公證體制改革的路徑選擇第3稿

PAGE2PAGE5公證體制改革的路徑選擇（未定稿第3稿）山東省司法廳公證管理處一、公證體制改革的由來(lái)新中國(guó)的公證制度是效仿前蘇聯(lián)的公證制度而創(chuàng)設(shè)，其基本理念為公證是代表國(guó)家行使證明權(quán)，公證制度是國(guó)家司法制度的組成部分，公證處是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，公證員是國(guó)家公務(wù)員。參見(jiàn)：司法部公證律師司編審：《公證業(yè)務(wù)講義》，法律出版社1982年4月版，第4頁(yè)；法律出版社：《公證制度講義（試用本）》1983年5月版，第1頁(yè)；[蘇]魯涅夫：《關(guān)于蘇聯(lián)律師制度和公證制度》，司法部1954年刊印，第1頁(yè)。上世紀(jì)八十年代開(kāi)始恢復(fù)重建公證制度，1982年頒布的《公證暫行條例》繼續(xù)沿用了上述基本理念。該《條例》第2條規(guī)定“參見(jiàn)：司法部公證律師司編審：《公證業(yè)務(wù)講義》，法律出版社1982年4月版，第4頁(yè)；法律出版社：《公證制度講義（試用本）》1983年5月版，第1頁(yè)；[蘇]魯涅夫：《關(guān)于蘇聯(lián)律師制度和公證制度》，司法部1954年刊印，第1頁(yè)。（一）行政體制下的人事管理制度不能適用公證業(yè)務(wù)發(fā)展的需要由于受到行政機(jī)關(guān)編制和崗位設(shè)置的束縛，公證隊(duì)伍的發(fā)展越來(lái)越不能適用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然導(dǎo)致對(duì)法律服務(wù)的需求不斷增長(zhǎng)，但公證機(jī)關(guān)被定性為行政機(jī)關(guān)后，在倡導(dǎo)“大市場(chǎng)、小政府”，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)的大環(huán)境下，公證處要擴(kuò)編增加隊(duì)伍人數(shù)就成了奢望。同時(shí)，公證處被定位為隸屬司法局的行政機(jī)關(guān)后，縣域公證處主任的行政級(jí)別通常為“股級(jí)”（山東省是解決公證處行政級(jí)別問(wèn)題最好的省份，多數(shù)公證處為副局級(jí)單位），由此導(dǎo)致公證員在行政職務(wù)方面幾乎沒(méi)有晉升的空間。再加上公證員的責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通公務(wù)員，又沒(méi)有額外的經(jīng)濟(jì)待遇，因此導(dǎo)致公證處引進(jìn)不來(lái)人，留不住人，公證隊(duì)伍的發(fā)展規(guī)模和人員素質(zhì)的提升均無(wú)法滿足業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，在不少地方甚至出現(xiàn)隊(duì)伍萎縮，至今在不少省份仍然存在“無(wú)人處”、“一人處”。（二）行政體制下的財(cái)務(wù)管理制度無(wú)法調(diào)動(dòng)公證員的積極性公證制度自產(chǎn)生以來(lái)，其主要功能一直在隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷豐富和變化。公證制度最早源于古羅馬的“代書(shū)人”制度，其最初的功能是起草和保管契約等法律文書(shū)，后來(lái)“代書(shū)人”被授權(quán)在所起草的文書(shū)上加蓋官方的印鑒和在官方的簿冊(cè)上作出記載，由此具有了“證明”和“登記”（或“備案”）的功能。參見(jiàn)鄭云鵬：《公證法新論》元照出版社2005年9月第3版，第3頁(yè)、第13頁(yè)。肖建華：《公證法律制度比較研究》，載樊崇義：《訴訟法學(xué)研究》第二卷，中國(guó)檢察出版社2002年2月版，第341頁(yè)。楊兆龍：《公證制度之探源》，載楊兆龍著：《楊兆龍法學(xué)文選》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年2月版，第475頁(yè)、480頁(yè)。而這項(xiàng)法律制度在中國(guó)因?yàn)闆](méi)有“法定公證”業(yè)務(wù)的先天不足和伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的誠(chéng)信缺失現(xiàn)象的加劇，公證逐漸演化出風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的功能——因?yàn)闆](méi)有“法定公證”業(yè)務(wù)，當(dāng)事人基于節(jié)省費(fèi)用和時(shí)間的考慮，通常不會(huì)主動(dòng)申辦公證。當(dāng)事人往往是在其對(duì)所實(shí)施的法律行為感到存在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)才會(huì)申辦公證，由此，公證制度逐漸演變成為一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。但行政體制下的財(cái)務(wù)管理制度在三個(gè)方面根本無(wú)法調(diào)動(dòng)公證員主動(dòng)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的積極性參見(jiàn)鄭云鵬：《公證法新論》元照出版社2005年9月第3版，第3頁(yè)、第13頁(yè)。肖建華：《公證法律制度比較研究》，載樊崇義：《訴訟法學(xué)研究》第二卷，中國(guó)檢察出版社2002年2月版，第341頁(yè)。楊兆龍：《公證制度之探源》，載楊兆龍著：《楊兆龍法學(xué)文選》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年2月版，第475頁(yè)、480頁(yè)。1、薪酬制度無(wú)法調(diào)動(dòng)公證員的積極性因?yàn)楣珓?wù)員的薪酬通常并不與其實(shí)際完成的工作量和承擔(dān)的責(zé)任大小相聯(lián)系，公證員干多干少并不會(huì)影響其薪酬高低，而且干的越多，責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)越大，因此，公務(wù)員的薪酬制度不可能調(diào)動(dòng)公證員主動(dòng)承辦公證業(yè)務(wù)、主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的積極性，更別說(shuō)要求公證員根據(jù)市場(chǎng)需求不斷創(chuàng)新服務(wù)，因?yàn)槊宽?xiàng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新都是有風(fēng)險(xiǎn)的。2、收費(fèi)制度無(wú)法調(diào)動(dòng)公證員的積極性公證機(jī)構(gòu)被定性為行政機(jī)關(guān)后，其收取的公證費(fèi)就被定位為“規(guī)費(fèi)”，而我國(guó)一向?qū)嵭械鸵?guī)費(fèi)制度，國(guó)家收取規(guī)費(fèi)的主要目的是限制不當(dāng)申請(qǐng)，而非基于成本考慮。如依據(jù)1997年公證收費(fèi)由“國(guó)家規(guī)費(fèi)”改為“服務(wù)收費(fèi)”之前的公證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，辦理一件公證，最低收費(fèi)僅為10元人民幣。公證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在1998年之所以能夠得到提高，主要原因就是“公證機(jī)構(gòu)從行政機(jī)關(guān)向自收自支中介機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，原有公證服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)變化了的情況”（引自國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、司法部1998年《關(guān)于調(diào)整公證服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》）。3、經(jīng)費(fèi)支出制度無(wú)法調(diào)動(dòng)公證員的積極性行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理的主要方式是“收支兩條線”，業(yè)務(wù)支出與業(yè)務(wù)收入通常不直接掛鉤，通常也不與行政機(jī)關(guān)的實(shí)際支出需要掛鉤，而主要是與編制掛鉤。這就導(dǎo)致公證員辦證越多，“虧損”越多。而且即使財(cái)政部門(mén)能夠予以經(jīng)費(fèi)保障，因受到審計(jì)制度的限制，諸如交通費(fèi)、通訊費(fèi)、以及公關(guān)費(fèi)用的支出都難以合法的入賬。（三）公證業(yè)務(wù)逐漸萎縮由于受到上述種種羈絆的束縛，公證業(yè)務(wù)的范圍處于逐漸萎縮的狀態(tài)。在公證機(jī)構(gòu)恢復(fù)重建初期開(kāi)辦的農(nóng)業(yè)承包合同公證、企業(yè)承包合同公證、借款合同公證都在萎縮，而律師的見(jiàn)證業(yè)務(wù)、商會(huì)的見(jiàn)證業(yè)務(wù)卻在不斷蠶食公證業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)領(lǐng)域。正是基于上述行政體制存在的種種弊端，司法部自2000年開(kāi)始正是啟動(dòng)公證事業(yè)體制改革。二、公證事業(yè)體制改革的發(fā)展及現(xiàn)狀自2000年國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》至今的十幾年來(lái)，公證事業(yè)體制改革走過(guò)了積極推進(jìn)、初見(jiàn)成效、陷入徘徊、進(jìn)退維谷幾個(gè)階段，目前面臨前景不明，進(jìn)退維谷的局面。2000年國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》之后，不少省份積極推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革，特別是京津滬直轄市和江浙、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革很快取得了成效，出現(xiàn)了一批類似長(zhǎng)安公證處、東方公證處等人才濟(jì)濟(jì)，服務(wù)一流的公證機(jī)構(gòu)，山東省也涌現(xiàn)出青島市市中公證處、臨沂市蘭山公證處等充滿活力，蓬勃發(fā)展的公證處。但是，由于受到地方改革政策不配套、某些地方司法行政機(jī)關(guān)管理僵化、地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)等因素影響，公證事業(yè)體制改革逐步進(jìn)入了徘徊期。在不少地區(qū)，已經(jīng)改為事業(yè)單位并落實(shí)了績(jī)效工資的公證機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展；那些改為事業(yè)單位但并沒(méi)有落實(shí)績(jī)效工資，特別是連基本的法人自主權(quán)都沒(méi)有落實(shí)（公證處花一分錢(qián)也需要司法局長(zhǎng)批準(zhǔn)）的公證機(jī)構(gòu)陷入業(yè)務(wù)萎縮、人才流失、人員老化的境地；而那些尚未改制的行政體制的公證機(jī)構(gòu)目睹了那些名義上是“自收自支”，實(shí)質(zhì)上是“自收不自支”的公證處的艱難處境，更不愿意繼續(xù)跟進(jìn)改革；同時(shí)，實(shí)際掌控著本地公證事業(yè)體制改革進(jìn)度的基層司法局因?yàn)槁蓭燇w制改革而失去了對(duì)律師所的人財(cái)物進(jìn)行直接管理的權(quán)利之后，出于對(duì)所謂“基層司法局職能弱化”的恐懼而本能地抵制以擴(kuò)大公證機(jī)構(gòu)自主權(quán)為核心的公證事業(yè)體制改革。由此，公證事業(yè)體制改革陷入徘徊期。自2013年之后，改為事業(yè)單位的公證處在職務(wù)晉升和薪酬二方面受到進(jìn)一步的沖擊：家對(duì)民事法律行為承擔(dān)證明責(zé)任，通過(guò)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)完全能夠勝任這項(xiàng)工作?！睆埜Ｉ骸蛾P(guān)于〈中華人民共和國(guó)公證法（草案）〉的說(shuō)明》，在王勝明、段正坤：《中華人民共和國(guó)公證法釋義》，法律出版社2005年版，第193頁(yè)。張福森：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)公證法（草案）〉的說(shuō)明》，在王勝明、段正坤：《中華人民共和國(guó)公證法釋義》，法律出版社2005年版，第193頁(yè)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公證證明權(quán)仍然是國(guó)家公權(quán)力，這既是大陸法系公證制度的基石之一，這也符合中國(guó)的法律傳統(tǒng)。如《俄羅斯聯(lián)邦公證立法綱要》規(guī)定“公證人以俄羅斯聯(lián)邦名義實(shí)施立法所規(guī)定的公證行為”，《意大利公證法》規(guī)定“公證書(shū)應(yīng)帶有‘意大利共和國(guó)’抬頭”，《奧地利公證人法》也規(guī)定“公證人在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，具有使用國(guó)徽的權(quán)利”，司法部律師公證工作指導(dǎo)司編：《中外公證法律制度資料匯編》，法律出版社2004年版，第739頁(yè)、第779頁(yè)、821頁(yè)。法國(guó)公證人甚至可以在個(gè)人的名章上刻上法國(guó)國(guó)徽。讓·葉戈、讓–佛朗索瓦·皮依布著，唐覺(jué)譯：《公證執(zhí)業(yè)法》，法律出版社2008年10月版，第48頁(yè)。司法部律師公證工作指導(dǎo)司編：《中外公證法律制度資料匯編》，法律出版社2004年版，第739頁(yè)、第779頁(yè)、821頁(yè)。讓·葉戈、讓–佛朗索瓦·皮依布著，唐覺(jué)譯：《公證執(zhí)業(yè)法》，法律出版社2008年10月版，第48頁(yè)。司法行政部：《公證須知》，1946年8月版，第1頁(yè)。讓·葉戈、讓–佛朗索瓦·皮依布著，唐覺(jué)譯：《公證執(zhí)業(yè)法》，法律出版社2008年10月版，第1頁(yè)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然大陸法系的公證制度普遍將公證定位為公權(quán)力，但就目前中國(guó)的立法和司法實(shí)踐而言，公證行業(yè)又確實(shí)談不上有任何公權(quán)力可以行使。認(rèn)為公證具有三大效力就證明公證屬于公權(quán)力的觀點(diǎn)并不能成立，首先，《民事訴訟法》第69條規(guī)定，公證書(shū)具有較強(qiáng)的證據(jù)效力，這僅是針對(duì)人民法院采信證據(jù)作出的一種先后順序的安排，并不說(shuō)明公證機(jī)構(gòu)行使的是公權(quán)力。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第九條的規(guī)定，生效的仲裁書(shū)與公證書(shū)具有相同的證據(jù)效力，能說(shuō)明仲裁機(jī)構(gòu)行使的是公權(quán)力嗎？依據(jù)《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第八條的規(guī)定，當(dāng)事人的“自認(rèn)”也具有類似公證書(shū)的證據(jù)效力，難道當(dāng)事人“自認(rèn)”也是行使公權(quán)力？其次，公證書(shū)的強(qiáng)制執(zhí)行效力是源于當(dāng)事人自愿放棄訴權(quán)，而非源于公權(quán)力。例如依據(jù)新《民事訴訟法》第196條、197條規(guī)定，抵押權(quán)人可以就抵押合同直接申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，難道就能夠認(rèn)定抵押權(quán)人也享有公權(quán)力？仲裁書(shū)的執(zhí)行效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公證書(shū)，但眾所周知，無(wú)論國(guó)內(nèi)的仲裁機(jī)構(gòu)，還是國(guó)際的仲裁機(jī)構(gòu)，其享有的仲裁權(quán)都不屬于公權(quán)力，而主要是當(dāng)事人意思自治的產(chǎn)物。第三，關(guān)于法定公證的問(wèn)題，別說(shuō)目前法定公證還是紙上談兵，即使將來(lái)法律規(guī)定了法定公證的具體項(xiàng)目，也不說(shuō)明公證機(jī)構(gòu)行使的是公權(quán)力。證監(jiān)會(huì)規(guī)定上市公司報(bào)批需提交驗(yàn)資報(bào)告，難道就認(rèn)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師享有公權(quán)力？最高人民檢察院《關(guān)于公證員出具公證書(shū)有重大失實(shí)行為如何適用法律問(wèn)題的批復(fù)》明確規(guī)定，公證員出具的公證書(shū)如有重大失實(shí)，視同與注冊(cè)會(huì)計(jì)師等中介組織一樣是以出具證明文件重大失實(shí)罪追究刑事責(zé)任，而非以行使公權(quán)力的主體那樣追究瀆職罪。綜上，在目前，中國(guó)的公證并沒(méi)有公權(quán)力屬性。如果硬要認(rèn)定公證具有公權(quán)力屬性會(huì)大大增加公證體制改革的阻力，因?yàn)橹袊?guó)并沒(méi)有法國(guó)那種公權(quán)力可以委托私人行使的法律傳統(tǒng)，大陸法系公證人的“雙重身份理論”在中國(guó)不可能有市場(chǎng)。劉疆：《不為公眾理解的改革會(huì)成功嗎？——評(píng)桐鄉(xiāng)、溫嶺公證事件》，載北京市長(zhǎng)安公證處：《長(zhǎng)安人》，2013年第1期。在“桐鄉(xiāng)事件”和“溫嶺事件”之后，媒體不是揪住公證的公權(quán)力問(wèn)題不放嗎？《北京晚報(bào)》在題為《一個(gè)公權(quán)力部門(mén)“自肥”的標(biāo)本》評(píng)論中刻薄地指出：“劉疆：《不為公眾理解的改革會(huì)成功嗎？——評(píng)桐鄉(xiāng)、溫嶺公證事件》，載北京市長(zhǎng)安公證處：《長(zhǎng)安人》，2013年第1期。新浪網(wǎng)。/c/2012-10-23/145925420803.shtml我們認(rèn)為，雖然上述兩種觀點(diǎn)存在分歧，但在公證職能可以由政府機(jī)關(guān)以外的其他組織或個(gè)人履行這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上并無(wú)分歧。由此，我們認(rèn)為，公證證明權(quán)的權(quán)利屬性并不影響公證體制的改革。（二）非營(yíng)利機(jī)構(gòu)能否實(shí)施企業(yè)化管理關(guān)于公證處這種具有非營(yíng)利性質(zhì)的機(jī)構(gòu)能否實(shí)施企業(yè)化管理，行業(yè)內(nèi)外都存在爭(zhēng)論。《大眾日?qǐng)?bào)》曾刊登評(píng)論《公證不能成了漁利事業(yè)》指出，公證處“自收自支,獨(dú)立法人,意味著桐鄉(xiāng)市公證處實(shí)行了企業(yè)式管理。企業(yè)以追逐利潤(rùn)為根本。”《北京晚報(bào)》2012年10月23日。/pl/2012-10-22/115025410999.shtml而人氣頗旺的紅網(wǎng)更是登出評(píng)論《公證處豈能自收自支？荒唐！》，紅網(wǎng)。/o/2012-10-25/003325431561.shtml并在《公證處領(lǐng)導(dǎo)年薪過(guò)百萬(wàn)并非沒(méi)有“《北京晚報(bào)》2012年10月23日。/pl/2012-10-22/115025410999.shtml紅網(wǎng)。/o/2012-10-25/003325431561.shtml紅網(wǎng)。/c/2013/01/16/2880992.htm我們認(rèn)為，這些誤解多源于對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的片面認(rèn)識(shí)?！睹褶k教育促進(jìn)法》第三條規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，私立學(xué)校不都是自收自支嗎？理論界公認(rèn)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的核心標(biāo)準(zhǔn)是不進(jìn)行利潤(rùn)的分配或分紅，不以任何形式將非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂胸?cái)產(chǎn)（包括清算后的財(cái)產(chǎn)）。參見(jiàn)蔡磊：《非營(yíng)利組織基本法律制度研究》，廈門(mén)大學(xué)出版社2005年4月第1版，第150頁(yè)。如果還要對(duì)非營(yíng)利組織做進(jìn)一步的限制，至多就是規(guī)定非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的收費(fèi)“由政府確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。但是，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家規(guī)定，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)不能自收自支，那種認(rèn)為只要是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)就要“收支兩條線”，只能說(shuō)明國(guó)家包辦一切非營(yíng)利事業(yè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的陳舊思想仍然很有市場(chǎng)。全國(guó)人大法工委副主任王勝明同志在《公證法》頒布時(shí)談到如何理解公證機(jī)構(gòu)的“非營(yíng)利性”時(shí)再次重申了上述理論界公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)：“從法律的角度講，‘不以營(yíng)利為目的’，主要指開(kāi)辦和設(shè)立公證處的人，不以開(kāi)辦、設(shè)立公證處獲利為宗旨。不是說(shuō)公證處不能收費(fèi)、不能賺錢(qián)，而是公證處賺到的錢(qián)應(yīng)該裝在什么口袋，應(yīng)該用在何處，不能直接與開(kāi)辦、設(shè)立公證處的人的利益掛鉤?！眳⒁?jiàn)蔡磊：《非營(yíng)利組織基本法律制度研究》，廈門(mén)大學(xué)出版社2005年4月第1版，第150頁(yè)。王勝明：《深刻理解〈公證法〉立法原意，為貫徹落實(shí)〈公證法〉打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)》，載《中國(guó)公證》，2005年第11期，第9頁(yè)。（三）公證體制改革是否會(huì)影響辦證質(zhì)量和有序競(jìng)爭(zhēng)反對(duì)公證機(jī)構(gòu)實(shí)行企業(yè)化管理或改為合作制（合伙制）的觀點(diǎn)認(rèn)為，這種改革會(huì)影響公證機(jī)構(gòu)客觀、公正的品質(zhì)和有序競(jìng)爭(zhēng)。我們認(rèn)為，公證機(jī)構(gòu)與其他中立機(jī)構(gòu)的基本屬性相似，其他中立機(jī)構(gòu)的改制并沒(méi)有影響其保持公正性的品質(zhì)，例如注冊(cè)會(huì)計(jì)師需要公正，鑒定機(jī)構(gòu)需要公正，質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)需要公正，仲裁機(jī)構(gòu)也需要公正，而這些機(jī)構(gòu)不都是實(shí)行企業(yè)化管理嗎？公證機(jī)構(gòu)能否恪守公證法所規(guī)定的客觀、公正原則，關(guān)鍵是嚴(yán)格人員的準(zhǔn)入與執(zhí)業(yè)過(guò)程中的培訓(xùn)和監(jiān)管，與其是否實(shí)行企業(yè)化管理并無(wú)必然聯(lián)系。眾所周知，所有的司法機(jī)關(guān)都是“收支兩條線”，但這項(xiàng)制度別說(shuō)杜絕司法腐敗，就是對(duì)減少司法腐敗似乎也作用有限。此外，關(guān)于公證機(jī)構(gòu)實(shí)行企業(yè)化管理或改為合作制（合伙制）會(huì)損害公證處之間的有序競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題同樣不能成立，一個(gè)行業(yè)的有序競(jìng)爭(zhēng)主要取決于競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的制定和監(jiān)管的力度，與改制關(guān)系不大。目前，我們時(shí)常聽(tīng)到反映改制的公證處存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，但司法行政機(jī)關(guān)卻從未接到正式舉報(bào)，也沒(méi)有一起依據(jù)《公證法》對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行懲戒的實(shí)例。司法行政機(jī)關(guān)從未實(shí)質(zhì)監(jiān)管過(guò)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，如何斷定改制必然會(huì)影響有序競(jìng)爭(zhēng)？（四）公證處作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)能否實(shí)施效益工資有觀點(diǎn)認(rèn)為，公證機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，不應(yīng)當(dāng)采用公證員創(chuàng)收與個(gè)人薪酬掛鉤的做法。例如在“桐鄉(xiāng)事件”之后，《京華時(shí)報(bào)》的評(píng)論《割斷權(quán)力臍帶公證處才有公正》就認(rèn)為，桐鄉(xiāng)公證處“從實(shí)際情況看，所謂不以營(yíng)利為目的已然淪為空談。當(dāng)?shù)卦雠_(tái)文件，確定公證員相關(guān)收入與效益掛鉤?！薄毒┤A時(shí)報(bào)》2012年10月20日。/html/2012-10/20/content_1657084.htm《新京報(bào)》的評(píng)論更直截了當(dāng)，題目就是《非營(yíng)利的公證處不該有“效益工資《京華時(shí)報(bào)》2012年10月20日。/html/2012-10/20/content_1657084.htm《新京報(bào)》2012年10月20日。/html/2012-10/20/content_381355.htm?div=-1我們認(rèn)為，績(jī)效考核是一種管理手段，既可以用于營(yíng)利機(jī)構(gòu)的管理，也可以用于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的管理。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》就明確規(guī)定“進(jìn)一步做好義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效工資工作”。作為非營(yíng)利的義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位可以實(shí)施績(jī)效工資，公證機(jī)構(gòu)為什么不可以？（五）公證處作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其工作人員能否領(lǐng)取高薪改制后公證員取得較高的薪水，不但引起行業(yè)外人士的質(zhì)疑，也遭到司法行政內(nèi)部人士的質(zhì)疑。許多人認(rèn)為，公證處作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其公證員不應(yīng)當(dāng)領(lǐng)取高薪，領(lǐng)取了高薪就不是非營(yíng)利。我們認(rèn)為，且不說(shuō)理論界個(gè)別主張非營(yíng)利機(jī)構(gòu)應(yīng)維持低薪的主要理由是“非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自社會(huì)捐贈(zèng)”，蔡磊：《非營(yíng)利組織基本法律制度研究》，廈門(mén)大學(xué)出版社2005年4月，第150頁(yè)。與公證機(jī)構(gòu)毫不相干。即使是關(guān)于以捐贈(zèng)為經(jīng)費(fèi)來(lái)源的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)（如慈善組織）的薪水標(biāo)準(zhǔn)，理論界也認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)是低薪，因?yàn)椤皬姆菭I(yíng)利組織的可持續(xù)發(fā)展及吸引人才來(lái)看，規(guī)定‘合理’的工資報(bào)酬是適當(dāng)?shù)摹！辈汤冢骸斗菭I(yíng)利組織基本法律制度研究》，廈門(mén)大學(xué)出版社2005年4月，第150頁(yè)。何為“合理的報(bào)酬”？國(guó)外在確定慈善機(jī)構(gòu)工作人員報(bào)酬時(shí)，認(rèn)為其合理性“是指在同一地區(qū)，規(guī)模相同的組織支付給職員的報(bào)酬是相同的或者相似的。”蔡磊：《非營(yíng)利組織基本法律制度研究》，廈門(mén)大學(xué)出版社2005年4月，第150頁(yè)。蔡磊：《非營(yíng)利組織基本法律制度研究》，廈門(mén)大學(xué)出版社2005年4月，第150頁(yè)。鄭國(guó)安等：《國(guó)外非營(yíng)利組織法律法規(guī)概要》，機(jī)械工業(yè)出版社2000年12月第1版，第65頁(yè)；稅兵：《非營(yíng)利法人解釋》，法律出版社2010年4月第1版，第78頁(yè)。在目前中國(guó)絕大多數(shù)人才配置已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的今天，一個(gè)行業(yè)工作人員薪水的高低主要取決于這個(gè)行業(yè)究竟需要吸納何種水準(zhǔn)的人才方能勝任工作，與用人單位的營(yíng)利與非營(yíng)利并無(wú)多大關(guān)系。大學(xué)是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，但諸多大學(xué)的網(wǎng)站上都常年登載著高薪誠(chéng)聘學(xué)科帶頭人的廣告。為何？因?yàn)闆](méi)有足夠的高薪不可能吸引到具有實(shí)力的學(xué)科帶頭人。而沒(méi)有有實(shí)力的學(xué)科帶頭人，建設(shè)一流大學(xué)就是一句空話。酒店是營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，但酒店絕大多數(shù)崗位屬于低薪崗位，為何？因?yàn)榫频杲^大多數(shù)崗位無(wú)需聘用專業(yè)人才。同樣，公證行業(yè)的薪水高低應(yīng)當(dāng)主要取決于這個(gè)行業(yè)究竟需要何種水準(zhǔn)的人才。眾所周知，公證行業(yè)作為法律職業(yè)共同體中的一員，與法官、檢察官、律師一樣，需要社會(huì)精英的加入方能勝任工作，而且公證員的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法官、檢察官和律師。但是，目前的公證員受公證機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置和事業(yè)單位身份的限制，在技術(shù)職務(wù)或行政職務(wù)上的晉升空間都極為有限，其職業(yè)崗位的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如法官或檢察官，如果薪水再不能像律師那樣靈活一些，基本不可能有社會(huì)精英投身公證行業(yè)。如果一味地堅(jiān)持認(rèn)為公證機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)就不能有高薪（當(dāng)然，畸高是不可取的），那么，公證行業(yè)依靠什么來(lái)吸引足夠的精英法律人才為民眾提供有水準(zhǔn)的服務(wù)？目前諸多公證處無(wú)法達(dá)到《公證法》所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)有兩名執(zhí)業(yè)公證員的基本要求，諸多公證處沒(méi)有全日制本科以上學(xué)歷的法學(xué)專業(yè)人士加入，諸多公證處沒(méi)有男性公證員已經(jīng)足以顯示出這個(gè)行業(yè)在人才競(jìng)爭(zhēng)中所存在的嚴(yán)峻生存危機(jī)。五、進(jìn)一步深化公證體制改革的路徑選擇目前，隨著各地事業(yè)單位體制改革進(jìn)入實(shí)際操作階段，公證的體制改革又進(jìn)入抉擇的十字路口。目前可以選擇的路徑主要有：繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)體制改革、嘗試公證機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為國(guó)有企業(yè)（經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位）、擴(kuò)大合作制和合伙制試點(diǎn)、試點(diǎn)創(chuàng)設(shè)不要編制的新型公證處。（一）繼續(xù)推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革的利弊分析繼續(xù)推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)事業(yè)體制改革，這是目前司法行政機(jī)關(guān)的主流觀點(diǎn)。這一改革路徑的優(yōu)勢(shì)是符合現(xiàn)有的制度框架，改革不會(huì)引起整個(gè)行業(yè)太大的震蕩，公證的公信力也不會(huì)減損。但是，這一改革路徑所面臨的困難和風(fēng)險(xiǎn)是：1、基層司法行政機(jī)關(guān)難以真正放權(quán)近十幾年的改革實(shí)踐證明，公證機(jī)構(gòu)改為事業(yè)單位后，基層司法局對(duì)公證機(jī)構(gòu)人財(cái)物依然控制過(guò)嚴(yán)過(guò)死，公證處沒(méi)有自主權(quán)的情況并沒(méi)有得到多大改善。雖然多數(shù)基層司法局希望所屬的公證處能夠做大做強(qiáng)，也希望公證員有較好的績(jī)效工資。但是，如前所述，在經(jīng)歷了律師改革，基層司法局失去對(duì)律師所人財(cái)物的直接管理權(quán)之后，基層司法局擔(dān)心賦予公證處更多的自主權(quán)之后會(huì)導(dǎo)致其職能進(jìn)一步被削弱，從而對(duì)公證體制改革充滿擔(dān)憂，對(duì)完善公證處的法人治理結(jié)構(gòu)，賦予公證機(jī)構(gòu)充分的自主權(quán)充滿顧慮、甚至抵觸。而多數(shù)司法廳和市級(jí)司法局夾在公證處要求改革的呼聲和司法局要求“職能不能再被削弱”的呼聲當(dāng)中左右為難，瞻前顧后，既希望公證體制改革能夠取得進(jìn)展，也不得不顧及基層司法局的呼聲。因此，如果繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)體制改革，上述基層司法局統(tǒng)得過(guò)死的現(xiàn)狀仍然會(huì)繼續(xù)阻礙公證行業(yè)的發(fā)展，因?yàn)楦骷?jí)司法行政機(jī)關(guān)通常都會(huì)以“積極穩(wěn)妥”為由，維持現(xiàn)狀。2、已經(jīng)嘗到改革“紅利”的公證機(jī)構(gòu)處境堪憂如前所述，自2013年以來(lái)，隨著事業(yè)體制的公證處被重新設(shè)置技術(shù)崗位和被限制（或取消）績(jī)效工資，已經(jīng)改制并取得預(yù)期改革成果的全國(guó)約800家公證處面臨著前所未有的困難。改革之前希望取得的，并在改制后已經(jīng)取得的“紅利”一夜之間化為烏有，或者是大打折扣。而且這種窘境似乎不可逆轉(zhuǎn)，因?yàn)椋海?）根據(jù)目前媒體披露的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例(草案)》，“統(tǒng)一工資福利，防收入差距過(guò)大”是此次事業(yè)單位改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在此大環(huán)境下，公證機(jī)構(gòu)很難繼續(xù)保留住已經(jīng)實(shí)施的績(jī)效工資制度。即使改為“公益三類”的事業(yè)單位，人事部門(mén)仍然不會(huì)為公證行業(yè)現(xiàn)有的績(jī)效工資制度單獨(dú)放行，這一點(diǎn)在與某些地方的人事部門(mén)的官員非正式溝通中已經(jīng)得到證實(shí)。（2）按照目前我國(guó)的行政管理體制，人事和經(jīng)費(fèi)支出主要由地方政府掌控，很難由司法部進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”。而各地方公證處人少力單，位卑言輕，在改革過(guò)程中，基本不具備要求有關(guān)部門(mén)單獨(dú)為公證處出臺(tái)績(jī)效工資制度的可能性，甚至可以說(shuō)，整個(gè)公證行業(yè)基本沒(méi)有參與制定分配政策的話語(yǔ)權(quán)。目前，上述這一問(wèn)題不但對(duì)十幾年來(lái)公證事業(yè)體制改革已經(jīng)取得的成果構(gòu)成重大威脅，而且對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)公證事業(yè)體制改革形成重大障礙。如果現(xiàn)在已經(jīng)完成事業(yè)體制改革的公證處不能保持住在績(jī)效工資和法人治理自主權(quán)等方面所取得的“紅利”，要推動(dòng)其他行政體制的公證處繼續(xù)跟進(jìn)改革勢(shì)必極為困難。目前，已經(jīng)有諸多行政體制公證處的主任和公證員表示，鑒于目前事業(yè)體制公證處的困境，他們不愿意改為事業(yè)體制，而主張要改革就“一步到位”——改為合作制或合伙制公證處。3、尚未嘗到改革“紅利”的改制公證處難以看到希望目前，許多已經(jīng)改為“自收自支”的公證處，地方財(cái)政仍然對(duì)其實(shí)施“收支兩條線”管理，而且“完不成預(yù)算，下不保底；超額創(chuàng)收，沒(méi)有獎(jiǎng)金”。這種“自收不自支”的財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀也成為目前對(duì)公證體制改革的阻力之一，而且如果要改變這種狀況還面臨地方財(cái)政和基層司法局的雙重阻力。4、事業(yè)體制改革無(wú)法保證建立高素質(zhì)的公證隊(duì)伍公證員這一職業(yè)目前被定位為是一種法律專業(yè)崗位，需要通過(guò)司法考試，還要實(shí)習(xí)二年，年滿25周歲。這一任職標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)不但高于普通公務(wù)員，也高于律師、法官和檢察官。但是，目前公證員在職務(wù)方面的晉升空間不但低于法官和檢察官，也低于司法局的普通公務(wù)員（現(xiàn)實(shí)生活中從公證員晉升為司法局局長(zhǎng)的概率可以忽略不計(jì)），甚至低于律師，因?yàn)榉ㄔ合到y(tǒng)已經(jīng)開(kāi)始從律師隊(duì)伍選拔法官的試點(diǎn)，卻沒(méi)有給同為法律職業(yè)共同體成員的公證員這個(gè)晉升機(jī)會(huì)。在薪金收入方面，公證員通常也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于律師。這就導(dǎo)致公證行業(yè)吸引人才和留住人才非常困難。在十幾年來(lái)的公證事業(yè)體制改革中，公證員隊(duì)伍的整體素質(zhì)與自身相比，是在逐年提高，但在整個(gè)法律職業(yè)共同體當(dāng)中與律師、法官和檢察官相比，是在逐年下降的，例如目前至少約有三分之一的公證員就公證處日常業(yè)務(wù)所遇到的法律問(wèn)題不具備與所在地基層法院的法官進(jìn)行平等交流的能力就是生動(dòng)的例證。而繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)體制改革，并不能改變公證員崗位晉升空間狹小的問(wèn)題，也難以落實(shí)具有足夠吸引力的績(jī)效工資，因此，也就無(wú)法保證建立高素質(zhì)的公證隊(duì)伍。（二）公證機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為國(guó)有企業(yè)（經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位）的利弊分析公證機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為國(guó)有企業(yè)（經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位），這是不少陷入限薪困境的公證處無(wú)奈之下設(shè)想的一種改革路徑。這一改革路徑的優(yōu)勢(shì)是能夠暫時(shí)擺脫事業(yè)單位在薪酬制度、用人編制等方面的束縛，公證處在財(cái)務(wù)、人事等方面獲得了較大的自主權(quán)，而且，這種改革不涉及人員分流，對(duì)從業(yè)人員而言，震蕩較小。但是，這一改革路徑所面臨的困難和風(fēng)險(xiǎn)是：1、突破了現(xiàn)有的法律框架《公證法》第6條明確規(guī)定，公證處“不以營(yíng)利為目的”，而公證機(jī)構(gòu)如果改為國(guó)有企業(yè)，眾所周知，企業(yè)是以追求最大利潤(rùn)為宗旨，這顯然是突破了“不以營(yíng)利為目的”的法律底線。正因?yàn)槿绱?，司法部?009年專門(mén)下發(fā)了《關(guān)于公證機(jī)構(gòu)不屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位的批復(fù)》，反對(duì)將公證處改變?yōu)椤吧a(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位”，更別說(shuō)改為企業(yè)了。2、無(wú)法真正解決公證機(jī)構(gòu)沒(méi)有法人自主權(quán)的問(wèn)題公證處改為國(guó)有企業(yè)，如果基層司法局不愿意放權(quán)，仍然維持目前人財(cái)物統(tǒng)統(tǒng)歸司法局掌控的局面，那么，公證處改為國(guó)有企業(yè)之后也不會(huì)有足夠的活力。而且，如果國(guó)資委再介入管理，公證處多一個(gè)“婆婆”，公證處遇到的束縛只會(huì)更多。目前，國(guó)有企業(yè)效率低下的問(wèn)題已經(jīng)受到社會(huì)普遍詬病，深圳市嘗試的公證處改為“法定機(jī)構(gòu)”的試點(diǎn)也存在司法局與國(guó)資委雙重管理是否會(huì)把公證處管得更死的隱患。3、依然無(wú)法建立具有足夠吸引力的薪酬制度從目前政府限制四大國(guó)有銀行行長(zhǎng)的薪酬這一案例分析，公證處改為國(guó)有企業(yè)，仍然難以擺脫限薪的困境。四大國(guó)有銀行的工資遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民生銀行等非國(guó)有銀行的工資，公證處改為國(guó)有企業(yè)，恐怕也難以確立可以媲美律師平均年薪的薪酬制度。前面已述，如果公證處的平均年薪與律師的平均年薪差距很大，公證處將無(wú)法吸引人才和留住人才。（三）擴(kuò)大合作制（或合伙制，下同）試點(diǎn)的利弊分析擴(kuò)大合作制試點(diǎn)的設(shè)想得到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為數(shù)眾多的公證員的響應(yīng)。這一路徑的優(yōu)勢(shì)是能夠最大限度調(diào)動(dòng)公證員的積極性，公證業(yè)務(wù)會(huì)得到迅速發(fā)展，公證隊(duì)伍的規(guī)模和素質(zhì)也會(huì)得到提高。但是，這一改革路徑所面臨的困難和風(fēng)險(xiǎn)是：1、對(duì)公證隊(duì)伍造成較大的震蕩，面臨業(yè)內(nèi)較大阻力受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，現(xiàn)有公證隊(duì)伍中不少同志無(wú)論是理念，還是業(yè)務(wù)素質(zhì)，都難以適用合作制的運(yùn)作方式。因此，擴(kuò)大合作制和合伙制試點(diǎn)，會(huì)給公證隊(duì)伍帶來(lái)較大震蕩，遭遇很大阻力。而且，基層司法局也會(huì)因?yàn)閺氐资?duì)公證處人財(cái)物的控制權(quán)而極力反對(duì)，拖延改革。十幾年來(lái)的公證改革充分顯示，如果沒(méi)有廣大基層司法局的支持，公證改革難以取得預(yù)期的效果。2、公證的公信力可能會(huì)受到一定程度減損近幾年的試點(diǎn)證明，公證處改為合作制對(duì)公證質(zhì)量并沒(méi)有太大影響，但受意識(shí)形態(tài)等因素影響，從社會(huì)層面考察，公證處改為合作制，其公信力還是會(huì)受到一定程度減損。即使臺(tái)灣這種以私有經(jīng)濟(jì)為主的地區(qū)，在實(shí)施法院公證人與民間公證人“雙軌制”的過(guò)程中，許多當(dāng)事人仍然認(rèn)為法院公證人比民間公證人更可信賴，可以預(yù)見(jiàn)，在以公有制為主的大陸地區(qū)，公證處改為合作制，對(duì)公證的公信力必然會(huì)有一定程度的減損。3、在理論上難以獲得社會(huì)認(rèn)可目前，社會(huì)各界多數(shù)仍認(rèn)為公證屬于公權(quán)力，我國(guó)并無(wú)西方和日本“公權(quán)力可以授予個(gè)人行使”的法律傳統(tǒng)，公證處改為合作制，以公權(quán)力“賺錢(qián)”歸個(gè)人，往往會(huì)受到質(zhì)疑，這會(huì)大大加劇改革的阻力。此外，雖然大陸法系的公證制度普遍存在“定額管理”，以此形成公證行業(yè)相對(duì)壟斷的制度，我國(guó)《公證法》第7條所規(guī)定的“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局”也暗合此意。但如果公證處改為合作制（或合伙制），其壟斷地位必將受到質(zhì)疑和沖擊。（四）創(chuàng)設(shè)不要編制的新型公證處的利弊分析任何體制改革都會(huì)觸及原有利益的重新劃分，而原有利益的重新分配往往也是體制改革最大的難點(diǎn)，公證體制改革也不例外。自國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》已逾十幾年，但公證改革遲遲未完成預(yù)定目標(biāo)，其核心問(wèn)題就是改革所涉及的各方當(dāng)事人在原有利益的重新劃分上不能達(dá)成共識(shí)：公證員既想拿著如律師、會(huì)計(jì)師一樣靈活的薪酬，又想留在體制內(nèi)保留原有的編制和身份；公證處主任既想如公司董事長(zhǎng)、律師所合伙人那樣享有人財(cái)物自主的法人權(quán)利，又想保留原有的行政級(jí)別；而基層司法局更是既想把讓公證員能夠提供滿足市場(chǎng)需要的法律服務(wù)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中做大做強(qiáng)，卻又不肯給公證處一丁點(diǎn)兒作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體所必需的自主權(quán)，始終堅(jiān)持把人財(cái)物死死地掌控在自己手中，并強(qiáng)調(diào)如果公證處“獨(dú)立出去”，基層司法局的職能將受到極大削弱。正因?yàn)檎l(shuí)也不肯放棄既得利益，誰(shuí)都想“吃著碗里的，看著鍋里的”，十幾年來(lái)公證改革的結(jié)果必然是如同“鬼打墻”一般在原地打轉(zhuǎn)，而且越轉(zhuǎn)圈子越小。因此，我們?cè)谶x擇改革路徑時(shí)要充分考慮上述現(xiàn)狀，充分評(píng)估改革的阻力和困難，而設(shè)立（包括新設(shè)和改制，下同）不要編制的新型公證處，應(yīng)當(dāng)是改革阻力最小的一條路徑。1、能夠保留具有足夠吸引力的薪酬制度基于事業(yè)單位的編制和薪金必須受到人事部門(mén)統(tǒng)一約束的現(xiàn)狀，公證行業(yè)要保持住現(xiàn)有的改革成果，并且還能夠進(jìn)一步繼續(xù)發(fā)展，就要建立（或保留）具有相當(dāng)吸引力的績(jī)效工資。而要做到只一點(diǎn)，只能脫離事業(yè)體制，不要編制，不要國(guó)有財(cái)產(chǎn)（或租賃國(guó)有資產(chǎn)）。2、能夠獲得較多人員的支持，改革阻力較小公證處不要編制了，但不是合作制，也不是合伙制（目前傾向于集體所有制），仍然是“司法局的公證處”，如此以來(lái)，來(lái)自基層司法局的改革阻力就會(huì)減少。又因?yàn)槟軌颢@得較理想的薪酬，對(duì)公證員也有吸引力。此外，因?yàn)闆](méi)有國(guó)有資產(chǎn)，沒(méi)有行政級(jí)別，公證處必然會(huì)有較多的自主權(quán)，所以這種改革通常也能夠獲得公證處主任的支持。3、公證的公信力不會(huì)受到減損因?yàn)榧w所有制仍屬于公有制，仍屬于“司法局的公證處”，故在社會(huì)層面，公證的公信力應(yīng)當(dāng)不會(huì)有減損。4、具備靈活的運(yùn)行機(jī)制從山東海爾集團(tuán)到江蘇華西村，在目前的體制架構(gòu)下，集體所有制雖然具有產(chǎn)權(quán)不清的弊端，但其既能夠享有公有制的好處，又具有民營(yíng)企業(yè)的靈活機(jī)制。公證處不是企業(yè)，不會(huì)有很多的固定資產(chǎn)，故產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)不大。因此，建立不要編制的新型公證處（或稱為“集體所有制的公證處”）應(yīng)當(dāng)是一條不錯(cuò)的改革路徑。但是，這種改革也存在諸多風(fēng)險(xiǎn)：1、應(yīng)為沒(méi)有編制和行政級(jí)別了，公證處主任對(duì)此種改革可能會(huì)抵觸，一些年齡大、或者業(yè)務(wù)能力弱的公證員也會(huì)抵觸，而公證處的在編行政輔助人員反對(duì)的呼聲會(huì)更高。2、因?yàn)闆](méi)有編制了，司法局失去了一個(gè)直屬單位，也會(huì)產(chǎn)生抵觸。六、對(duì)推進(jìn)我省公證體制的幾點(diǎn)建議（改革方案）（一）要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的原則公證改革涉及到基層司法局、公證處、公證員各方的切身利益，涉及到人事、財(cái)政、稅務(wù)等方方面面的協(xié)調(diào)，還涉及到保證辦證質(zhì)量等法律風(fēng)險(xiǎn)，因此，務(wù)必要秉持積極穩(wěn)妥的方針。建議采取分步走的方式，先易后難；先試點(diǎn)，后推廣。（二）行政體制公證處的改革行政體制公證處改為事業(yè)體制，這是司法部2000年改革方案就已經(jīng)確定的目標(biāo)，此次事業(yè)單位改革不會(huì)改變此目標(biāo)，而且估計(jì)應(yīng)當(dāng)會(huì)“一刀切”。我省目前還有20余家行政體制的公證處，對(duì)這些行政體制公證處的改制，建議把握以下環(huán)節(jié)：1、積極爭(zhēng)取有一個(gè)較為寬松的過(guò)渡期，例如設(shè)定一個(gè)3-5年的過(guò)渡期。但這比較困難，因?yàn)樽?000年正式推進(jìn)事業(yè)體制改革已有十余年，再建立過(guò)渡期的建議未必獲得司法部和我省編制部門(mén)和人事部門(mén)的認(rèn)可。2、堅(jiān)持2000年改革方案所確立的“老人老辦法，新人新辦法”的基本原則，做好人員分流、安置工作。對(duì)于因改制導(dǎo)致公證員流失較多，影響公證業(yè)務(wù)正常開(kāi)展的地區(qū)，可以采用合并轄區(qū)、允許鄰近公證處設(shè)立辦證點(diǎn)的方式彌補(bǔ)。3、對(duì)于新轉(zhuǎn)為事業(yè)體制的公證處，積極協(xié)調(diào)稅務(wù)部門(mén)，按照新建企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，享受相應(yīng)的減免稅待遇。（三）事業(yè)體制公證處的改革（包括一處兩制）對(duì)于事業(yè)體制公證處的改革，傾向?qū)⒐C處歸類為“公益三類”，但關(guān)鍵是要落實(shí)配套政策，這在很大程度上取決于與財(cái)政、人事、稅務(wù)等部門(mén)協(xié)商的結(jié)果，因?yàn)槿绻荒苈鋵?shí)績(jī)效工資等配套政策，“一刀切”把公證處都劃為“公益三類”會(huì)面臨巨大的政策風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致公證處重蹈“自收不自支”的覆轍，公證員會(huì)認(rèn)為上級(jí)部門(mén)“硬把他們往火海里推”。而通過(guò)對(duì)人事部門(mén)和財(cái)政部門(mén)能否在事業(yè)體制改革中認(rèn)可公證處以往的績(jī)效工資制度的評(píng)估，情況并不樂(lè)觀。因?yàn)槲慕?、醫(yī)療和科技三類事業(yè)單位的從業(yè)人員約占全部事業(yè)單位從業(yè)人員的三分之二。事業(yè)體制改革主要是改革這三類單位，會(huì)為這三類單位制定出專門(mén)的政策，而對(duì)于公證處這類“小單位”會(huì)歸為“其他類”事業(yè)單位“打包處理”，幾乎不可能根據(jù)公證機(jī)構(gòu)的特殊性質(zhì)“量身定做”出臺(tái)政策。所以，改革的政策風(fēng)險(xiǎn)極大。因此，我們本系統(tǒng)能夠有把握確定的事情，就是制定“公證機(jī)構(gòu)管理指南”，規(guī)范基層司法局對(duì)公證處的人財(cái)物和業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行管理的職權(quán)和程序，并將此納入對(duì)基層司法局考核的內(nèi)容。此外，建議積極推廣“一處兩制”方面的成功經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取人事部門(mén)認(rèn)可“一處兩制”的做法。（四）擴(kuò)大合作制（或合伙制，下同）試點(diǎn)因?yàn)檫@必須由司法部確定，而目前司法部完全停止繼續(xù)擴(kuò)大該項(xiàng)試點(diǎn)，故我們也無(wú)法進(jìn)行嘗試。如果有機(jī)會(huì)，我們應(yīng)當(dāng)建議司法部對(duì)合作制試點(diǎn)作出引導(dǎo)、規(guī)范和擴(kuò)大試點(diǎn)。（五）創(chuàng)設(shè)不要編制的新型公證處建議在運(yùn)行機(jī)制僵化，公證服務(wù)嚴(yán)重不能滿足社會(huì)需求的地區(qū)（如濟(jì)南、東營(yíng)），開(kāi)始創(chuàng)設(shè)不要編制的新型公證處的試點(diǎn)。（試點(diǎn)方案見(jiàn)附件）七、結(jié)語(yǔ)——充滿危機(jī)的公證行業(yè)目前的公證行業(yè)存在二個(gè)方面的重大缺失：一方面是人才缺失，公證員這一職位，法律規(guī)定的任職資格極高，但卻缺失薪酬的上升空間，缺失技術(shù)職務(wù)的上升空間，缺失行政職務(wù)的晉升空間，又承擔(dān)巨大的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如此以來(lái)的結(jié)果必然是人員萎縮，素質(zhì)下降。另一方面的缺失就是缺失危機(jī)感，不論是司法行政部門(mén)，還是公證處，多數(shù)人認(rèn)為，公證是不可或缺的。而現(xiàn)實(shí)是，在去年以來(lái)各地的招標(biāo)公證已經(jīng)被律師見(jiàn)證逐步蠶食，遺囑公證受到中華遺囑庫(kù)沖擊。最近，浙江高院已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于審理?yè)?dān)保物權(quán)案件的意見(jiàn)