高校學(xué)生資助政策下的高校貸款模式探討

高校學(xué)生資助政策下的高校貸款模式探討

為了幫助學(xué)校經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生獲得獨(dú)立運(yùn)營貸款的補(bǔ)貼，中央政府于2007年5月發(fā)布了政策，將學(xué)生貸款納入國家輔助貸款體系，將其轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜o助信用貸款”，并與國家輔助貸款“享受同等待遇”。然后制定支持學(xué)生貸款運(yùn)作的全面政策，以指導(dǎo)學(xué)生貸款的試點(diǎn)工作。目標(biāo)是利用學(xué)生貸款的優(yōu)勢，提高學(xué)生貸款的目標(biāo)人數(shù)，降低債務(wù)率。該政策的落實(shí)對國家助學(xué)貸款產(chǎn)生深刻影響,對這種影響進(jìn)行預(yù)測,有利于減少試點(diǎn)成本,促進(jìn)國家助學(xué)貸款持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。一、整合資金使用機(jī)制,開展信用資助工作生源地信用助學(xué)貸款政策(以下簡稱新政策)是指《國務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》(國發(fā)13號)以及《財政部教育部國家開發(fā)銀行關(guān)于在部分地區(qū)開展生源地信用助學(xué)貸款試點(diǎn)的通知》(財教135號)和《教育部財政部關(guān)于要求縣級教育行政部門成立學(xué)生資助管理中心的緊急通知》(教財14號)文件精神。新政策通過調(diào)整生源地助學(xué)貸款的主要條款,重新分配相關(guān)各方的利益與責(zé)任,它具有以下四個特點(diǎn)。1.確保學(xué)生貸款利益(1)借款學(xué)生的償還負(fù)擔(dān)新政策規(guī)定:“生源地信用助學(xué)貸款期限原則上按全日制本專科學(xué)制加10年確定”,與校園地助學(xué)貸款8~10年期限相比,貸款期限延長了4年。假設(shè)每生每年借款額均為6000元,本專科學(xué)制分別為4和2年,假設(shè)貸款利率7.2%不變,采用“等額本金償還法”,以年計息,單利計算,那么,每年還款額=借款本金/還款年數(shù)+(借款本金-累計已歸還本金)年利率。依據(jù)北京大學(xué)2007年全國抽樣調(diào)查,?？飘厴I(yè)生就業(yè)起薪人均1462元/月,本科畢業(yè)生就業(yè)起薪人均1823元/月,假設(shè)畢業(yè)生年收入以12%的速度增長,假設(shè)P是單位時間內(nèi)的還款數(shù)額,S是同期內(nèi)借款學(xué)生的預(yù)期年收入,借款學(xué)生的還款負(fù)擔(dān)率:RBR=P/S?？蓽y算出生源地、校園地助學(xué)貸款本?？平杩顚W(xué)生畢業(yè)后的還款負(fù)擔(dān)率(見表1)。我國學(xué)生還款負(fù)擔(dān)率總體偏高,校園地助學(xué)貸款還款負(fù)擔(dān)率高于國際10%的標(biāo)準(zhǔn),說明我國校園地助學(xué)貸款8~10年期限偏短。新政策把生源地信用助學(xué)貸款期限設(shè)計為學(xué)制加10年,這有利于降低學(xué)生的還款負(fù)擔(dān)率,緩解學(xué)生還款壓力,降低拖欠率。(2)我國認(rèn)同擔(dān)保人制度的成本原來各地開展的生源地助學(xué)貸款有擔(dān)保環(huán)節(jié),要求借款學(xué)生提供抵押、質(zhì)押或者保證擔(dān)保。雖然源于親情友情,擔(dān)保人不向借款人收取擔(dān)保費(fèi),但是尋找擔(dān)保人、協(xié)商擔(dān)保事宜等仍需要一定的成本?；ㄙM(fèi)了這些成本,貸款申請也未必能被審核通過。新政策規(guī)定家庭經(jīng)濟(jì)困難是借款的條件,無需提供擔(dān)保,學(xué)生借款更容易,費(fèi)用低。2.大學(xué)不承擔(dān)貸款風(fēng)險和風(fēng)險管理責(zé)任(1)貸款承擔(dān)風(fēng)險賠償金新政策規(guī)定:“考入中央高校的學(xué)生,風(fēng)險補(bǔ)償金由中央財政承擔(dān)?？既氲胤礁咝５膶W(xué)生,跨省就讀的,風(fēng)險補(bǔ)償金由中央財政承擔(dān);在本省就讀的,風(fēng)險補(bǔ)償金由中央和地方分擔(dān)?！备咝＞筒槐貫樯吹匦庞弥鷮W(xué)貸款承擔(dān)風(fēng)險補(bǔ)償金(校園地助學(xué)貸款高校需承擔(dān)50%的風(fēng)險補(bǔ)償金),這將為高校節(jié)約大筆開支。以部委高校為例,2004年6月至2006年6月,助學(xué)貸款余額排在前五位的大學(xué)是吉林大學(xué)、山東大學(xué)、武漢大學(xué)、四川大學(xué)、華中科技大學(xué),五所高校的貸款余額分別是1.98、1.5、1.38、1.15、1.14億元,依據(jù)國辦發(fā)51號文件精神和部委高校與中國銀行簽訂的合同,政府和高校共同向中國銀行提供貸款余額14%的風(fēng)險補(bǔ)償金,即高校要向銀行提供本校助學(xué)貸款余額的7%作為風(fēng)險補(bǔ)償金。那么,上述五校兩年內(nèi)分別承擔(dān)風(fēng)險補(bǔ)償金1.386、1.05、0.966、0.805、0.798千萬元。(2)學(xué)校與銀行的協(xié)調(diào)校園地助學(xué)貸款運(yùn)作過程中,政府要求高校成立專門機(jī)構(gòu),按全日制在校生人數(shù)的1∶2500比例配備專職工作人員管理(見國辦發(fā)51號文)。與此同時,學(xué)校還要花費(fèi)很大精力與經(jīng)辦銀行協(xié)調(diào),促使銀行及時足額發(fā)放助學(xué)貸款。新政策沒有賦予高校管理責(zé)任,其“貸前測算、貧困生認(rèn)定、貸款初評、貸后跟蹤、貸款催收、信息收集”等管理工作由縣學(xué)生資助管理中心負(fù)責(zé)。(3)校園地貸款的剩余風(fēng)險校園地助學(xué)貸款運(yùn)作過程中,高校既不是債務(wù)人也不是擔(dān)保人,但承擔(dān)相當(dāng)大的風(fēng)險。首先,國家開發(fā)銀行模式的校園地助學(xué)貸款,高校需分?jǐn)傦L(fēng)險補(bǔ)償金之外的剩余風(fēng)險。其次,無論哪種模式的校園地助學(xué)貸款,只要學(xué)生違約,銀行就會要求學(xué)校催收。如果部分貸款沒有催收回來,銀行就會公布某某學(xué)校哪些人違約。這樣,該校就會承受社會輿論壓力,遭受聲譽(yù)損失,催收貸款還得由高校完成。新政策下,生源地信用助學(xué)貸款既不以高校為單位統(tǒng)一申請、統(tǒng)一發(fā)放,也不以高校為單位統(tǒng)一回收、統(tǒng)計貸款拖欠率。高校完全從生源地信用助學(xué)貸款風(fēng)險中退出。3.市設(shè)置現(xiàn)實(shí)缺乏新政策下生源地信用助學(xué)貸款運(yùn)行中,國家開發(fā)銀行雖然是貸款人,但其只在省會城市設(shè)置分支機(jī)構(gòu),沒有營業(yè)部門,無法管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦的生源地信用助學(xué)貸款風(fēng)險。當(dāng)?shù)匦庞蒙珉m然有條件管理生源地信用助學(xué)貸款風(fēng)險,但它不是貸款人,只是業(yè)務(wù)代理,與生源地信用助學(xué)貸款風(fēng)險管理沒有關(guān)系。所以,它們都無法管理助學(xué)貸款的風(fēng)險。4.由各級政府分擔(dān)的剩余風(fēng)險新政策規(guī)定:中央和地方政府分擔(dān)全部風(fēng)險補(bǔ)償金;貸款損失超出風(fēng)險補(bǔ)償金部分由縣級財政分擔(dān)50%;縣級教育主管部門成立縣級學(xué)生資助管理中心,實(shí)施生源地信用助學(xué)貸款的貸前貸后管理。把校園地助學(xué)貸款中由高校提供的50%的風(fēng)險補(bǔ)償金改由中央和地方政府共同承擔(dān),把校園地助學(xué)貸款國家開發(fā)銀行模式中由高校分?jǐn)?0%的剩余風(fēng)險改由縣級政府承擔(dān),把由銀行和高校共同承擔(dān)的貸前貸后管理責(zé)任推移給縣級政府部門。表面上看,新政策設(shè)計的生源地信用助學(xué)貸款項目,三級政府共承擔(dān)57.5%的風(fēng)險,開發(fā)銀行承擔(dān)42.5%的風(fēng)險,實(shí)際上并非如此。助學(xué)貸款的風(fēng)險分為兩段:拖欠率在0~15%和拖欠率在16%~100%。拖欠率在15%及以下,中央和地方政府承擔(dān)100%的風(fēng)險,開發(fā)銀行沒有風(fēng)險。貸款拖欠率超出15%,開發(fā)銀行和縣級政府均攤剩余風(fēng)險。助學(xué)貸款的拖欠風(fēng)險發(fā)生在第一段是必然的,發(fā)生在第二段的幾率較小。以首批校園地助學(xué)貸款為例,1999年試點(diǎn)的8個城市的234所高校,國家助學(xué)貸款不良率為12.88%,人數(shù)違約率28.25%,金額違約率19.75%。若此時的風(fēng)險補(bǔ)償金是15%,表面上銀行仍承擔(dān)4.75%(19.75%-15%)的損失,實(shí)際上有2.12%(15%-12.88%)的盈余,說明當(dāng)助學(xué)貸款不良率小于或等于15%時,政府面臨百分之百的風(fēng)險。二、替代產(chǎn)品的替代對學(xué)生來說,無論是從校園地還是生源地申請助學(xué)貸款,同期限等額度助學(xué)貸款的效用是相同的。所以,生源地助學(xué)貸款和校園地助學(xué)貸款是可替代產(chǎn)品,且相互替代性非常好。由于學(xué)生寒暑假在校園地和生源地間自然流動,借款人在兩個助學(xué)貸款市場上是無成本流動。在此情況下,借款人對兩個助學(xué)貸款品種的期限、限額、利率、貼息狀況、擔(dān)保要求等條款會非常敏感,改變條款會引起兩個貸款產(chǎn)品申請量的大幅消長,從而引起兩個市場的波動。1.從申請校園地扶助到申請原生地信用扶助新政策設(shè)計的生源地信用助學(xué)貸款項目延長了貸款期限,減輕了學(xué)生還款壓力,學(xué)生無需提供擔(dān)保就可以在家鄉(xiāng)申請到助學(xué)貸款,等于改善了替代品的質(zhì)量,不增加交易費(fèi)用也沒有改變價格。這自然會引導(dǎo)學(xué)生普遍從申請校園地助學(xué)貸款轉(zhuǎn)向申請生源地信用助學(xué)貸款。因?yàn)閺募亦l(xiāng)以自己或家長的名義借款,可以避免在校申請校園地助學(xué)貸款所承受的心理壓力。2.大學(xué)生貸款前貸后管理如果學(xué)生轉(zhuǎn)向申請生源地助學(xué)貸款,高校是最大的受益者。因?yàn)樯吹匦庞弥鷮W(xué)貸款運(yùn)行中,高校既勿需提供風(fēng)險補(bǔ)償金,又不需承擔(dān)貸前貸后管理任務(wù);既不需找銀行協(xié)調(diào)貸款,也不用承擔(dān)學(xué)生的拖欠風(fēng)險。高校必然鼓勵學(xué)生申請生源地信用助學(xué)貸款,甚至可能在一定范圍內(nèi)采取經(jīng)濟(jì)措施激勵學(xué)生申請生源地信用助學(xué)貸款,從而顯著降低校園地助學(xué)貸款的申請率。3.國有商業(yè)銀行主要有貸意識不強(qiáng)新政策出臺之前,主要是國有商業(yè)銀行開辦校園地助學(xué)貸款,由于助學(xué)貸款周期長、單筆額度小、借款人流動性大,難以滿足商業(yè)銀行信貸資金安全性、流動性、營利性的要求;受其經(jīng)營定位和組織構(gòu)架限制,國有商業(yè)銀行對開辦助學(xué)貸款積極性不高,尤其是不愿貸款給地方院校和高職院校的貧困生。雖然迫于中央政府和社會輿論的巨大壓力,不得已而為之,但始終存在明顯的惜貸傾向。如果由國家開發(fā)銀行開拓生源地信用助學(xué)貸款市場,就會為校園地助學(xué)貸款找到很好的替代品,國有商業(yè)銀行就可以從校園地助學(xué)貸款市場中逐步退出,從營利性組織目標(biāo)與助學(xué)貸款公益性矛盾中解脫出來。4.縣級政府的政策不論縣學(xué)生資助管理中心是否能成功控制助學(xué)貸款風(fēng)險,也不管縣財政將來要為拖欠的助學(xué)貸款賠付多少資金,縣政府都是生源地助學(xué)貸款的有力支持者和倡導(dǎo)者。原因是,其一,能為當(dāng)?shù)厝罕娭\福利。生源地信用助學(xué)貸款資助當(dāng)?shù)丶彝ソ?jīng)濟(jì)困難的大學(xué)生讀書,不需擔(dān)保,上級政府貼息,縣級政府有落實(shí)新政策的積極性;其二,縣級政府處在政府體系的基層,其主要職能是執(zhí)行政策,當(dāng)生源地信用助學(xué)貸款政策傳達(dá)到縣級政府,組織慣性使其成為生源地信用助學(xué)貸款的推動者;其三,生源地信用助學(xué)貸款的風(fēng)險暫時是模糊的。新政策規(guī)定,生源地信用助學(xué)貸款在借款學(xué)生畢業(yè)后還有兩年還款寬限期,即助學(xué)貸款拖欠率即風(fēng)險的顯現(xiàn)是在貸款發(fā)放6年之后?？h政府暫時不會受到財政賠付帶來的壓力?？梢?學(xué)生需求、高校的促進(jìn)、商業(yè)銀行惜貸、地方政府推動,會形成巨大的動力,可能使中央政府部門在試點(diǎn)結(jié)果尚未出來(6年)之前就做出決策:在全國范圍內(nèi)推廣生源地信用助學(xué)貸款。所以,生源地信用助學(xué)貸款可能在1~2年內(nèi)就會在全國大部分省市推廣,校園地助學(xué)貸款在整個國家助學(xué)貸款市場中所占份額將急劇下降,甚至可能使八年建立起來的校園地助學(xué)貸款工作體系失去存在的必要性。三、原生地信用貸款的運(yùn)作機(jī)制給原生地檢測貸款帶來的困難政府出臺新政策的主要目的之一是克服借款學(xué)生的流動性,降低助學(xué)貸款風(fēng)險,但新政策設(shè)計的生源地信用助學(xué)貸款的運(yùn)作機(jī)制卻給生源地助學(xué)貸款的風(fēng)險管理帶來更大困難。原因如下。1.原原生地學(xué)貸款風(fēng)險的基礎(chǔ)機(jī)制依據(jù)非對稱信息下的信貸融資擔(dān)保理論,擔(dān)保是控制貸款風(fēng)險的基礎(chǔ)機(jī)制,原生源地助學(xué)貸款風(fēng)險控制得較好,主要原因是有擔(dān)保。如果新政策沒有很好的機(jī)制替代卻取消了擔(dān)保,勢必增大生源地助學(xué)貸款的風(fēng)險。2.心理上:存在專業(yè)市場不穩(wěn)定的心理,能力不足新政策使縣一級的學(xué)生資助管理中心成為生源地信用助學(xué)貸款的貸前貸后管理主體,但縣學(xué)生資助管理中心沒有管理助學(xué)貸款的優(yōu)勢。首先,沒有信息優(yōu)勢。原生源地助學(xué)貸款由信用社進(jìn)行貸后管理,信用社合作金融的特點(diǎn)使其在所處農(nóng)村社區(qū)積累有相當(dāng)豐厚的社會資源,形成了當(dāng)?shù)貙π庞蒙缗c居民之間借貸關(guān)系、信用社追債行為的認(rèn)同,以及信用社與居民之間長期穩(wěn)定的關(guān)系。表現(xiàn)為信貸員與居民之間存在特定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),從這種網(wǎng)絡(luò)中獲取信息不但及時充分、真實(shí)可靠,而且成本低廉。新政策以縣學(xué)生資助管理中心取代信用社成為貸后管理者,使助學(xué)貸款的管理難以利用這種資源?？h城資助中心的工作人員與鄉(xiāng)村居民溝通并不容易,尤其是催討貸款。其次,沒有人力優(yōu)勢?？h學(xué)生資助管理中心的“人員編制從各縣(市、區(qū))教育行政部門現(xiàn)有教育事業(yè)編制中調(diào)劑落實(shí)”(教財14號文),使得該組織的人力與其工作量難以相適應(yīng)。例如可測算正在試點(diǎn)的湖北、江蘇兩省。不考慮人口消長、高等教育毛入學(xué)率增長、資助力度加大等因素,只以兩省2004~2006年的助學(xué)貸款規(guī)模8.74億元和4.79億元的年平均值運(yùn)轉(zhuǎn)一個周期(14年),可測算湖北省102個縣級單位,平均每個縣學(xué)生資助管理中心將在生源地信用助學(xué)貸款推廣后,需要管理的助學(xué)貸款逐年增長到714、1428、2142筆……,到第14年增長至9996筆;江蘇省106個縣級單位,平均每個縣學(xué)生資助管理中心將要管理的貸款逐年增長為376、753、1129筆……,到第14年增長至5272筆。對數(shù)千名借款學(xué)生進(jìn)行資格認(rèn)定、貸后跟蹤、貸款催收,幾名工作人員是難以勝任的。從相對角度看,信用社幾乎在每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有營業(yè)網(wǎng)點(diǎn),每個網(wǎng)點(diǎn)都有幾名信貸員,一個縣有十幾個甚至幾十個網(wǎng)點(diǎn)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)),上百名信貸員。雖然助學(xué)貸款不是信用社的全部業(yè)務(wù),但是助學(xué)貸款業(yè)務(wù)與其涉農(nóng)業(yè)務(wù)的季節(jié)性不沖突,而且與他們的涉農(nóng)貸款風(fēng)險監(jiān)測和回收相兼容,信用社的工作人員可以為助學(xué)貸款服務(wù)。再次,風(fēng)險管理的技術(shù)不足。信用社員工的風(fēng)險意識、風(fēng)險管理技術(shù)能力要強(qiáng)于行政人員,因此由行政人員組成的縣學(xué)生資助管理中心沒有貸款風(fēng)險管理的技術(shù)優(yōu)勢。3.基層政府對資助中心的激勵作用不夠首先,新政策規(guī)定,縣學(xué)生資助管理中心為省學(xué)生資助管理中心、高校和銀行辦理業(yè)務(wù),可三者都不是縣學(xué)生資助管理中心的法定管理主體。通常情況下,縣學(xué)生資助管理中心的人事任免、考核等權(quán)限在縣一級,這可能造成權(quán)力運(yùn)行的重疊、交叉與缺失,使業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行政管理相分離,影響工作效率。其次,激勵機(jī)制虛設(shè)。新政策賦予縣學(xué)生資助管理中心一大堆職責(zé),卻沒有具體激勵機(jī)制。新政策規(guī)定:“風(fēng)險補(bǔ)償金若超出生源地信用助學(xué)貸款損失,超出部分由國家開發(fā)銀行獎勵給縣學(xué)生資助管理中心;若低于生源地信用助學(xué)貸款損失,不足部分由國家開發(fā)銀行分行和縣財政部門各分擔(dān)50%。”這種激勵機(jī)制既不能激勵縣政府也不能激勵縣學(xué)生資助管理中心。因?yàn)?生源地助學(xué)貸款的拖欠率在6年之后才能算清,6年內(nèi)制度的變遷、人事的更迭,使獎懲缺乏現(xiàn)實(shí)性與操作性。相比之下,原生源地助學(xué)貸款中的信用社,既是貸款人又是管理者,債權(quán)勢必激勵其加強(qiáng)貸后管理,作為專業(yè)組織,其對內(nèi)部員工的激勵機(jī)制相對成熟。那么,如果生源地信用助學(xué)貸款不能克服上述不利因素,在試點(diǎn)6年后風(fēng)險顯露,其運(yùn)行績效低于原生源地助學(xué)貸款,甚至低于校園地助學(xué)貸款,就可能導(dǎo)致社會各界對生源地助學(xué)貸款的失望與否定,尤其是它在外力推動下,在沖擊校園地助學(xué)貸款之后,如果不能穩(wěn)健運(yùn)行、持續(xù)發(fā)展,那么,將給整個國家助學(xué)貸款體系帶來嚴(yán)重后果。四、關(guān)于政治建議基于上述分析,本文建議如下。1.聯(lián)合配合,多方參與協(xié)作監(jiān)督信用社在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)積累有豐厚的社會資源,該資源有利于助學(xué)貸款