【淺析生態(tài)公益林補償制度的不足及完善10000字（論文）】

生態(tài)公益林補償制度的不足及完善建議TOC\o"1-3"\h\u14213前言 前言生態(tài)公益林的主要目標是充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益，鑒于此，國家對生態(tài)公益林的采伐實行嚴格的限制，阻礙了生態(tài)公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟效益。生態(tài)公益林管理者在生態(tài)公益林的保護和管理上投入了大量的人力、物力，但卻無法從生態(tài)公益林中獲得經(jīng)濟效益。假如生態(tài)公益林經(jīng)營者得不到損失補償，那么他們就會降低參與生態(tài)公益林的經(jīng)營管理活動，甚至會對產(chǎn)生消極情緒。[1]所以，必須采取類似的措施，使生態(tài)公益林的經(jīng)營活動得到維護和發(fā)展，進而使生態(tài)公益林中不同利益主體的不同利益得到平衡，關(guān)注不同的利益，以實現(xiàn)協(xié)調(diào)的共生關(guān)系。生態(tài)公益林補償方案通過權(quán)衡生態(tài)公益林的經(jīng)濟利益與生態(tài)利益之間的沖突以及生態(tài)最優(yōu)性，對生態(tài)公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟利益損失進行了一定程度的補償。實施公益林公共分配，這是人與自然的和諧共處體現(xiàn)，促進森林生態(tài)的森林資源的健康發(fā)展起著巨大的作用。一、生態(tài)公益林補償制度概述（一）生態(tài)公益林補償?shù)姆山缍S著生態(tài)補償在我國實踐中的應(yīng)用越來越多，生態(tài)補償逐漸成為高等教育機構(gòu)的研究中心。直到今天，相關(guān)學者普遍關(guān)注的生態(tài)森林的補償問題還是沒有統(tǒng)一的定義，究其原因，是不同學科研究人員的研究領(lǐng)域和課題不同，所以對森林生態(tài)公益補償?shù)亩x也不同。這一概念也被許多法律學者定義過，不同的研究課題有不同的定義，其中最具代表性的有三種看法。第一種看法從人與自然、人與人的關(guān)系出發(fā)，界定了生態(tài)森林的一般利益補償；第二種看法認為，生態(tài)補償還應(yīng)該包括對環(huán)境本身的補償。[2]開發(fā)利用環(huán)境的補償和適當?shù)睦?；第三種觀點是對生態(tài)保護和管理的賠償、對受損地點的賠償、對行動可能造成的生態(tài)風險進行補償。這種看法只分配了大部分的生態(tài)公益林補償，沒有說明補償?shù)哪康模瑳]有明確補償?shù)闹黧w和補償?shù)姆绞?，不能有效地表達生態(tài)公益林的補償利益。第二種看法從補償活動所采用的具體方法對生態(tài)補償進行界定，同時對生態(tài)補償進行廣義和狹義的分配。一般來說，廣義的生態(tài)補償包括發(fā)展機會的喪失。相關(guān)利益攸關(guān)方將提供財政、物質(zhì)、技術(shù)和政治補償，以及國家資本投資于科學和培訓，以提高環(huán)境績效和社會環(huán)境意識。這種觀點概括了生態(tài)補償?shù)姆椒?，但沒有明確相關(guān)的補償對象，廣義的生態(tài)補償范圍過于寬泛。環(huán)境保護方面的科學研究和培訓活動沒有損害相關(guān)方的利益，因此支出不能叫補償。后者是指人類追求經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境資源過度需求而產(chǎn)生的環(huán)境問題的替代、修復(fù)和綜合治理的一般概念。第三個方面對生態(tài)補償?shù)闹黧w與補償主體的關(guān)系進行了界定，認為生態(tài)補償是指生態(tài)效益的受益者向生態(tài)效益的生產(chǎn)者支付相應(yīng)的代價。[3]（二）我國有關(guān)生態(tài)公益林補償制度的相關(guān)規(guī)定基于芬蘭森林分類的經(jīng)營理念，界定了生態(tài)普福林的具體概念。1995年，林業(yè)部和原改革委公布了《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》。對森林資源進行了進一步分配，將用材林、商品林、薪炭林分為商品林和防護林，在一般公益林的基礎(chǔ)上增加特殊林。2000年，林業(yè)部出臺了《公益林和商品林分類技術(shù)指標》(以下簡稱《技術(shù)指標》)，對公益林的概念進行了界定：保護生物多樣性，改善和維護生態(tài)環(huán)境。[4]為了滿足社會需要和生態(tài)，人類社會的主要任務(wù)是可持續(xù)發(fā)展，提供森林樹木、森林和森林服務(wù)。生態(tài)森林一般是指森林、森林和對社會具有生態(tài)功能的森林和林木。在產(chǎn)生的生態(tài)效率類型上沒有區(qū)別。簡單來說，林地、森林和林木可以劃分為生態(tài)公益林。然而，在森林分類體系中，《技術(shù)指標》將木材林、商品林和薪炭林劃分為商品林，將特種林和防護林劃分為一般林類。劃分普通公益林和生態(tài)公益林其實是劃分森林類型[6]。重點生態(tài)林和國家生態(tài)公益林的界定《重點公益林區(qū)劃界定辦法》和《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》對這個問題進行了有效證實，換句話說，我國具有普遍意義的生態(tài)林是以保護林和特種用途林為基礎(chǔ)的。[5]（三）我國生態(tài)公益林補償研究現(xiàn)狀李文華，李芬，李世東等人認為（2006）生態(tài)公益林補償是指釆用經(jīng)濟手段鼓勵人們維護并保育森林生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，保障社會公平性的發(fā)展，讓生態(tài)與環(huán)境效益同步發(fā)展[11].劉濱，劉小紅，雷顯凱（2017）等人認為我國的林業(yè)產(chǎn)權(quán)存在特殊性，大部分林地的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)不屬于同一個社會主體，生態(tài)公益林也一樣，因此生態(tài)公益林補償對象的確定有助于提高補償效率.［12］米鋒，高嵐，崔一梅（2007）認為對于林農(nóng)而言，林農(nóng)意愿及林農(nóng)滿意度影響著生態(tài)公益林補償政策的順利實施。林農(nóng)意愿主要包括參與意愿、支付意愿與受償意愿，支付意愿及受償意愿主要影響生態(tài)林補償標準，多采用條件價值法進行研究；［13］林農(nóng)參與意愿則影響著生態(tài)林的建設(shè)，喬段強，陳英（2016）研究多認為林農(nóng)參與意愿與補償金額、林農(nóng)認知及林農(nóng)受教育程度等因素相關(guān)性較大。［14］宋曉華，鄭小賢，杜鵬志等（2001）認為林農(nóng)滿意度是檢驗生態(tài)林補償政策實施成效是否良好的一項重要指標，探究林農(nóng)滿意度的影響因素可以為政策制定者提供改善方向。研究表明，林農(nóng)年齡、受教育程度、林業(yè)收入比重、家庭收入情況、對補償政策了解情況、政策的實施效果等都從不同的方向影響著林農(nóng)的滿意度。［15］王秋菊，王立群（2012）認為對于政府而言，目前我國生態(tài)公益林補償實施的購買者是政府，因此政府起主導(dǎo)作用，若生態(tài)林補償政策的推出和改進不順應(yīng)當?shù)貙嶋H情況的發(fā)展，不能保證補償政策的有效性和持續(xù)性。如北京市山區(qū)生態(tài)林政策，由政府完全主導(dǎo)，沒有很好地利用市場，難以保證政策的連續(xù)性［16］二、生態(tài)公益林補償制度的現(xiàn)狀及不足（一）生態(tài)公益林補償制度的現(xiàn)狀1990年之后，我國逐步建立了生態(tài)公益林補償制度。更詳細地說，能夠分為四個階段:第一，探索階段（1978-1998年）。自從1978年改革開放以后，由于我國向市場經(jīng)濟發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了許多森林生態(tài)問題，隨之逐漸產(chǎn)生了森林生態(tài)效益補償?shù)乃枷牒屠砟睢?992年，國家經(jīng)濟改革委員會印發(fā)《關(guān)于1992年經(jīng)濟體制改革重點的通知》，明確提出：“制定森林生態(tài)效益補償方案，調(diào)動森林資源。”第二，試驗階段（1998年-2004年）。1998年，《森林法》以法律形式在我國設(shè)立了生態(tài)森林效益補償基金。2000年，政府出臺了《森林法實施條例》，規(guī)定一般生態(tài)森林的經(jīng)營者可以獲得森林生態(tài)效益的補償。政府相關(guān)部門也于2001年設(shè)立了森林生態(tài)保障基金，并在全國11個省和自治區(qū)開展了試點項目。這代表我國生態(tài)公益林補償制度的建立。第三，執(zhí)行階段（2004-2007年）。2004年，財政部與林業(yè)局聯(lián)合通過《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，規(guī)定國家生態(tài)公益林應(yīng)由國家基金替代，即我國生態(tài)公益林建設(shè)的補償方案。第四，推進階段（2007年）。在我國森林共管體制改革順利推進的背景下，相關(guān)配套措施也不斷完善。全國各省(區(qū)、市)逐步制定地方森林經(jīng)營生態(tài)補償辦法。2013年發(fā)布《國家級公益林管理辦法》，2014年發(fā)布《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》，2016年發(fā)布《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，公益林補償內(nèi)容有所提高。［7］生態(tài)公益林補償制度的不足1.補償給付主體單一生態(tài)公益林的補償是一項耗時長，勞動密集型項目。為了保持可持續(xù)性，一般生態(tài)公益的森林補償制度必須補償其中的大部分?！蛾P(guān)于開展生態(tài)補償試點的指導(dǎo)意見》將生態(tài)補償定義為“誰受益，誰補償”。因此，大部分生態(tài)公益林的補償應(yīng)當是生態(tài)公益林生態(tài)效益的接受者。但就實際情況來看，中國的公共公益生態(tài)補償依賴于轉(zhuǎn)讓費、各級政府和市級政府。從生態(tài)公益林整體補償?shù)慕嵌葋砜?，國家必定將變成生態(tài)公益林生態(tài)效益的主要替代者，但這并不意味著政府也要承擔類似的義務(wù)。目前，我國的這種個人權(quán)利主張不僅導(dǎo)致狹隘的權(quán)利主張，而且也忽視了其他受益人的權(quán)利主張。而且，僅僅依靠國家撥款來支持如此巨額的補償，在很長一段時間內(nèi)會導(dǎo)致國家財政負擔過重，導(dǎo)致補償標準偏低，難以發(fā)揮生態(tài)公益林補償方案的激勵作用。補償?shù)慕邮苷撸@影響了他們參與普遍利益的森林生態(tài)保護的積極性，無助于一般生態(tài)公益補償制度的可持續(xù)發(fā)展。一次總付還直接導(dǎo)致單一的賠償基金來源。民事支付者的失敗導(dǎo)致非國家支付者沒有能力履行其生態(tài)森林補償義務(wù)，也沒有為國家、社會、企業(yè)和個人建立一個分散的財政機制?？梢?，僅僅依賴國家的財政補償，不但體現(xiàn)了“誰受益誰補償”的原則，還造成過重的國家財政負擔，沒有固定得到經(jīng)費來源。除生態(tài)林補償以外，作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國在社會保障和經(jīng)濟建設(shè)方面也需要國家大量的補貼。所以，不管是以我國的具體國情為基礎(chǔ)，還是以森林生態(tài)公益補償?shù)睦碚摓榛A(chǔ)，當前完全依靠國家財政出資進行森林生態(tài)公益補償?shù)淖龇ǘ际遣滑F(xiàn)實的。報銷領(lǐng)域的多樣化和報銷來源的擴大至關(guān)重要，它可以使整體生態(tài)公益補償體系的穩(wěn)定性和連續(xù)性得到保證。2、補償范圍偏窄依照《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，規(guī)定補償范圍為國家生態(tài)公益林。國家級生態(tài)林是按照《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》劃定的重要特種林和保護林。依照上述規(guī)定，地方公益林和商品林不屬于中央財政補償?shù)姆懂?。由于集體森林法改革的進一步發(fā)展，進一步發(fā)展了私有林業(yè)，發(fā)揮了更加重要的作用。盡管絕大多數(shù)私有林業(yè)中的商品林以市場銷售為主，使其經(jīng)濟效益得到充分發(fā)揮，然而，不得不承認，商品林也存在保水、防風、固沙等生態(tài)功能，與整個森林生態(tài)系統(tǒng)密切相關(guān)。然而，我國尚未將商業(yè)森林納入生態(tài)公益林的補償方案，導(dǎo)致很許多私人森林經(jīng)營者沒有補償，這與法律應(yīng)有的公正和公平相悖，無助于保護我國的整個森林生態(tài)系統(tǒng)。地方生態(tài)公益林由地方各級政府按照相關(guān)規(guī)定進行界定，并經(jīng)省林業(yè)廳批準的生態(tài)公益林。它們也是我國生態(tài)公益林的一部分，自然應(yīng)該納入森林管理。補償程度對不同地點普遍存在的地方生態(tài)公益林，規(guī)定了地方生態(tài)公益林的生態(tài)效益補償。盡管我國很多地區(qū)根據(jù)自身經(jīng)濟條件選擇了有關(guān)的地方補償規(guī)定和做法，但不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，補償標準的差異也比較大。一般來說，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的補償標準更高，受益者對生態(tài)公益林補償計劃更滿意，更有積極性，而經(jīng)濟發(fā)展滯后的地區(qū)，因為當?shù)亟?jīng)濟匱乏，對補償要求相對較低。補償受益人在經(jīng)營當?shù)厣鷳B(tài)公益林和商品林中產(chǎn)生的損失難以彌補，因此，地方生態(tài)和商品林沒有強有力的競爭優(yōu)勢。對當?shù)厣鷳B(tài)森林的補償不能體現(xiàn)法律的作用，直接影響當?shù)厣鷳B(tài)森林經(jīng)營者，特別是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)生態(tài)森林經(jīng)營者參與森林建設(shè)和保護的積極性。即使要實現(xiàn)當?shù)厣鷳B(tài)公益林的經(jīng)濟效益，非法砍伐生態(tài)公益林。因此，為了實現(xiàn)環(huán)境立法的公平公正目標，必須將具有普遍利益的商品林和地方生態(tài)林納入中央資金的補償方案。3、補償方式單一在我國，總的來說，《森林法》的規(guī)定補償了生態(tài)公益林，即設(shè)立生態(tài)公益林效益補償基金，以取代生態(tài)公益林基金，主要由國家撥款。盡管這意味著國家高度重視生態(tài)公益林的建設(shè)，但也應(yīng)注意，這種只對國家進行經(jīng)濟補償?shù)姆椒ㄏ鄬θ菀?。生態(tài)公益林的補償是一項耗時長，工作量大的工程，補償?shù)拿娣e相對較大，持續(xù)時間長，需要大量的資金。只是依賴國家財政的補償使地方和國家面臨巨大的資金壓力。一旦國家經(jīng)濟不足時，就無法保障生態(tài)公益林補償資金的投入，導(dǎo)致生態(tài)公益林的保護和經(jīng)營活動受到影響。除此之外，從現(xiàn)實情況來看，生態(tài)公益林的補償標準應(yīng)體現(xiàn)在三個方面：生態(tài)公益林的生態(tài)價值補償、生態(tài)公益林經(jīng)營者的生產(chǎn)成本補償以及重置成本補償。然而，鑒于我國的基本國情，我國面積大，數(shù)量多，生態(tài)林較多。盡管我國經(jīng)濟一直處于持續(xù)發(fā)展之中，但是生態(tài)公益林的生產(chǎn)成本也在持續(xù)上升。如此龐大且快速增長的賠償標準，國家經(jīng)濟難以支撐。目前，我國政府支付的財政補償不僅反映了生態(tài)公益林經(jīng)營者的生產(chǎn)成本、替代成本和生態(tài)價值的損失，而且問題是它無法承擔生態(tài)公益林的生產(chǎn)成本。倘若不解決這個問題，生態(tài)公益林補償對象的積極性就會大大減弱，就無法實現(xiàn)生態(tài)公益林的補償目的。根據(jù)上述內(nèi)容，可知我們國家單一的補償方式，它不僅增加了國家的經(jīng)濟負擔，也不利于保障補償資金來源的穩(wěn)定性，不能滿足人們促進生態(tài)福祉的真正需求。很難調(diào)動全社會參與生態(tài)公益林建設(shè)的積極性。生態(tài)公益林的補償方式不能單純以國家的轉(zhuǎn)讓收入為基礎(chǔ)，應(yīng)對補償方式進行改進，對當前的一次性補償方式進行改變，使補償方式變得多樣化，保持可持續(xù)發(fā)展。三、生態(tài)公益林補償制度存在問題的原因分析（一）政府直控型”傳統(tǒng)治理理念導(dǎo)致給付主體單一對于我國經(jīng)濟快速發(fā)展所引發(fā)的許多環(huán)境問題，典型的官僚制治理模式是我國傳統(tǒng)的治理模式，也就是以政府為主體，通過強制性的行政手段實現(xiàn)相應(yīng)的環(huán)境管理目標。這種管理環(huán)境問題的傳統(tǒng)觀念也影響到作為環(huán)境立法一部分的生態(tài)補償。所以，我國的生態(tài)公益補償形成了“強政府、弱社會”的補償結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)與社會發(fā)生了沖突。在這樣的補償結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，自然，國家成為一般生態(tài)福祉的森林補償?shù)奈ㄒ惶峁┱?，并幾乎壟斷和控制所有一般利益的生態(tài)森林補償?shù)墓芾頇?quán)。這可以從兩個角度來看:首先，政府在制定整體生態(tài)公益補償政策中發(fā)揮著絕對的主導(dǎo)作用，而公司、環(huán)保組織和公民等其他社會行為者則被“邊緣化”。在生態(tài)公益林補償?shù)膶ｍ棇嵤┲?，政府將引入貨幣和稅收轉(zhuǎn)移的行政手段，并沒有為其他非國家補償對象參與生態(tài)公益型森林補償創(chuàng)造平臺。顯然，這種國家主導(dǎo)的生態(tài)公益林補償結(jié)構(gòu)具有典型的“政府直接管理”特征。歷史上，“政府主導(dǎo)”的生態(tài)公益補償政策是明智的，有利于保護生態(tài)公益林、改善森林生態(tài)環(huán)境。但是，鑒于公益林和我國經(jīng)濟的不斷增長，人們對森林對環(huán)境保護的貢獻的認識正在提高，以政府為唯一支付對象的補償模式的弊端日益明顯。首先，它增加了政府的財政負擔。隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)增長，森林資源的價值逐漸開始被市場認可，生態(tài)公益林經(jīng)營者的替代成本不斷上升，這就是為什么標準也必須提高的原因。這意味著公共財政將不得不在未來很長一段時間內(nèi)忍受不斷上漲的補償標準，這無疑將使公共財政超負荷運轉(zhuǎn)；其次，會阻礙其他消極安全保證的主動性和積極性。我國當前僅有一種國家補償方式，其他社會資源沒有等價渠道替代生態(tài)公益林。這樣就大大阻礙了社會力量參與公益林生態(tài)補償?shù)姆e極性，不僅降低了對國家普遍利益的一般生態(tài)林進行森林補償?shù)挠行?，還容易導(dǎo)致冷漠。生態(tài)公益林置換的社會支持。因此，實施多元化的補償對象是保持森林生態(tài)補償可持續(xù)發(fā)展、擴大補償資金來源的重要前提。（二）補償范圍的劃分依據(jù)不合理根據(jù)我國適用的法律法規(guī)，生態(tài)一般公益林的補償范圍為國家生態(tài)公益林地，地方生態(tài)公益林的補償金額由各市根據(jù)自身經(jīng)濟情況確定?？梢钥闯?，我國當前的生態(tài)公益林補償制度的補償區(qū)域是生態(tài)公益林。以該林地是否為公益性生態(tài)林作為劃分生態(tài)公益林替代區(qū)域的依據(jù)，不無道理。1995年，在森林經(jīng)濟體制改革方案中，中國首次提出將森林資源分配給公益林和商品林。該計劃的目標是改變林業(yè)的增長方式，發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力。生態(tài)公益林作為生態(tài)補償?shù)囊粋€范疇，其理論基礎(chǔ)是生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)理論，即生態(tài)公益林是一種公共產(chǎn)品，其生態(tài)效益具有顯著的正經(jīng)濟外部性。它必須向環(huán)境效益提供者支付同等的補償。生態(tài)公益林總體補償方案的目標是保護和改善生態(tài)森林環(huán)境，共同分擔利益相關(guān)者的生態(tài)責任和生態(tài)利益。公益林的生態(tài)補償與商品林的分類不同，公益林的內(nèi)涵與外延也不一樣。在一般公益性林和商品林的分類中，公益林是指林木、森林和具有森林生態(tài)優(yōu)勢的森林，也可以指特種林和保護林。生態(tài)公益林的置換是以促進生態(tài)和社會利益為首要目標。林木、林地、森林在公益中起主要作用，其擴展包括所有產(chǎn)生生態(tài)效益的林木、林地、森林。然而，從我國相關(guān)規(guī)定的角度來看，不難發(fā)現(xiàn)，這兩點混淆了這些森林的一般利益。有寫學者認為商品林的生態(tài)效益不需要抵銷，因為商品林可以通過市場交易，即依靠商品林來實現(xiàn)其經(jīng)濟效益。就我們國家的現(xiàn)實情況來看，商品林的所有者不能按照他們希望的那樣恢復(fù)商品林，以實現(xiàn)他們自己的經(jīng)濟利益。商品林采伐限額是嚴格限制的，因此商品林經(jīng)營者的經(jīng)濟效益非常有限。鑒于此，商品林也需要等價補償。（三）補償觀念和市場化機制的欠缺致使補償方式單一將生態(tài)公益用林補償納入財政體系，對我國來說是一個質(zhì)的飛躍，但根據(jù)目前國家財政支持情況，真正補償需要較長時間。除此之外，“誰受益，誰補償”的原則沒有得到體現(xiàn)，使我國的生態(tài)補償制度對公益事業(yè)毫無用處。另一方面，這種補償方式使國家經(jīng)濟負擔過重，補償標準較低，難以完全補償一般生態(tài)公益中森林經(jīng)營者的經(jīng)濟損失?；谘a償理念，當前的生態(tài)公益林補償主要以補償經(jīng)營者的損失為主，對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的補償不夠重視，造成了我國政府的補償方式單一。政府財政支出的主要組成部分是稅收轉(zhuǎn)移和稅收補貼。然而，在我國目前的生態(tài)公益林補償中，這種方法只是由國家支付的一種貨幣轉(zhuǎn)移費，即國家通過財政撥款進行普遍利益的生態(tài)公益林補償活動。這種補償方式增加了政府的財政壓力，補償效果只能解決表面問題，而不能解決方根本問題，可持續(xù)性不足。除此之外，我國目前的國家補償方式是國家和市政出資對國家和市政出資的公益林進行縱向生態(tài)補償方式的一部分，這種方式忽略了地區(qū)差異，隱藏了橫向國家補償?shù)目赡苄院秃锰?。由于我國各地?jīng)濟發(fā)展不同，各市稅收不同，各地之間撫養(yǎng)費標準差異很大。在相對發(fā)達的地區(qū)，由于補償標準較高，當?shù)亟?jīng)濟收入較高，而在經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的地區(qū)，由于難以獲得當?shù)刎斦С仲Y金，補償標準較低。但我國的現(xiàn)實是，經(jīng)濟條件相對落后地區(qū)的生態(tài)公益林更需要保護。因此，上游地區(qū)大多經(jīng)濟條件較差。為了保護生態(tài)公益林，上各省不僅投入大量資金進行看護和保護，然而，經(jīng)濟條件較好的下游地區(qū)享受上游生態(tài)公益林的生態(tài)效益，卻不繳納費用，沒有體現(xiàn)“誰受益，誰補償”的基本原則。要合理處理好這些問題，國家相關(guān)部門可以建立橫向的政府間補償機制。依照“誰受益，誰補償”的原則，責任在于國家，國家應(yīng)承擔責任，增加公益生態(tài)林補償資源的來源，實施環(huán)境立法。四、生態(tài)公益林補償制度的完善建議（一）實現(xiàn)補償給付主體多元化森林自然資源的可持續(xù)開發(fā)及其生態(tài)效益與整個社會和所有人的健康發(fā)展之間的聯(lián)系非常緊密。生態(tài)公益林補償?shù)某晒崿F(xiàn)不能僅僅依靠國家，必須全社會參與生態(tài)公益林補償?shù)慕ㄔO(shè)。不僅如此，我國可以借鑒國外的先進經(jīng)驗，運用市場補償機制。擴大生態(tài)公益林的支付對象和覆蓋面，讓大量的生態(tài)公益林受益者參與進來。雖然2007年我國《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，從我國森林生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，生態(tài)補償?shù)脑瓌t是“誰受益，誰補償”。但是就當下的情況來看，并沒有貫徹執(zhí)行這項原則；我們國家踐行“政府主導(dǎo)”的環(huán)境政策，生態(tài)公益林補償一直由中央和地方資金負責。國家變成了森林補償?shù)奶峁┱?。生態(tài)公益林的生態(tài)效益是指將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)作為一種公共產(chǎn)品提供給特定區(qū)域內(nèi)的所有成員，并受公共產(chǎn)品特性的影響。然而，生態(tài)公益林的生態(tài)效益大多不在于人民群眾，而在于享受生態(tài)公益林生態(tài)效益的一些企業(yè)、社區(qū)或自然人，如淡水養(yǎng)殖經(jīng)營者、森林公園的游客等。這些地方為公眾利益享受生態(tài)效益。為了共同利益，應(yīng)當對生態(tài)森林經(jīng)營者的生態(tài)效益進行補償。就當下來看，在我們國家，還沒有建立任何渠道讓支付責任人參與生態(tài)公益林的生態(tài)效益補償。當事人可以在平等自愿的基礎(chǔ)上，直接與生態(tài)公益林的經(jīng)營人協(xié)商確定生態(tài)公益林的生態(tài)效益使用費，但該辦法僅適用于個人。森林所有者的權(quán)利。以上單位可以繳納國家生態(tài)森林保護稅，為生態(tài)一般公益林的置換做出貢獻。在這種情況下，實際上，國家成為主要賠償機構(gòu)，國家充當主要賠償機構(gòu)和接受者之間的中間人。稅收標準必須以我國的實際情況為基礎(chǔ)，結(jié)合當?shù)氐纳謼l件和經(jīng)濟發(fā)展情況，用這些稅收來替代生態(tài)公益林。（二）放寬生態(tài)公益林的補償范圍生態(tài)公益林替代面積狹窄的問題是由于生態(tài)公益林補償面積分布不均衡造成的，處理好這些問題的有效手段是增加公益林置換面積的分配基數(shù)。在我們國家，根據(jù)目前森林的分類和森林的一般利益，將森林再細分為公益林和商品林。一些學者表示公益林和商品林是兩個對立的概念，商品林生產(chǎn)森林產(chǎn)品，具有生態(tài)價值，保護森林。公益林阻止了公益林經(jīng)營者通過市場進行交易。要保障公益林的經(jīng)濟價值，國家必須對公益林的經(jīng)濟價值進行補償。這種觀點不夠全面，生態(tài)林的替代是可以理解的，但不代表商品林就不應(yīng)該被替代。生態(tài)森林補償作為一種生態(tài)補償，是建立在經(jīng)濟外包理論、生態(tài)資本理論、環(huán)境法理論、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值理論和公共產(chǎn)品理論的基礎(chǔ)上的。雖然從森林資源上看，一般公益林與經(jīng)濟林在理論上沒有區(qū)別。根據(jù)公共利益生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)，所有提供生態(tài)效益的森林都應(yīng)該被生態(tài)效益所取代。商品林的最終目的是實現(xiàn)森林的經(jīng)濟效益，但商品林的生長也具有水土保持、擋風玻璃固沙、固碳、釋氧等生態(tài)功能。商品林具有生態(tài)效益，但商品林生態(tài)效益的受益者與我國采伐限額管理制度的影響無關(guān)。綜上所述，補償商品林的生態(tài)效益是有理論支持的，也有現(xiàn)實需要，是我國生態(tài)公益補償制度中需要完善的一個方面。政府補償方式基于國家補償方面，政府應(yīng)該更新補償?shù)睦砟?，不僅是為了支持森林管理者的一般生態(tài)公益，也是為了解決保護區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式的改變和森林的利用等問題。國家可以有效利用其在政策和組織上的利益，通過多種手段進行補償，例如資金、材料、技術(shù)等，引導(dǎo)地方政府改變經(jīng)濟發(fā)展方向，增加就業(yè)，減少環(huán)境影響。保護公益林，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，使地方資金對中央資金的依賴得到減少。換句話說，國家生態(tài)公益林支出報銷必須以流轉(zhuǎn)費和財政補貼兩個方面為基礎(chǔ)。首先，貨幣轉(zhuǎn)移是森林生態(tài)整體福祉最重要的補償方式。政府設(shè)立了國家授予的專項基金，用于資助森林生態(tài)補償，這是各級政府普遍關(guān)注的問題。其次，財政資助是國家干預(yù)林業(yè)市場經(jīng)濟的一種手段，包括資源、物資、技術(shù)、政治優(yōu)惠、等形式。由于資金轉(zhuǎn)移的減損，林業(yè)市場上無法獲得財政支持，以補償利益損失，保護具有普遍利益的生態(tài)林，加強對測量技術(shù)方法、補償標準和機制的研究，應(yīng)用地理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代數(shù)學方法，并提出一攬子方案。研究可行的居民收入技術(shù)系統(tǒng)，通過技術(shù)改進提高當?shù)亟?jīng)濟績效，增加林區(qū)居民的收入，促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而實現(xiàn)補償目標。

五、結(jié)束語生態(tài)公益林補償方案是面向全社會服務(wù)的公益事業(yè)。這對建設(shè)生態(tài)文明、充分發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)效益、實現(xiàn)生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。近年來，鑒于國家對生態(tài)林的補償，我國生態(tài)公益林質(zhì)量有所提高，森林覆蓋率也一年比一年高，顯著改善了森林生態(tài)環(huán)境。然而，相對于西方發(fā)達國家的發(fā)展水平，我國的生態(tài)公益補償還處于探索階段，還存在較大差距。我國缺乏完善的法律制度是造成這些問題的主要原因。首先，我國當下的生態(tài)森林公益補償計劃受傳統(tǒng)的“國家直接控制”觀念的制約，沒有充分關(guān)注社會在環(huán)境保護中的作用；我國的公益補償尚處于研究階段，缺乏相關(guān)的技術(shù)條件和理論體系；如補償標準所依據(jù)的森林生態(tài)效益評價機制尚未建立，普遍生態(tài)效益的森林置換概念尚不明確；它直接影響到林業(yè)的布局和補償標準、市場補償方式的制定以及一般利益生態(tài)林的補償水平。要處理好這些問題，必須從根源出發(fā)，補充我國應(yīng)有的法律制度。只有調(diào)整收費標準、報銷方式、報銷范圍和報銷主體，才能創(chuàng)造科學的報銷標準、多樣化的