關于完善人大制度 建設政治文(同名34670)

關于完善人大制度建設政治文(同名34670)完善人大制度建設政治文明非常感謝會議主席給我這個珍貴的時機，使我能和在座的領導和專家學者暢談我國人大制度取得的巨大成就，交流堅持和完善人大制度的心得體會，展望政治文明健康開展的美好遠景。我曾經(jīng)在深圳市人大常委會機關工作達6年半之久。在人大工作期間，我親身經(jīng)歷或者說耳聞目睹了深圳市人大在我市的民主法制建設中銳意改革進取、忠實履行職責、發(fā)揮主導作用的偉大實踐，對人大作為國家權力機關的地位和作用有了深刻認識。在這里，請允許我向所有的人大代表、向曾經(jīng)以及現(xiàn)在仍然工作在人大的領導和曾經(jīng)共事過的同事們表達我的敬意。剛剛許多同志的發(fā)言給我很大啟發(fā)，他們的觀點和意見我深以為是。這里，我著重就人大制度的完善問題談兩點不成熟的認識和體會，不正確的地方請批評指正。一、為什么要重視和探索人大制度的完善問題在我國，人大建設半個世紀的歷程充分證明：人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨領導人民創(chuàng)立的、具有中國特色的根本政治制度，是國家政權賴以建立的根底，是人民當家作主的根本民主形式，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政得以實現(xiàn)的主要方式和渠道。人大制度的開展和完善與我國政治文明建設息息相關，是衡量我國社會主義政治文明建設水平的一個重要標志。所以，依法治國、建設法治國家，建設政治文明，建設小康社會，必須堅持人民代表大會制度。那么，如何更好地堅持人大制度呢?我認為，完善人大制度是堅持人大制度的必由之路。在紀念人大制度50周年之際，我們更應當在認識上高度重視、在實踐中認真探索如何完善人大制度這一課題，我們之所以提出要重視和探索完善人大制度?可以從歷史和現(xiàn)實兩個方面來答復：首先，回憶歷史，我們知道，人大制度作為新型的代議制度和中國政治文明的制度創(chuàng)新，與西方成長兩百多年的、成熟的、定型化的政權組織形式相比，畢竟歷史較短，從正式確立到今年還只有五十年，因此它不可防止地存在需要完善和改良的地方。五十年來，人大制度建設經(jīng)歷了艱難曲折的開展過程。1957年以后，由于眾所周知的原因，全國人大及其常委會不能正常按期開會，有的人大會議會期推遲近一年;即使能夠開會，會議也流于形式，如二屆人大三次會議和三屆人大一次會議，連國民經(jīng)濟方案和財政預決算報告都沒有提交大會審議，有些會議因財政狀況不好等原因就舉行秘密會議;國家重大事項根本上不提交全國人大及其常委會審議，如決定大規(guī)模調(diào)整國民經(jīng)濟方案和變更財政預算的大躍進、成立改變憲法規(guī)定的農(nóng)村政權體制的人民公社等重大問題，均沒有提交全國人大及其常委會審議通過，而由黨中央一手包辦;立法工作一度停頓，監(jiān)督工作更是無從談起。而到了十年“文革〞期間，人大制度幾乎陷于癱瘓境地，從“文革〞一開始至1975年長達八年間，全國人大及其常委會未舉行會議，形同虛設，直至1975年召開四屆人大一次會議，并制定了1975年憲法，人大制度才在形式上有所恢復。這一時期的地方各級人大及其人民委員會也被砸爛，由所謂集黨政軍權于一體的“革命委員會〞取而代之。公、檢、法被取締，打、砸、搶橫行，法制被嚴重踐踏，公民的人身權和財產(chǎn)權被任意侵犯，整個國家陷入了政治動亂無序、經(jīng)濟瀕臨崩潰、憲政蕩然無存的嚴重局面。這反面教訓告訴我們：人大制度不完善，人大制度遭到破壞，那么國家遭殃、人民遭殃。而黨的十一屆三中全會以后，人大制度建設迎來了春天，步入了正常開展的軌道，并不斷改革完善，充分發(fā)揮作用，取得了重大成就。而且它的作用越來越大，地位也越來越突出。別的不說，以推進政治體制改革為例，我國二十多年的改革實踐中，黨和國家領導體制的改革的每一步都離不開人民代表大會制度，改革的每一項重大成果都直接或間接由人民代表大會制度予以確認，形成為法律或決議而付諸實施，如廢除國家機關領導職務終身制、采取差額選舉制度、提高直接選舉的層次、縣級以上地方各級人大設立常委會、建立鄉(xiāng)政權、確立依法治國方略、中央和地方政府機構的改革、立法制度的改革、依法行政的推進、司法公正及司法改革的推進、監(jiān)督體制的加強等都是在人民代表大會制度框架內(nèi)開展完成的。毫無疑問，在我國，政治體制的改革必須依托人民代表大會制度，離開人民代表大會制度的所謂改革，就可能脫離人民，違背人民的意志和利益，也就不可能成功。在我國參加世界貿(mào)易組織以后，在全面建設小康社會的偉大征程中，人民代表大會制度基于人民的共同意志和社會開展規(guī)律，在促進政治體制改革和公民權利保障方面將發(fā)揮更加重要的、不可或缺的獨特作用。我們不難發(fā)現(xiàn)，人大制度開展完善的20多年也正是憲政建設健康穩(wěn)定開展的歷史時期，這一正面的歷史經(jīng)驗也充分說明：人大制度建設和開展完善是憲政建設的重要內(nèi)容，憲政建設的開展完善離不開人大制度的開展完善。歷史告訴我們：堅持和完善人大制度，與國家和民族的命運息息相關!其次，就現(xiàn)實來看，盡管我國人大制度建設取得了令人矚目的成就，但它與憲政建設和政治文明的要求，特別是與廣闊人民群眾的期待還存在相當大的距離。黨的十六大提出了轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，加強權力制約，推進政治文明的主張。十六大報告還指出：“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地表達人民的意志。〞在今年的修憲中，“三個代表〞重要思想、政治文明、國家重視和保障人權、保護公民的私有財產(chǎn)權等載入憲法，標志著中國的憲政建設和政治文明建設進入了一個新的歷史高點，但我們的人大制度還不能完全適應建設憲政國家及政治文明的要求，在具體的工作環(huán)節(jié)和程序中還存在諸多的缺乏，這里我簡要地舉些事例說明：1、我們先看選舉環(huán)節(jié)，這是人大制度建立的邏輯前提，這個環(huán)節(jié)先天缺乏。我概括我們的人大選舉是“抓舉〞和“挺舉〞的結(jié)合，沒有的領導的“抓〞和組織的“挺〞，你個人想獨立參選并想中選幾乎不可能。這樣的選舉固然保證了選舉的正常進行，穩(wěn)定性很強，但民主性、公開性和競爭性比擬差;不是說不要組織領導，但我們太強調(diào)組織安排，在代表候選人的提名環(huán)節(jié)只顧代表的先進性、廣泛性，忽略了代表應有的政治素養(yǎng);強調(diào)和偏好政黨團體提名方式，對選民或代表聯(lián)名提名的候選人另眼相看，甚至做工作干擾排斥;否認競選的意義;直接選舉的層面長期停留在較底層次，沒有隨著國家政治經(jīng)濟文化水平的提高和人民群眾民主政治意識的覺醒而相應提高，在世界各國尤其是大國，像我們這樣直接選舉只停留在縣級人大的絕無僅有，連印度那樣的經(jīng)濟落后于我國，地區(qū)差異、貧困人口、宗教沖突和種族矛盾比我們嚴重得多的國家，在立國之初就是國會代表全國直選。在今天國際社會關于中、印兩國開展前景的預測分析中，有一種觀點認為印度現(xiàn)有的直選制度對其國家開展可能具有更為深遠的優(yōu)勢。這是值得我們深思的。由于選舉環(huán)節(jié)存在的問題，一方面使選民或代表對選舉失去興趣，另一方面選出的代表相當局部政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和參政議政能力同代表本身要求所擔負的職責不相適應。問題的關鍵不是沒有好的代表人選，而是沒有好的代表脫穎而出的選舉產(chǎn)生機制。而現(xiàn)行機制的缺陷說到底還是與主流政治理念的不和諧有關系。我們一方面成認人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，選舉是人民群眾行使管理國家權力的主要政治途徑，但另一方面多少又存在對真正兌現(xiàn)民主的疑慮和擔憂。所以，人們看到的是選舉組織大張旗鼓地組織選舉活動，官方媒體大肆宣傳行使選舉權利的重大意義，但大局部選民對選舉并不感興趣，大多數(shù)候選人對選舉沒有熱情，想通過選民提名而不被組織看好的候選人對自己沒有信心，選民對最終中選者不信任，中選者對中選產(chǎn)生不了神圣的使命感。2、再看選完以后的活動情況。我們代表主要是業(yè)余代表(有的稱兼職代表)，專職代表僅限于人大常委會組成人員(但也不是全部委員，只是所謂駐會委員)，很顯然，代表人民行使國家權力這一神圣的工作居然是業(yè)余的、兼職的，這在世界各國也是罕見的，這種中國特色不是我們的優(yōu)勢，因為人大代表的職務所要求的特殊素質(zhì)在兼職代表制下不能保障：首先，兼職代表制影響了代表參政議政執(zhí)政的熱情，降低了人大的權能，損害了人大的權威。兼職代表行使職權沒有固定報酬，只有少量的開會或活動補助。其工資主要來源于本職工作，沒有了物質(zhì)保障，必然影響代表積極主動行使職權;兼職代表大多數(shù)只能在開會前或開會中熟悉法律草案或其他議案，很難保證所表決事項的科學性。由于許多代表在自己本職工作崗位上有著十分重要的地位，不少還是黨政官員，其主要精力勢必放在本職工作上而無瑕兼顧人大代表工作;由于兼職代表無暇掌握政治信息，平時很少對其它國家機關行使批評建議權。3、在兼職代表制的情況下，現(xiàn)實給予他們履行代表職務的物質(zhì)條件、制度環(huán)境、保障措施相當不夠。一是會期過短。二是代表數(shù)量過多。說到會期問題，由于我們的代表以兼職為主，這決定了代表機關不能開太長的會。與世界各國議會會期相比，我國全國人大會期最短(比方說芬蘭議會會期為4個月，日本、希臘為5個月，奧地利、法國、英國為6個月，德國為25周，美國約9個月，印度國會每年也不少于4個月)，每年舉行一次會議，每次十多天。我作了一個統(tǒng)計：比方我國全國人大近3000名代表(本屆是2987名)，每年開會一次，每次會期17天左右，除去兩個周末(四天)，還有13天。按照每天開會8小時，一次會期共6240分鐘，如果每個代表要發(fā)言，平均只有2.1分鐘，再除去大會的報告時間，剩下的時間不到2分鐘，可以說幾乎沒有代表有充分的發(fā)言表達意見的時間。只能通過會議簡報才能溝通。真正的發(fā)言時機是在代表團會議，但這不是真正能進行辯論和表決的議會，這樣的會議的情形是領導發(fā)言多、基層代表發(fā)言少;肯定成績多，批評建議少;談本職工作多，議全局大事少;空話套話多，切中要害少;泛泛而談多，突出重點少。這樣的議事效果不可能好到那里去。全國人大常委會會議一般每年舉行6次，每兩個月舉行一次，每次4天左右，全年加在一起也不到30天，而地方各級人大會議會期那么更短(甚至有的地方還縮短會議的日期，名之曰提高會議效率、減少會議開支)。由于會期短，加之會議議程又十分繁多，大多數(shù)代表均沒有在大會發(fā)言的時機，加上代表又大多來自生產(chǎn)、工作一線，有的對法律案或決議案中的概念還未來得及理解，就要投票表決，很難防止草率;關于代表數(shù)量過多問題。我這里也有個統(tǒng)計數(shù)字：我國全國到地方各級人大代表320萬人，全國人大代表近3000人，居世界各國議會議員之最。地方的也是人員龐大，如上海市第十二屆(本屆)人民代表大會就有人大代表860人，比美國參眾兩院議員之和535名還多出300多人。國外政治學家早就分析過，一個國家國會議員的理想規(guī)(有人稱立法是立了別人的法，因為大局部是抄襲國家和別的地方的法律法規(guī))，監(jiān)督比擬薄弱是必然現(xiàn)象(有人說“坐著車子轉(zhuǎn)，隔著玻璃看，問題當作希望談，臨走拍著肩膀說‘繼續(xù)努力好好干’〞。)4、還有一點，人大制度運行的環(huán)境還不十分理想，比方在認識方面，盡管人大的性質(zhì)、地位和作用雖然在憲法和法律中有明確規(guī)定，盡管人們對人民代表大會制度的認識逐步有所提高，但這樣、那樣的模糊認識甚至錯誤看法依然存在。比方社會上把人大看作可有可無，或者是無關緊要，甚至不知道人大是干什么的大有人在;有的人不能充分認識人大在實現(xiàn)人民當家作主中的重要地位和作用，把人大當成“二線機關〞，把黨政機關當成“一線機關〞;有的人習慣于把人大同政協(xié)、群眾團體相提并論;有的人認為人大制度僅僅是與人大及其常委會有關的制度，因此，要發(fā)揮人大制度的作用，只是人大的事情，與自己關系不大;還有的人把堅持黨對人大的領導與人大依法履行職權對立，干預人大依法辦事的現(xiàn)象時有發(fā)生，如認為人大行使憲法法律規(guī)定的職權是“礙手礙腳〞，對人大行使重大事項的決定權、行使監(jiān)督權非議頗多;有的侵犯選民或代表的民主權利，拒絕將選民或代表提出的候選人列入候選人名單，勉強甚至靠壓制代表的方式保證組織提出的候選人中選。還有，人大及其常委會法定職權運作的外部阻力不小，從全國的層面來看，各級人大尤其是地方各級人大因同級其他國家機關的阻礙使得難以有效行使職權的現(xiàn)象屢見不鮮，如在制定地方性法規(guī)、作出決議、決定地方重大事務方面，政府領導成員事前不配合、事后敷衍了事者有之。在任免權方面對屬于人大或常委會任免范圍的人員不經(jīng)法定程序就公布任職到差或隨意調(diào)離現(xiàn)職者有之。在監(jiān)督權方面，原那么上表示自覺接受人大監(jiān)督，具體問題上軟拖硬抗者有之。此外，涉及人大具體工作及程序制度方面的的立法比擬滯后，如監(jiān)督法遲遲未能出臺，使得人大對“一府兩院〞行使監(jiān)督權，具體的監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式到監(jiān)督程序均無法可依。以上這些情況，充分說明，完善人大制度已成為開拓人大工作新局面，建設政治文明的關鍵所在。二、如何完善人大制度談兩點：(一)完善人民代表大會制度必須堅持和把握的憲政原那么完善人民代表大會制度是憲政建設的重要內(nèi)容，是社會主義政治制度的自我完善和開展，是社會主義政治文明開展的組成局部，為此必須堅持和把握以下幾個原那么：一是必須堅持“三個代表〞重要思想?！叭齻€代表〞重要思想是在新的歷史時期我們黨和國家的指導思想，是全面建設小康社會、指導社會主義現(xiàn)代化建設各個領域不斷開展進步的強大理論武器，它已經(jīng)載入憲法，成為現(xiàn)行憲法的指導思想，自然也是完善人大制度的指導思想。實踐中正在實施或準備推出實施的人大各項制度、具體程序是否正確，最終要以是否符合“三個代表〞重要思想為標準，符合的就應該堅持，不符合的就予以改善甚至摒棄。二是要堅持五個“有利于〞作為完善人大制度的總目標。十六大報告指出：“推進政治體制改革要有利于增強黨和國家的活力，發(fā)揮社會主義制度的特點和優(yōu)勢，充分調(diào)動人民群眾的積極性創(chuàng)造性，維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)和社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟開展和社會全面進步。〞這“五個有利于〞既是繼續(xù)推進政治體制改革的總的目的，也是完善人大制度的總目標;三是要正確處理好堅持黨的領導與人大行使職權的關系，按照黨的十六大政治報告提出的“把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來〞的要求，切實加強和改善黨的領導，科學把握執(zhí)政規(guī)律，提高執(zhí)政水平。提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，完善共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式，最重要的內(nèi)容就是運用人大制度實現(xiàn)黨對國家權力的掌握。最關鍵的就是各級黨組織和黨員領導干部要作到嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。加強政權建設必須在黨的領導下進行，但黨本身也要置身于憲政程序之中，憲法一方面規(guī)定了憲法的最高法律地位和根本行為準那么，另一方面也確立了黨的領導原那么，黨章規(guī)定了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動〞?？梢哉f，中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政是新時期完善人民代表大會制度的根本出路。四是要堅持人民主權、保障人權、社會主義法治和民主集中制原那么。一切權力屬于人民是社會主義憲政的首要原那么，而人民代表大會制度是實現(xiàn)這一憲政原那么的根本政治制度保證;尊重和保障人權是人民主權原那么的必然延伸，因而必然構成人民代表大會制度的根本宗旨和政治責任;社會主義法治原那么內(nèi)涵人民的立法權、公民在法律面前一律平等、維護國家法制的統(tǒng)一和尊嚴、維護憲法的最高法律地位等要件，而這與人民代表大會制度須臾不可別離;民主集中制更是通過人民代表大會制度這一中樞來建構和展開。因此，我們認定，堅持人民主權、保障人權、社會主義法治和民主集中制原那么是完善人民代表大會制度的題中應有之義。(二)完善人民代表大會制度的路徑選擇根據(jù)中國憲政建設的客觀實際，完善人民代表大會制度的路徑選擇至少包括以下幾點：第一，著眼于人民代表大會制度的特定主體，設計改革舉措，推進制度創(chuàng)新。任何制度都是由特定的人來運作，特定的人的素養(yǎng)和行為影響著制度功能發(fā)揮和它的整體形象。中國的農(nóng)村改革、企業(yè)改革的制度創(chuàng)新都是著眼于發(fā)揮特定經(jīng)濟組織制度內(nèi)人的積極性、主動性和創(chuàng)造性這一根本目的而展開的。所以，從人民代表這一政治主體入手，有助于抓住人大制度改革的根本。只有從代表這一制度主體入手，著眼于完善代表的選舉方式、逐步完善代表的組織構成、提高代表的素養(yǎng)、建筑堅實的活動平臺、建設代表履行職務的實在環(huán)境和保障措施、加強對代表的監(jiān)督制約機制、提高人大的權能、加強人大制度運行的有效供應，才可能為人大制度和憲政建設奠定真正的主體之本、動力之基、活力之源。第二，要著重從程序入手、著眼于具體細節(jié)、立足于微觀環(huán)節(jié)，采取先易后難的改革思路，具體而微地、積極穩(wěn)妥地、漸進地將人大制度推向前進。人大制度自建立以來，改革和完善的呼聲就一直伴隨著它的開展進程，但原那么性的呼吁、宏大述事風格的制度設計始終淹沒了審慎的、具體的制度創(chuàng)新。人民代表大會制度是根本政治制度，但任何宏觀層面上的制度都需要有大量微觀層面上的具體制度作為輔助，作為延伸，才能付諸實施，發(fā)揮實效。我國的人大制度雖然在宏觀層面上已經(jīng)建立，但微觀層面上的具體制度還很不完善，