資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)中的公共政策研究

.-.資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)中的公共政策研究摘要：隨著環(huán)境污染、環(huán)境破壞的加劇，中國(guó)的資源環(huán)境狀況不容樂觀，本文通過在資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)中的財(cái)政政策研究、稅收政策研究以及土地調(diào)控政策研究，提出了一些為保護(hù)環(huán)境而采取的政策，并分析了各項(xiàng)政策對(duì)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)效應(yīng)及存在的不足，為政府制定更合理的政策提供依據(jù)。關(guān)鍵詞：資源節(jié)約環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策稅收政策土地政策1、我國(guó)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀分析我國(guó)城市化與工業(yè)化的發(fā)展，不僅帶來了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，也產(chǎn)生了一系列的問題，從部分城市（特別是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的城市）的成長(zhǎng)軌跡顆粒看到，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)走的是灰色之路，在很大程度上是以過量消耗資源與犧牲環(huán)境為代價(jià)的，土地資源面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)體形我們不得不正視資源與環(huán)境的問題。我國(guó)的自然資源在絕對(duì)量上可以說“地大物博”，但人均占有量相對(duì)貧乏。在資源緊缺的同事，我國(guó)許多吸取的資源利用卻存在效率低、浪費(fèi)大的問題：萬元GDP能耗是世界平均水平分2倍，是發(fā)達(dá)國(guó)家的10倍；單位產(chǎn)值的石油消耗是日本的4.3倍、法國(guó)的4.03倍、德國(guó)的3、7倍；單位產(chǎn)值的水資源消耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的8-10倍。隨著重工業(yè)的發(fā)展，能源消耗還會(huì)呈上升趨勢(shì)，一方面人均資源少，另一方面資源利用率低，破壞和浪費(fèi)嚴(yán)重。免費(fèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益增長(zhǎng)的資源需求，中國(guó)面臨的資源形勢(shì)十分嚴(yán)峻。2、資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)中的財(cái)政政策研究在可持續(xù)發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境與資源系統(tǒng)會(huì)發(fā)生矛盾或沖突，并不能自發(fā)地實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)。因此，政府必須以社會(huì)管理者的身份，通過實(shí)行一些列有效的政策，調(diào)節(jié)各系統(tǒng)的活動(dòng)，使之符合可持續(xù)法陣的總體目標(biāo)。一般來說，政府可采取的手段主要包括行政管制和市場(chǎng)機(jī)制（或稱為經(jīng)濟(jì)手段）兩種該類型。從世界各國(guó)環(huán)境保護(hù)的理論和時(shí)間來看，政府的財(cái)政政策無疑是利用市場(chǎng)機(jī)制的一項(xiàng)重要舉措。財(cái)政政策的有效實(shí)施有利于推動(dòng)資源與環(huán)境保護(hù)。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。資源與環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策是指國(guó)家為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源，向社會(huì)和公眾提供環(huán)境服務(wù)，保障國(guó)家環(huán)境安全所涉及的政府收入與支出政策、措施。一個(gè)完整的資源與環(huán)境保護(hù)財(cái)政體系框架包括環(huán)境與資源稅收制度、排放污染物收費(fèi)制度、環(huán)境保護(hù)政府預(yù)算支出制度、環(huán)境相關(guān)公眾物品的定價(jià)機(jī)制、環(huán)境資本市場(chǎng)管理制度、各類政府環(huán)境基金管理辦法等?！?】2.1我國(guó)現(xiàn)行資源與環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策的現(xiàn)狀我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政政策仍服務(wù)于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的制度與政策，難免會(huì)妨礙資源節(jié)約與環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)。2.1.1財(cái)政投資支出結(jié)構(gòu)不合理。由于財(cái)政財(cái)力有限或者由于投資項(xiàng)目過于分散，那些可以促進(jìn)資源節(jié)約、外部效應(yīng)明顯、私人部門不愿意投資、或不適宜私人部門投資的、周期長(zhǎng)收益慢的基礎(chǔ)設(shè)施投資不足。另外，用語(yǔ)促進(jìn)更低的合理利用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)科研和新技術(shù)推廣方面的支出也不夠。2.1.2財(cái)政補(bǔ)貼不盡合理。一方面我國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)一些能源、資源實(shí)行政策性補(bǔ)貼，但因財(cái)政補(bǔ)貼使資源和商品的價(jià)格沒有真正反映其包括環(huán)境成本在內(nèi)的全部社會(huì)成本，從而造成商品高價(jià)、原材料低價(jià)、資源物價(jià)的狀況。另一方面，我國(guó)對(duì)于開展資源綜合利用與治污的企業(yè)僅限于幾項(xiàng)間接補(bǔ)貼，如利潤(rùn)不上交、見面稅收、先征后返等。2.1.3各級(jí)政府在資源環(huán)境保護(hù)方面，事權(quán)財(cái)政的劃分不清晰。我國(guó)由于在環(huán)保方面政府間事權(quán)財(cái)權(quán)不明，不僅中央環(huán)保支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重從未超過1%，而且地方政府環(huán)保支出比重也明顯偏低。2.2建設(shè)資源節(jié)約與環(huán)境友好型社會(huì)應(yīng)采取的財(cái)政政策2.2.1加大財(cái)政投入國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)治理生態(tài)環(huán)境污染的投資占GDP的比例達(dá)到1%-1.5%時(shí)，可以控制生態(tài)環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)；當(dāng)比例達(dá)到2%-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量則有所改善（世界銀行，1997）?！熬盼濉鼻埃覈?guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的投資僅占GDP的0.8%左右；“九五”期間，比例不足1%，“十五”期間，比例在1.2%左右。[2]可見，我國(guó)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的資金投入是偏低的。當(dāng)前應(yīng)建立政府環(huán)保投入的增長(zhǎng)機(jī)制，通過立法形式確定資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)投入占GDP的比例或者占財(cái)政支出的比例，并明確規(guī)定資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)投入增長(zhǎng)速度要高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。各級(jí)政府要依法安排和落實(shí)環(huán)境保護(hù)的預(yù)算資金，把資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)作為預(yù)算支出的大類，下面再設(shè)置若干明細(xì)項(xiàng)目。2.2.2拓寬環(huán)保資金的籌資渠道我國(guó)從1998年開始將部分增發(fā)國(guó)債用語(yǔ)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)方面，在一定時(shí)期內(nèi)，長(zhǎng)期國(guó)債還會(huì)繼續(xù)發(fā)行，環(huán)境保護(hù)應(yīng)該繼續(xù)成為國(guó)債投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。除了國(guó)債籌資外，資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)資金的籌集還可以采取其他方式，比如發(fā)型環(huán)保彩票或中長(zhǎng)期環(huán)保債券，專款用于環(huán)境保護(hù)；鼓勵(lì)更多的環(huán)保企業(yè)上市，在資本市場(chǎng)中行程環(huán)保板塊，以籌集更多的環(huán)保資金。同事還要拓寬融資途徑，多渠道籌集治理環(huán)境所需的資金。鼓勵(lì)和支持引進(jìn)國(guó)外資金，如積極爭(zhēng)取國(guó)際組織或外國(guó)政府貸款，通過財(cái)政支出引導(dǎo)非政府部門增加對(duì)環(huán)保的投入等。2.2.3建立政府綠色采購(gòu)制度2007年初，財(cái)政部和環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)文，公布了我國(guó)第一份政府采購(gòu)“綠色清單”。從2007年1月1日起，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織在用財(cái)政資金實(shí)施政府采購(gòu)時(shí)率先實(shí)行“綠色采購(gòu)”，在購(gòu)買公務(wù)用輕型汽車時(shí)只能選擇已經(jīng)通過環(huán)保認(rèn)證的汽車品牌。2008年起，將在全國(guó)范圍內(nèi)同意實(shí)行“綠色采購(gòu)。2007年，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)4000億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.62%，占財(cái)政總支出的8%。但總體而言，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模偏小，范圍偏窄。西方國(guó)家每年的政府采購(gòu)支出大體占GDP的10%-25%，占財(cái)政總支出的30%。如美國(guó)政府采購(gòu)支出約占GDP的20%，歐盟大致為14%，日本為10%。[3]因此，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模，積極推行綠色采購(gòu)制度。[4]2.2.4完善財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制一方面，采取物價(jià)補(bǔ)貼、企業(yè)無損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅前還貸等措施，鼓勵(lì)那些有益于促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境友好的企業(yè)，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，過企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中使用的環(huán)保設(shè)備實(shí)行加速折舊制度。另一方面，取消不合理的財(cái)政補(bǔ)貼，建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源價(jià)格機(jī)制，使資源環(huán)境的價(jià)格真是反映全部社會(huì)成本。資源和環(huán)境的成本內(nèi)在化能夠有效地調(diào)整資源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，刺激企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，達(dá)標(biāo)排放污染物，有利于消除不利于環(huán)境保護(hù)的因素。3.資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)中的稅收政策研究3.1我國(guó)現(xiàn)行資源與環(huán)境保護(hù)稅收政策的現(xiàn)狀20世紀(jì)70年代末期以來，根據(jù)“誰污染誰治理”的原則，我國(guó)知道你敢了排污收費(fèi)制度，加之稅收法律法規(guī)中的常見的一些環(huán)保條款，行程了我國(guó)環(huán)境保護(hù)額稅收體系：如排污收費(fèi)制度、增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、外傷投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅呵房地產(chǎn)稅等方面都體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的要求。上述有關(guān)環(huán)保的稅收措施為保護(hù)環(huán)境、遏制污染樹立的鮮明的政策方向，在減輕或消除污染、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了一定的作用，但我國(guó)目前并沒有真正建立起完善的環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)體系，面對(duì)日趨嚴(yán)峻的環(huán)境狀況。[5]3.1.1缺少資源有效利用的專項(xiàng)稅收政策，導(dǎo)致政策功能缺位現(xiàn)行稅制對(duì)資源損耗機(jī)制還未引起足夠的重視，在整體上，對(duì)資源優(yōu)先利用問題關(guān)注不夠。在現(xiàn)行水質(zhì)中，資源稅只是一個(gè)小稅種，但該稅種的要素涉及存在諸多問題：一是性質(zhì)定位不當(dāng)，二是征收范圍過窄，僅限于礦產(chǎn)品和鹽，不利于保護(hù)所有的資源；三石單位稅額過低，起不到有效的級(jí)差調(diào)節(jié)作用。3.1.2稅率涉及或調(diào)整時(shí)考慮污染程度不夠比如對(duì)大氣污染較重的汽油、柴油消費(fèi)稅只設(shè)一檔稅率，未按油質(zhì)的高低和對(duì)大氣的污染程度指定稅率等。一些稅收政策都不同程度地降低了稅收政策的調(diào)控作用。[5]3.1.3現(xiàn)行稅制為節(jié)約資源呵保護(hù)環(huán)境而采取的稅收措施主要限于稅收減免等優(yōu)惠措施在僅有的優(yōu)惠政策的制定上還缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性、針對(duì)性和有效性，并且現(xiàn)行環(huán)保優(yōu)惠政策之間還存在摩擦和不協(xié)調(diào)，需要相互銜接和進(jìn)一步配套。另外，就單純的稅收優(yōu)惠措施來說，其形式過于單一，僅限于減稅和免稅，應(yīng)先過了稅收優(yōu)惠的實(shí)際效果。3.2建設(shè)資源節(jié)約與環(huán)境友好型社會(huì)應(yīng)如何調(diào)整稅收政策3.2.1建立資源節(jié)約、保護(hù)環(huán)境的資源稅體系，加強(qiáng)資源稅的調(diào)節(jié)功能我國(guó)現(xiàn)行的資源稅僅是一種級(jí)差資源稅，而另一個(gè)明顯缺陷是征收范圍過窄，沒有對(duì)水、森林等資源征稅。我國(guó)資源稅應(yīng)該進(jìn)行一系列的調(diào)整：一是適當(dāng)擴(kuò)大資源稅的征稅范圍。應(yīng)將那些必須保護(hù)開發(fā)和利用的資源也列入征收范圍，如淡水、圖覅、森林、海洋和地?zé)岬茸匀毁Y源。二是對(duì)于國(guó)家需要重點(diǎn)保護(hù)或限制開采的能源資源，比如水資源，適當(dāng)提高資源稅的稅額。三石進(jìn)行稅費(fèi)合并，將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、礦產(chǎn)資源管理費(fèi)、水資源費(fèi)、店里幾斤、漁業(yè)資源費(fèi)等并入資源稅，規(guī)范資源稅征收。四是指定一些稅收優(yōu)惠政策。3.2.2調(diào)整消費(fèi)稅引導(dǎo)資源合理消費(fèi)和有效利用相比于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的資源浪費(fèi)，消費(fèi)環(huán)節(jié)的資源浪費(fèi)受技術(shù)因素的影響會(huì)小很多?，F(xiàn)行的消費(fèi)稅稅目中與使用資源關(guān)系大的主要是汽油、柴油和各種機(jī)動(dòng)車類，應(yīng)結(jié)合高要求節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)來調(diào)整消費(fèi)稅的優(yōu)惠政策。富裕目前尚未納入消費(fèi)稅稅目，不符合節(jié)約技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品、高原生資源消耗品，可以考慮納入消費(fèi)稅征稅范圍，并最終星辰該可以引導(dǎo)資源節(jié)約消費(fèi)傾向的消費(fèi)稅。3.2.3實(shí)行節(jié)能型產(chǎn)品稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)推廣使用對(duì)于節(jié)能型產(chǎn)品稅收政策通過將不節(jié)能企業(yè)的稅收返還給節(jié)能企業(yè)，從而提高節(jié)能型產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，以鼓勵(lì)居民購(gòu)買；通過征收不同的消費(fèi)稅，稅收返還，政府采購(gòu)等手段促進(jìn)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)換，加大對(duì)節(jié)能型產(chǎn)品的西歐阿飛呵市場(chǎng)接受能力。對(duì)小號(hào)不可再生能源的產(chǎn)品，要設(shè)立一些新的稅種或在現(xiàn)行稅種增加一些稅目，如環(huán)境污染稅、炭稅、能源消耗稅等，促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、節(jié)約資源，對(duì)納入消費(fèi)稅范圍節(jié)約型產(chǎn)品設(shè)定不同稅率。3.2.4建立綠色關(guān)稅綠色關(guān)稅保羅出口稅和進(jìn)口稅。出口稅主要的對(duì)象是國(guó)內(nèi)資源，進(jìn)口稅是對(duì)一些影響生態(tài)環(huán)境的進(jìn)口產(chǎn)品可以進(jìn)口附加稅或者限制、禁止其進(jìn)口，升職對(duì)其進(jìn)行貿(mào)易制裁。綠色灌輸?shù)慕⒖梢詢?yōu)先保護(hù)可能用竭的國(guó)內(nèi)資源，改善我國(guó)的出口結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)高附加值的技術(shù)密集型產(chǎn)品出口。3.2.5完善資源循環(huán)利用、綜合利用的稅收政策可以考慮對(duì)利用不可再生資源極其簡(jiǎn)潔產(chǎn)品加征稅收，建議完善資源綜合利用的稅收政策：對(duì)企業(yè)綜合利用資源不再區(qū)分企業(yè)內(nèi)外，不再限定產(chǎn)品，只要是在《資源綜合利用目錄》內(nèi)的，應(yīng)使用同樣的企業(yè)所得稅優(yōu)惠；對(duì)企業(yè)總格利用資源，應(yīng)改限期減免企業(yè)所得稅政策為實(shí)行免征企業(yè)所得稅；對(duì)煤炭開采過程中的共生礦、伴生礦的開采利用，出臺(tái)稅收政策，以限制浪費(fèi)，鼓勵(lì)利用；對(duì)煤炭資源的綜合利用實(shí)行更加優(yōu)惠的稅收政策，可考慮把煤泥發(fā)電也納入增值稅“即征即返”的優(yōu)惠范圍。另外，爭(zhēng)睹要樹立政策導(dǎo)向意識(shí)，發(fā)揮稅收政策和其他經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)作效應(yīng)，從戰(zhàn)略和全局的高度來充分認(rèn)識(shí)做好能源工作的重要性。4.資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)中的土地調(diào)控政策的研究4.1我國(guó)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)土地現(xiàn)狀分析我國(guó)城市化和工業(yè)化的發(fā)展，不僅帶來了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，也產(chǎn)生了一系列的問題。從部分城市(特別是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的城市)的成長(zhǎng)軌跡可以看到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)走的是灰色之路，在很大程度上是以過量消耗資源與犧牲環(huán)境為代價(jià)的，土地資源面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)提醒我們不得不正視資源與環(huán)境的問題。我國(guó)的自然資源在絕對(duì)量上可以說“地大物博”，但人均占有量相對(duì)貧乏。在資源緊缺的同時(shí)，我國(guó)許多地區(qū)的資源利用卻存在效率低、浪費(fèi)大的問題；萬元GDP能耗是世界平均水平的2倍，是發(fā)達(dá)國(guó)家的10倍；單位產(chǎn)值的石油消耗是日本的4.3倍、法國(guó)的4.03倍、德國(guó)的3.7倍；單位產(chǎn)值的水資源消耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的8-10倍。隨著重工業(yè)的發(fā)展，能源消耗還會(huì)呈上升趨勢(shì)。一方面人均資源少，另一方面資源利用率低破壞和浪費(fèi)嚴(yán)重。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益增長(zhǎng)的資源需求，中國(guó)面臨的資源形勢(shì)十分嚴(yán)峻。[6]4.2資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的土地調(diào)控機(jī)制從宏觀調(diào)控的角度來看，單純依靠財(cái)政政策和貨幣政策已經(jīng)不能對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到充分的調(diào)節(jié)作用，特別在資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域更是缺乏行之有效的調(diào)控手段。改革開放以來的時(shí)間證明，對(duì)土地市場(chǎng)的有限調(diào)控可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；而土地供應(yīng)一旦失控，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必將出現(xiàn)問題。因此必須從土地管理的角度加強(qiáng)對(duì)資源和環(huán)境進(jìn)行調(diào)控：4.2.1土地對(duì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)具有根基性人類任何經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)均離不開土地。土地不僅是一種資源和環(huán)境要素，而且還是其它資源與環(huán)境的載體，是整個(gè)資源與環(huán)境的根基，居于核心地位任，何資源的配置和環(huán)境的保護(hù)都離不開土地的配置。4.2.2土地作為資源和環(huán)境的載體，其用途和布局直接決定了資源的利用強(qiáng)度和環(huán)境的影響因素。一方面可以從用地結(jié)構(gòu)上調(diào)整各類土地的數(shù)量，使土地利用朝著資源集約的方向發(fā)展；另一方面通過對(duì)土地利用方向的調(diào)控，減少對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的土地利用類型，有效控制和減少環(huán)境污染的人為因素平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源的矛盾，保障資源和環(huán)境的可持續(xù)利用。4.2.3如同公司的大股東能掌控公司的命運(yùn)一樣，土地公有制也為國(guó)家調(diào)控資源和環(huán)境的利用提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)土地實(shí)行公有制，土地是國(guó)家可調(diào)控的資源，這在客觀上使國(guó)家具備了調(diào)節(jié)的能力政府可以通過不供地、從嚴(yán)供地和優(yōu)惠供地等土地政策，來調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，平衡資源、環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，以達(dá)到資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的目的。4.2.4土地利用規(guī)劃分區(qū)是在土地適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展以及土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，劃分用地區(qū)域，其中很重要的一種用地分區(qū)是生態(tài)敏感性分區(qū)。在生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)推行限制開發(fā)的政策，以此協(xié)調(diào)土地開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，有效抑制城市區(qū)域土地利用方式的無序化和盲目性，并改善城市生態(tài)環(huán)境增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展能力。4.2.5我國(guó)大城市工業(yè)用地價(jià)格很低，就連最具競(jìng)爭(zhēng)力的上海市，其工業(yè)用地價(jià)格在世界上也屬于最低的行列。當(dāng)前上海工業(yè)用地每平方米只有25美元，是吉隆坡和曼谷的1/2，是日本著名工業(yè)城市橫濱的1/60。從供求規(guī)律看，低廉的土地價(jià)格必然導(dǎo)致土地需求量的增長(zhǎng)和土地的粗放利用。因此可以通過土地價(jià)格機(jī)制調(diào)整土地開發(fā)成本，從而實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。4.3資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)中的土地調(diào)控政策4.3.1要實(shí)現(xiàn)土地對(duì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的調(diào)控作用首先應(yīng)收緊土地供應(yīng)的口子針對(duì)不同的土地類型實(shí)行相應(yīng)的土地供給政策。1)從環(huán)境保護(hù)的資源節(jié)約的角度出發(fā)，對(duì)高效低能耗、無污染或低污染的產(chǎn)業(yè)優(yōu)先供地這一方面有利于資源環(huán)境的可持續(xù)利用，另一方面通過土地優(yōu)惠政策可以吸引投資轉(zhuǎn)型，利于地方經(jīng)濟(jì)走可持續(xù)發(fā)展的道路。[7][8]2)由于我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速階段，不可能對(duì)所有的高污染高、能耗企業(yè)一律喊停，因此對(duì)高能耗和高污染的企業(yè)首先應(yīng)進(jìn)行供地限制，在此基礎(chǔ)上，更多的應(yīng)通過土地配置政策減少其對(duì)環(huán)境與資源的破壞。3)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大污染且難以恢復(fù)的高能耗、高污染企業(yè)應(yīng)禁止供地，特別是對(duì)國(guó)家明令禁止的重型污染企業(yè)或高能耗企業(yè)，一律禁止供地。4.3.2在土地利用規(guī)劃中，通過土地環(huán)境性評(píng)價(jià)和規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，從資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，合理、有效地引導(dǎo)土地開發(fā)利用行為。土地環(huán)境性評(píng)價(jià)是土地利用規(guī)劃的前期環(huán)境評(píng)價(jià)，以土地環(huán)境資源持續(xù)保全為目的，通過重點(diǎn)評(píng)價(jià)土地所具有的物理、環(huán)境性價(jià)值，來判斷需要保全土地的環(huán)境功能或附近的開發(fā)地塊對(duì)特定土地環(huán)境性的影響。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)是在發(fā)展規(guī)劃階段對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行前瞻性預(yù)測(cè)，通過考慮多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的累積環(huán)境影響和各種影響因素之間的協(xié)同效應(yīng)，將環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)整體進(jìn)行系統(tǒng)的綜合評(píng)價(jià)，并在高層次決策之前提供廣泛的可選方案和環(huán)境措施。在土地利用規(guī)劃中，應(yīng)強(qiáng)化運(yùn)用環(huán)境資源的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判土地規(guī)劃對(duì)環(huán)境影響的重要性和可接受性。土地環(huán)境性評(píng)價(jià)與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)為發(fā)展規(guī)劃的初步方案及其修訂提供基礎(chǔ)，它產(chǎn)生的信息在這個(gè)重復(fù)過程中以整體形式被用來修訂提出的政策、規(guī)劃及計(jì)劃。因此規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是政策制定的重要組成部分4.3.3土地用途管制制度是有效保護(hù)耕地資源、合理配置土地資源的重要手段。[9]目前的用途管制政策主要包括特殊用途分區(qū)管制、簇群分區(qū)管制績(jī)效分區(qū)管制、浮動(dòng)分區(qū)管制以及條件式分區(qū)管制幾種類型。在資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)中主要應(yīng)采取績(jī)效分區(qū)管制方式，其考慮的因素包括地形、排水、植被、景觀以及可及性因素，依據(jù)分析的結(jié)果決定土地發(fā)展?jié)摿?，并反?yīng)在開放空間比率、不透水表層比例、密度和容積率等4個(gè)管制指標(biāo)上。為了有效地實(shí)施土地用途管制制度，首先要根據(jù)區(qū)域條件劃分土地用途分區(qū)管制的等級(jí)，其次構(gòu)建土地用途分區(qū)管制規(guī)則，一方面對(duì)區(qū)域土地使用類型本身進(jìn)行管制，另一方面對(duì)區(qū)域土地用途轉(zhuǎn)換進(jìn)行管制，不僅要實(shí)現(xiàn)土地利用效益最大化的地區(qū)目標(biāo)，還要確保不同用途之間的協(xié)調(diào)性；再次要建立區(qū)域土地用途轉(zhuǎn)換的預(yù)評(píng)價(jià)制度，為土地用途轉(zhuǎn)換提供決策依據(jù)；最后要重塑區(qū)域土地產(chǎn)權(quán)制度，保障土地用途管制制度的順利推行。[10]4.3.4土地作為資源環(huán)境的載體，通過調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局，能有效地節(jié)約資源、保護(hù)