關(guān)于“三線一單”與國土空間規(guī)劃有效銜接的探究

實(shí)用文檔關(guān)于“三線一單”與國土空間規(guī)劃有效銜接的探究摘要空間管制是優(yōu)化空間布局，促進(jìn)資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的有效方式。“三線一單”和國土空間規(guī)劃，分別為環(huán)境空間管制和空間用地管制提供實(shí)施依據(jù)。二者在內(nèi)容上存在部分重疊，但由于兩項(xiàng)規(guī)劃出自不同部門，導(dǎo)致二者在空間劃定以及管制要求上存在矛盾。本文梳理了“三線一單”和國土空間規(guī)劃在空間劃定以及管制要求的異同點(diǎn)，針對二者內(nèi)容一致的部分提出了銜接建議。關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃

三線一單空間治理

銜接

引言空間規(guī)劃早在1997年就被提出，是國際上一類主流規(guī)劃，根據(jù)土地屬性要素的不同，劃定合理的土地利用和功能分類，平衡資源環(huán)境和發(fā)展的需求，達(dá)成社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總目標(biāo)[1]。截隨著“多規(guī)合一”逐步推進(jìn)，空間規(guī)劃方向隨之調(diào)整，各類空間規(guī)劃整合，以健全國土空間開發(fā)保護(hù)制。2018年，國務(wù)院組建自然資源部負(fù)責(zé)全國國土空間規(guī)劃，自此，全國國土空間規(guī)劃工作陸續(xù)開展。2017年《關(guān)于印發(fā)〈“三線一單”試點(diǎn)工作方案〉的通知》發(fā)布了“三線一單”工作任務(wù)[2]，標(biāo)志著“三線一單”工作的正式開展?！叭€一單”依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)及環(huán)境管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等，為生態(tài)環(huán)境管理決策的有效實(shí)施提供理論支撐，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與國土空間精細(xì)化管控[3]，規(guī)劃近期至2025年，每五年更新一次；國土空間規(guī)劃以“統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)”為目的[4]，依托“雙評估”和“雙評價(jià)”，形成一套“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系；科學(xué)布局空間，建立“國家-省-市-縣-鄉(xiāng)”五個(gè)層級的傳導(dǎo)機(jī)制[5]，規(guī)劃近期至2035年，每五年評估一次?！叭€一單”以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為前提劃定管控單元指導(dǎo)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入，合理項(xiàng)目選址；國土空間規(guī)劃在項(xiàng)目審批受理之前對選址及現(xiàn)場勘查及項(xiàng)目規(guī)劃許可等環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)協(xié)調(diào)，確保項(xiàng)目精準(zhǔn)落地[6]。國土空間規(guī)劃與“三線一單”工作在優(yōu)化空間布局、項(xiàng)目合理選址落地上發(fā)揮指導(dǎo)作用。二者的有效銜接是推動國土空間規(guī)劃和“三線一單”成果互補(bǔ)，資源合理開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境切實(shí)改善的重要抓手。但在空間規(guī)劃體系建設(shè)中，如何將“三線一單”和國土空間規(guī)劃有效銜接，是目前亟須研究的重大問題。2“三線一單”與國土空間規(guī)劃銜接問題“三線一單”和國土空間規(guī)劃均是響應(yīng)國家政策，適應(yīng)國家政策轉(zhuǎn)型而形成的新型空間管理規(guī)劃[7]，二者的有效銜接是健全國家空間管理機(jī)制、推動生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)[3]。但目前二者的銜接還處于探索階段，在法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)際應(yīng)用上還存在一些矛盾[8]，如何有效銜接，是當(dāng)前需要關(guān)注的重要問題。2.1缺乏法律法規(guī)保障目前在國家層面上還未專門針對“三線一單”和國土空間規(guī)劃銜接出臺相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)章制度。多個(gè)省市州印發(fā)“三線一單”實(shí)施意見中提出了做好與國土空間規(guī)劃的銜接工作，但具體責(zé)任部門是誰、怎么銜接、銜接什么內(nèi)容、如何有效銜接等問題并未給出明確地回答，不利于銜接的落實(shí)。全國各省市就“三線一單”與國土空間規(guī)劃未形成一套統(tǒng)一的銜接方案，不利于銜接工作的具體開展。2.2基礎(chǔ)數(shù)據(jù)劃定不統(tǒng)一“三線一單”以省、市、縣域邊界為底圖，結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線勘界定標(biāo)、自然保護(hù)地調(diào)整評估成果、綜合分析大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、資源開發(fā)利用現(xiàn)狀等要素，形成一張分區(qū)管控圖；國土空間規(guī)劃以省、市、縣域邊界為底圖，結(jié)合土地適宜性評價(jià)，形成“三區(qū)三線”總體格局。二者劃定分區(qū)上有有重疊。但由于二者編制進(jìn)度要求不同，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，導(dǎo)致劃定結(jié)果無法協(xié)調(diào)銜接。2.3落地應(yīng)用及評估機(jī)制不完善“三線一單”是基于環(huán)境要素，針對性的提出管控分區(qū)要求，而國土空間規(guī)劃是基于“雙評估、雙評價(jià)”等合理布局用地，針對污染物排放影響考慮的較少，因此可能存在二者在用地管制措施上出現(xiàn)環(huán)境管控與用地布局的矛盾。由于“三線一單”發(fā)布期間，大多數(shù)“十四五”規(guī)劃還未正式發(fā)布，因此在“三線一單”的環(huán)境準(zhǔn)入清單中很多指標(biāo)局限于“十三五”時(shí)期制定的目標(biāo)，同時(shí)，對比市州的國土空間規(guī)劃初步成果發(fā)現(xiàn)“三線一單”和國土空間規(guī)劃存在某些相同指標(biāo)管控要求差異的問題，不利于規(guī)劃基準(zhǔn)年指標(biāo)要求管控。目前針對調(diào)整的定義并未形成一套統(tǒng)一的說法，各地區(qū)針對自然保護(hù)地的調(diào)整或行政區(qū)劃調(diào)整的界定也不一樣，不利于實(shí)際操作。3、“三線一單”和國土空間規(guī)劃銜接建議3.1、強(qiáng)化法律政策支撐針對“三線一單”的落地應(yīng)用以及與相關(guān)規(guī)劃的銜接，需要在國家和省級層面上給與法律法規(guī)保障。部分地區(qū)“三線一單”成果在支撐國土空間規(guī)劃上取得了初步成效，但由于在二者的銜接制度上缺乏配套管理政策、法律法規(guī)尚不明確，因此相關(guān)管理制度體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)仍需完善。建議針對“三線一單”與國土空間規(guī)劃的銜接內(nèi)容及責(zé)任主體立法，出臺相關(guān)法律法規(guī)或管理辦法，明確二者銜接的法律地位。3.2加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)管理成立專項(xiàng)協(xié)調(diào)小組。切實(shí)保證“三線一單”和國土空間規(guī)劃的有效銜接，建議在政府層面成立協(xié)調(diào)小組，同時(shí)建立聯(lián)系制度，確保銜接工作有序高效推進(jìn)。充分銜接基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，確保基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一。各部門根據(jù)部門職責(zé)，及時(shí)收集上報(bào)基礎(chǔ)資料，生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門負(fù)責(zé)資料的處理及管理，最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享[7]。協(xié)同開展基礎(chǔ)分析。國土空間規(guī)劃編制應(yīng)參考“三線一單”中環(huán)境要素分析及清單管制要求，“三線一單”應(yīng)以自然資源及空間布局為基礎(chǔ)分析環(huán)境要素，確保二者的基礎(chǔ)性結(jié)論一致。統(tǒng)一空間管制措施。針對“三線一單”和國土空間規(guī)劃中相同用地屬性應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一范圍，在目標(biāo)和管控要求上不矛盾、不沖突。3.3完善調(diào)整評估機(jī)制完善更新評估機(jī)制，國土空間規(guī)劃要求建立“一年一體檢，五年一評估”的評估和動態(tài)調(diào)整機(jī)制[8]。生態(tài)環(huán)境部明確要求“三線一單”落地應(yīng)用要求開展動態(tài)更新，解決“三線一單”與政策、法規(guī)及其他規(guī)劃的銜接問題。各地區(qū)針對調(diào)整更新的條件有不同的要求，建議將國土空間規(guī)劃調(diào)整納入“三線一單”更新條件，同時(shí)結(jié)合地區(qū)未來發(fā)展訴求，確定差異化更新原則，確保地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。4結(jié)語國土空間規(guī)劃定布局，“三線一單”調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型。國土空間規(guī)劃可以為“三線一單”提供劃定管控分區(qū)的底圖數(shù)據(jù)，而“三線一單”可以為國土空間規(guī)劃提供各環(huán)境要素分析，促使其在規(guī)劃用地時(shí)充分考慮環(huán)境要素，規(guī)避因布局不當(dāng)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題?！叭€一單”和國土空間規(guī)劃是深化“放管服”改革新型規(guī)劃，二者的充分銜接有利于規(guī)劃的落地應(yīng)用，優(yōu)化布局的同時(shí)保證生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展，構(gòu)建國土空間開發(fā)新格局，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。參考文件[1]耿海清.“三線一單”在我國空間規(guī)劃體系中的定位淺析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2019,44(05):78-82.DOI:10.19758/ki.issn1673-288x.201905078.[2]呂紅迪,萬軍,秦昌波,于雷,張培培,張南南,熊善高,路路.“三線一單”劃定的基本思路與建議[J].環(huán)境影響評價(jià),2018,40(03):1-4.DOI:10.14068/j.ceia.2018.03.001.[3]胡曉婉.“三線一單”在國土空間規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的應(yīng)用[J].皮革制作與環(huán)?？萍?2021,2(11):59-60+62.[4]林堅(jiān),武婷,張葉笑,趙曄.統(tǒng)一國土空間用途管制制度的思考[J].自然資源學(xué)報(bào),2019,34(10):2200-2208.[5]李明.國土空間規(guī)劃對自然資源保護(hù)的影響及實(shí)踐