工作納入鐵路局領導班子業(yè)績考核,落實鐵路局建設管理主體責任;各鐵路局建立了直管建設項目的管理體制?？瓦\專線建設采用“小業(yè)主、大咨詢”管理模式,積極借鑒國外管理標準,發(fā)揮咨詢單位和中外聯(lián)合監(jiān)理的作用。建設單位利用現(xiàn)有建設管理力量,積極做好建設管理人才培訓、引進、交流,大力提高建設管理干部隊伍的綜合素質。近幾年來,為適應鐵路建設形勢的需要,鐵道部先后制訂、修訂了鐵道部規(guī)章3項,與其他部委聯(lián)合發(fā)布規(guī)章5項;下發(fā)規(guī)范性文件42個;制定實施了統(tǒng)一的鐵路建設項目管理指南,大力推廣建設項目信息管理系統(tǒng),大規(guī)模鐵路建設工作規(guī)范、高效運作提供可靠的法律依據和制度保證。2.3強化對于施工現(xiàn)場的管理和控制鐵道部2005年發(fā)布了《鐵路建設工程施工企業(yè)質量信譽評價暫行辦法》,完善鐵路建設市場信譽評價體系。實行質量安全事故處理與工程招投標掛鉤;并將施工企業(yè)信譽評分結果同投標掛鉤,把施工任務向那些質量信譽評價好的施工企業(yè)傾斜,充分發(fā)揮其骨干作用和示范作用。為了加強工程項目管理,各鐵道建設單位采取各種措施,不斷強化對于施工現(xiàn)場的管理和控制。設計和施工企業(yè)普遍完成質量體系認證,工程質量監(jiān)督機構發(fā)揮出日益重要的作用,運營部門提前介入的制度全面推廣。通過深入開展“三項治理活動”,有效整治了現(xiàn)場管理薄弱、違法分包、內業(yè)資料弄虛作假等影響工程質量的突出問題。2.4采購招標逐步規(guī)范2.4.1最大標段造價鐵道部在客運專線的招標中推行大標段招標的措施。如哈大客運專線招標實行了大型企業(yè)集團施工總承包的模式,最大的標段中標價高達218.7億元;京滬高速鐵路每個土建標段的招標價都超過100億元。實行大標段招標,一方面,有利于降低合同形成過程中的交易成本,節(jié)約資源;另一方面,有利于將建設單位的統(tǒng)籌管理同承包商的專業(yè)管理相結合,降低了管理成本,提高了工作效率,在鐵路客運專線的建設中取得了顯著的成效。2.4.2實施物資設備采購2006年5月鐵道部發(fā)布了《鐵路建設項目甲供物資設備采購供應暫行辦法》(鐵建設(2006)83號),從2006年7月1日起,對鐵路建設主要物資設備全部實行“甲供”和集中招標采購,并在供貨過程中加強質量檢驗和過程控制。實行物資設備的集中招標采購有利于保證工程質量。物資設備的質量是構成工程質量的源頭之一,實行甲方集中物資設備招標采購有利于從源頭上控制工程質量。同時集中采購有利于吸引更多高素質、集團化的供應商參加投標,有利于降低采購價格,使設備物資的集中供應能得到更好保障,也有利于設備的維修保養(yǎng)。3建立管理隊伍我國的鐵路建設市場改革取得了明顯成效,市場體系初步建立,建設管理取得長足進步。但也存在不少急待解決的問題,在項目治理機制、市場開放程度、市場監(jiān)管力度、項目管理手段、勘察設計管理等方面有待于進一步努力和完善。3.1更好地規(guī)范鐵路建設3.1.1鼓勵參與鐵路建設市場競爭目前,鐵路建設規(guī)模大,任務重,僅靠現(xiàn)有的建設力量還不能滿足鐵路建設的要求。因此,必須加大鐵路建設市場開放的力度,廣泛吸引社會力量參與鐵路建設,形成有效的競爭機制,不僅有利于保證工程質量、節(jié)約投資;也有利于促進企業(yè)的良性發(fā)展。一方面,廣泛宣傳鐵道部關于開放鐵路建設市場的政策措施,鼓勵路外的設計、施工、咨詢、監(jiān)理單位參與鐵路建設市場競爭,同時,努力創(chuàng)造“公平、公正”的競爭環(huán)境,吸引路外單位更多的參與鐵路建設。另一方面,我國高標準的鐵路建設需要不斷吸收國外先進的技術和管理經驗。從我國鐵路建設系統(tǒng)開展國際工程咨詢的情況看,通過外方參與工程咨詢取得了積極效果。但在這個過程中,也存在著一系列的問題:如中方設計與外方咨詢溝通不足;中外方存在標準體系上的差異;建設單位對外方咨詢單位的管理不到位等。因此,在今后的工作中應總結前一段引進國際咨詢的經驗和教訓,在深入調研的基礎上,切實提出改進意見,加以解決。3.1.2中國鐵路建設法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀及問題鐵道部進行鐵路行業(yè)監(jiān)管和建設管理的主要手段是法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。法制化管理,一方面對政府提出了很高的要求,政府需要下力氣研究工程管理的內在深層次規(guī)律,并通過法規(guī)加以體現(xiàn);另一方面,法規(guī)同時對政府也產生約束作用,一個守法的政府是貫徹實施法制化管理的基礎。目前,我國鐵路建設管理體制正處在轉型的關鍵時期,鐵路建設法律法規(guī)體系的框架已經初步建立;但各方參與主體的職能還有待于進一步分工和落實,法律法規(guī)體系也有待于進一步的完善。3.1.3企業(yè)質量信用強化市場主體信用是優(yōu)化建設市場環(huán)境、保護公平交易的重要手段。鐵路施工企業(yè)質量信譽應從以短期在建項目信用檔案為基點逐漸過渡到長期信用紀錄的評價,參與主體也要從施工企業(yè)逐漸擴展到設計、監(jiān)理、咨詢,最后到工程業(yè)主,甚至政府都應成為信用體系中被評價的對象,最終形成鐵路行業(yè)的信用體系。3.2交易的完整性項目治理結構是一種制度框架,在這個框架下,項目主要利益相關者通過責、權、利關系的制度安排來完成一個完整的交易。從經濟學角度來分析,建設項目管理的實現(xiàn)過程,是政府部門、投資人(或業(yè)主)、承包商、監(jiān)理等各要素主體,通過一定的交易方式形成以合同為紐帶的種種經濟關系或責權利關系,是由各要素主體相互作用形成的經濟體系。3.2.1實施鐵路建設中多元化的項目建設治理結構,從根本上保證項目有效運行構建簡明的項目治理結構的目的是為了明確政府部門、投資人、項目法人、承包商、監(jiān)理咨詢單位之間的權責關系。建立簡明有效的項目治理結構的關鍵在于實現(xiàn)真正意義上的項目法人負責制。在當前形勢下,鐵路建設需要大量的建設資金,單純依靠國家投資已經不能滿足建設形勢的需要,實行鐵路投資主體多元化已在穩(wěn)步發(fā)展之中。通過多元化的投資來組建多元化的項目法人治理結構,投資人股權之間的有效制衡能夠實現(xiàn)對項目法人的有效控制,從而從根本上保證項目的有效運行。長期以來,鐵道部在合資鐵路的建設過程中進行了許多有益的探索,積累了大量的經驗。3.2.2理論上加強指導,積極發(fā)揮項目管理公司在客運專線建設管理中的主導作用在當前的鐵路投融資建設體制下,還有一部分項目不具備條件實施真正意義上的項目法人責任制。這類項目的建設管理要明確項目管理公司的責、權、利關系,實現(xiàn)責、權、利的對等和結合。按照“小業(yè)主、大咨詢”管理模式的要求,在總結前一階段客運專線建設管理經驗的基礎上,進一步統(tǒng)一管理標準,健全管理制度,全面落實項目管理公司在工程質量、安全、投資、工期、環(huán)保等方面的管理責任和權利,保證項目管理公司的作用得到充分發(fā)揮。充分發(fā)揮項目公司作用的另外一個重要條件是保證項目公司的專業(yè)化和可持續(xù)運轉。目前的客運專線實行以鐵路局為管理主體的模式,而由于歷史原因,鐵路局缺乏大型建設項目的管理經驗和管理人才,急需整合各方資源,充實力量,提升項目管理公司的管理素質和水平。3.2.3程序法上的合作關系承包人是工程質量、進度、投資等目標的直接實現(xiàn)者;業(yè)主通過合同等手段實現(xiàn)對承包人的管理,由于工程項目的復雜性和動態(tài)性,業(yè)主同承包人之間的合同不可能完備,而在項目實行過程中業(yè)主難以準確評估承包人的工作績效。因此,要保證項目目標的順利完成,必須努力在業(yè)主和承包人之間建立一種良性合作關系。建立良性合作關系的首要前提是要強化工程管理的合同意識。近年來,鐵路建設系統(tǒng)的合同法制觀念逐步加強,隨著建設管理體制改革的逐步深入,還需要進一步強化合同責任,逐漸構建起依靠合同手段進行調節(jié)的項目運行機制。建立良性合作關系還需要實現(xiàn)風險和利益的對等,業(yè)主如果依靠其在締約過程中的優(yōu)勢地位將工程風險全部轉嫁給承包人,而不賦予承包人相應的權力和利益,必將破壞業(yè)主和承包人之間的合作關系,導致雙方之間的沖突和對抗,并最終損害項目的利益。3.2.4方法上的困境設計工作質量對鐵路建設項目的投資、質量、進度等各方面都會產生巨大的影響。從近年來的鐵路建設實踐來看,鐵路勘察設計質量還有待加強。一方面新開工項目勘察設計工作進度滯后,影響工程進度;另一方面勘察設計工作質量還有待于進一步提高。造成這種困境的原因是多方面的,一方面,目前鐵路勘察設計院的任務重,技術力量相對不足;另一方面,目前在鐵路建設管理過程中還缺少科學可行的設計質量評價辦法,對設計進度、質量控制缺乏行之有效的辦法。隨著鐵路建設市場的進一步開放,路外設計單位逐步進入鐵路建設市場,設計力量不足的現(xiàn)狀將逐步緩解。建立一套科學可行的設計質量評價辦法是當前迫切需要解決的工作。3.2.5工程東南角、工程麻黃、基金輔助、從鐵路工程的理化角度試驗依靠社會專業(yè)技術力量,實行“小業(yè)主、大咨詢”的建設管理模式是降低管理成本、提高管理成效的有效措施。鐵道工程的監(jiān)理試點工作開始于1991年;2002開始試行工程地質勘察監(jiān)理、2003年發(fā)布《鐵路建設工程監(jiān)理規(guī)范》,使監(jiān)理工作走向規(guī)范化、科學化發(fā)展道路。實踐證明,工程監(jiān)理和咨詢有利于保障工程質量和投資效益。在當前鐵路建設快速發(fā)展的形勢下,應充分發(fā)揮監(jiān)理、咨詢單位的作用,促進工程建設管理水平的提高。3.3市場管理職能隨著我國社會主義市場