關于中國文科學規(guī)范的幾點意見上

關于中國文科學規(guī)范的幾點意見上

（1979年12月9日）。審計署農林文教司和培訓中心在南京審計學院共同舉辦的這期全國文教審計研討班,經過13天的學習研討,今天就結束了。這期研討班請了國家教委、國家科委、衛(wèi)生部、財政部的有關負責同志作了專題報告,向大家介紹了全國文教事業(yè),特別是教育、科學、衛(wèi)生三個主要行業(yè)的發(fā)展和改革情況。審計科研所“三化”課題組的同志,向大家介紹了他們的初步研究成果,就審計工作法制化、制度化、規(guī)范化的概念,相互關系,“三化”的主要內容和逐步實現(xiàn)“三化”的途徑,闡明了他們的意見。此外,大家還聽了著名經濟學家中國社會科學院副院長劉國光同志和上海財經大學徐正旦教授的學術報告。在這期研討班上,大家集中研究和探討了在文教審計領域如何結合文教事業(yè)改革和發(fā)展的要求,貫徹落實“積極發(fā)展,逐步提高”的審計工作方針,使文教事業(yè)單位的審計逐步向較高層次發(fā)展,逐步走上“三化”軌道的途徑和具體措施;研究探討了高等院校、科研單位、醫(yī)療衛(wèi)生單位、廣播電視、文化等專業(yè)審計的理論和實務。大家還對近兩年全國文教審計工作的開展情況進行了回顧,對1991年文教審計工作的安排交換了意見,并對《關于事業(yè)單位審計監(jiān)督的若干規(guī)定》草稿進行了討論。大家反映,這期研討班內容豐富,既是一次研討會又是一次工作會議。這期研討班講課與研討座談相結合,大會和小會相結合,幾個部委有關負責同志的專題報告和我們工作聯(lián)系都很緊密,使大家增加了對文教事業(yè)宏觀上的了解。座談研討交流經驗都能暢所欲言,各抒己見,相互啟發(fā)。這期研討班時間雖然不長,但大家感到開闊了眼界,提高了認識,明確了方向,增長了知識,增多了信息,提高了理論研究的興趣,增強了做好文教審計工作的信心,受益很大。總之,這期研討班達到了預期的目的?，F(xiàn)在我就這期研討班討論的主要問題、1991年文教審計工作的安排和《關于事業(yè)單位審計監(jiān)督的若干規(guī)定》討論稿的修改問題,談幾點意見,和大家共同探討。一、關于如何深化教育和公共服務的計劃工作，逐步發(fā)展并實現(xiàn)三級化(一)有利于促進文教事業(yè)的發(fā)展,促進社會和諧穩(wěn)定文教審計是審計工作的一個重要組成部分。文教事業(yè)單位審計工作的重要性首先是由文教工作本身的重要性決定的。中共中央在《關于社會主義精神文明建設指導方針》中指出:“教育、科學、文化建設,既是物質文明建設的重要條件,也是提高人民群眾思想道德覺悟水平的重要條件”。以教育為本,依靠科技振興經濟,是黨和國家堅定不移的方針。教育、科學、文化、衛(wèi)生等文教事業(yè)的發(fā)展,既關系國民經濟和社會的發(fā)展,又關系到廣大人民群眾的生活,是非常重要的。審計監(jiān)督可以促使文教事業(yè)單位更好地堅持社會主義方向,更好地為人民群眾服務,遵守財經紀律,勤儉節(jié)約,提高經濟效益和社會效益。其次,國家用于文教事業(yè)的資金很多,近幾年增長速度也較快,現(xiàn)在文教事業(yè)單位都在進行改革,不少事業(yè)單位財務管理薄弱,出現(xiàn)了一些新情況新問題,需要加強審計監(jiān)督。審計監(jiān)督可以促使這些單位加強財務管理,提高經營服務水平,管好用好各項資金。這對于保證和支持文教事業(yè)的發(fā)展和改革的順利進行不僅有經濟意義,而且有重要的政治意義。我希望大家在工作中對那些還不十分了解文教審計工作的同志,包括被審計部門單位的同志和審計部門的同志,多做些宣傳,爭取更多的支持。(二)事業(yè)單位的基本特征文教事業(yè)單位是全部事業(yè)單位的重要部分。探討文教事業(yè)單位審計,首先要以一般審計理論和方法為指導,同時必須研究事業(yè)單位,特別是文教事業(yè)單位的特點,有針對性地提出深化文教審計的途徑,使文教審計逐步向較高層次發(fā)展,逐步走上法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。事業(yè)單位不同于行政單位,它不是國家機關,有自己的業(yè)務活動;它也不同于企業(yè)單位,一般不直接從事物質資料生產和商品流通活動。它特別注重社會效益。我認為事業(yè)單位特別是文教事業(yè)單位主要有以下特點:一是數量多,遍布城鄉(xiāng)各地。但規(guī)模大的單位并不很多,一般集中在城市,隸屬于國務院各部委或各省市;二是類型多。多種專業(yè)、多種管理方式、多種政策制度,業(yè)務活動各不相同,規(guī)模大小相差懸殊;三是資金渠道多。有國家縱向撥款,部門單位的橫向撥款,還有社會集資等多渠道籌措資金,經營性收入以及向個人收費等等。國家對文教事業(yè)單位的撥款在財政預算中占重要比重,其他來源的資金近幾年增長迅速,但仍不能滿足文教事業(yè)發(fā)展的需要。一方面,在事業(yè)單位中特別是在少數規(guī)模較大的教育、科研、衛(wèi)生等文教事業(yè)單位,地位高,影響大,專業(yè)技術人員集中,業(yè)務收支數額大,現(xiàn)代化設備、儀器多;另一方面,目前很多事業(yè)單位管理薄弱,不適應從過去單一財政供給型向經營服務型轉變的要求。有的只管要錢,不管花錢,不重視財產物資的管理,不講效益,這在研究事業(yè)單位特點時,也是不可忽視的。(三)重點事業(yè)單位的審計事業(yè)單位包括文教事業(yè)單位的特點,決定了事業(yè)單位審計的主要內容和方式方法,不同于行政單位、企業(yè)單位的審計。我認為針對文教事業(yè)單位的特點開展文教事業(yè)單位審計,探討文教事業(yè)單位審計的具體理論和方法,探討如何深化文教審計工作,逐步向高層次發(fā)展,逐步實現(xiàn)“三化”,近期可從以下幾個方面進行研究。1.在審計內容上,要緊密圍繞治理整頓和深化改革這個中心,突出重點,把微觀審計與宏觀服務結合起來,履行高層次監(jiān)督的職能。目前我國文教事業(yè)發(fā)展很快,但多數單位管理薄弱,在改革初期新舊體制交替過程中,法制還不健全,有的改革措施也不配套,出現(xiàn)了一些這樣那樣的問題,影響和阻礙了改革的進程。有些單位存在著為了自身利益忽視了國家利益,不顧群眾利益;強調經濟效益,忽視社會效益的傾向,甚至有意鉆改革空子。有的單位擠占挪用國家專項資金,揮霍浪費國家資財,任意擴大消費基金,嚴重違反財經法紀等問題相當嚴重,這些都是在審計中應當認真查處的。但我認為,我們不僅要查處這些違紀問題,還要有宏觀意識,注意通過審計認真研究一些問題,在加強宏觀調控,促進文教體制改革健康深入發(fā)展方面發(fā)揮自己的作用,而不要停留在就事論事上?？煞襻槍抑卮蟾母锎胧┑某雠_,針對宏觀管理中的薄弱環(huán)節(jié),針對群眾普遍關心的熱點問題,比如各單位執(zhí)行1989年國務院10號文件放寬政策鼓勵科研、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等單位擴大社會服務增加收入中存在的問題;某些電臺電視臺和大型文藝演出、體育競賽活動集資贊助方面存在的問題;一些中小學和醫(yī)院亂收費問題及國民經濟活動中出現(xiàn)的新情況新問題等等,研究提出各個時期的審計重點。對于那些規(guī)模大、人員多、設備儀器多的重點事業(yè)單位,還應探討開展效益審計的方法,并逐步進行一些試點。通過審計,幫助這些單位合理利用人員,合理安排資金,挖掘人力、物力、財力的潛力,提高經濟效益和社會效益。目前單獨進行效益審計可能有困難,可否在財務收支審計中注意做一些效益的分析與評價工作,這也可以算是向高層次發(fā)展的一個方面。2.在審計方式上要分層次抓重點,重視開展行業(yè)(專項)審計和審計調查的工作。(1)由于文教事業(yè)單位數量非常多,而文教審計人員數量有限,解決這個任務繁重、力量不足的矛盾,只能采取分層次、抓重點的辦法,根據不同要求,區(qū)別對待。首先要對一些重點事業(yè)單位加強審計監(jiān)督,并且用制度加以明確。我認為地市以上審計機關應當把設在城市或隸屬于國務院各部委的那些規(guī)模較大、財務收支數額較大、社會影響較大的文教事業(yè)單位作為重點審計對象,提到審計工作的議事日程上來。可以由省(區(qū)市)審計機關和審計署各派出機構,根據實際情況按照一定標準確定重點審計的文教事業(yè)單位名單,由審計機關及其派出機構按隸屬關系和內部分工直接進行審計,逐步做到經常性審計,每年審一次。對其余數量多、規(guī)模較小、財務收支數額較少的一般事業(yè)單位,主要由各部門的內審機構進行審計監(jiān)督,審計機關只負責指導和抽審。目前有的內審機構人員太少,可否先組織下屬單位進行互審互查,這也能起到一定的檢查監(jiān)督作用。對于還沒有設立內部審計機構的部門,其下屬的一般事業(yè)單位,審計機關要根據目前的審計力量來安排審計,不宜提出過高的要求。(2)按照審計工作要逐步向高層次發(fā)展的要求,審計機關只抓極少數重點文教事業(yè)單位的審計還是不夠的。根據文教事業(yè)單位行業(yè)多、數量多和工作涉及面廣,在國民經濟發(fā)展中又十分重要的特點,以及各地近幾年積累的經驗,我認為必須重視有計劃地開展行業(yè)(專項)審計或審計調查,把它作為文教審計經?；囊豁椫匾獌热?不斷拓寬領域。行業(yè)(專項)審計的方法可以靈活多樣,比如上級審計機關在確定專題以后,可以只組織審計或審計調查一部分同一行業(yè)的事業(yè)單位,或是包括行業(yè)主管部門在內,按系統(tǒng)上下結合審計或審計調查,還可以象河南漯河市審計局全面系統(tǒng)審計教育經費那樣,不僅包括一部分事業(yè)單位、包括主管部門,甚至還把有關部門單位也包括在內,從整體上抓住帶有普遍性傾向性的問題,找出問題的癥結,提出措施建議。我認為,應當把省(區(qū)市)審計局統(tǒng)一組織文教行業(yè)(專項)審計形成制度,每個省(區(qū)市)每年都能在文教領域至少安排一兩個專題,可以一些地市縣搞一個項目,另一些地市縣搞另一個項目。組織行業(yè)(專項)審計要審計與調查分析相結合,突出重點,抓住帶有普遍性傾向性的問題,搞深搞透,并且要認真搞好綜合分析。被審計的單位要有一定代表性,但不一定很多,這樣從微觀入手、宏觀著眼,效果一定是很好的,也不會給基層審計機關增加過多的負擔。這不僅能夠反映一個行業(yè)的狀況和某一個方面的問題,為地方政府和有關部門進行行業(yè)管理和進行宏觀決策提供服務,而且可以起到提高審計層次、擴大審計覆蓋面、擴大審計效果的作用。(3)各省(區(qū)市)和地市審計局主要是組織行業(yè)(專項)審計或審計調查,以及對少數重點事業(yè)單位直接進行審計。審計力量不足的,對重點單位的審計可以和當年安排的行業(yè)(專項)審計結合進行。縣市審計機關主要是按照省(區(qū)市)或地方的統(tǒng)一安排,參加行業(yè)(專項)審計,每年審計或審計調查一部分事業(yè)單位。目前不普遍要求縣市審計機關對事業(yè)單位進行經常性審計。3.在組織保證上也應根據高層次審計的需要進行研究。目前審計任務繁重,審計力量不足,矛盾非常突出,近期所有審計機關普遍大量增加審計人員是不可能的。針對文教事業(yè)單位重點審計對象集中在城市的特點,可否考慮今后審計機關在調整組織增加編制的時候,地市以上審計機關可否強化文教審計機構,增加文教審計人員的編制,有條件并且文教審計任務又特別重的地市以上審計機關,是否可以考慮單獨設置文教(或事業(yè))審計機構。同時應當針對文教審計政策性強、專業(yè)門類多、工作比較復雜,必須具有知識面廣熟悉多種制度的這些特點,做好文教審計人員的培訓工作,不斷提高審計人員素質以適應工作向高層次發(fā)展的需要。此外,在審計的工作方法上,我認為也應當針對高層次審計的需要進行研究。不少文教事業(yè)單位地位高影響大,專業(yè)技術人員比較集中,單位的領導人是某一方面的專家學者,因此對這些單位進行審計,首先思想上要重視,盡可能挑選政策業(yè)務水平較強的同志負責這項工作。審計前要學習熟悉國家有關方針政策和該專業(yè)的具體規(guī)章制度,向被審單位做好宣傳工作。審計中要嚴格按照審計程序,堅持實事求是、依法審計,以理服人。在堅持嚴格執(zhí)法的同時,要注意耐心聽取被審單位的意見,熱情幫助被審單位改進管理。遇到政策界限不清或認識不一致的問題,要多研究,多請示,慎重下結論。二、對城鄉(xiāng)教育附加的經費審計1988年末,我們在北京召開過文教審計工作座談會,會上在總結審計機關成立五年來工作的基礎上,曾經對文教事業(yè)單位審計工作的近期發(fā)展提出過一個設想,強調加強對事業(yè)單位,特別是大中型事業(yè)單位的審計.繼續(xù)在文教系統(tǒng)各個領域有計劃地開展行業(yè)審計、專項資金審計和宙計調查。逐步實現(xiàn)文教審計工作經?；⒅贫然?、規(guī)范化。會后,我找過一些同志交換意見,大家認為設想基本上是可行的。當然隨著形勢的發(fā)展以及我們認識上的提高,還要不斷完善。兩年來,各地的文教審計工作基本上是按照這條路子走的,并取得了很多新的成果和經驗。這次看了大家的論文,聽了大家的討論,很受啟發(fā),我看至少在以下四個方面取得了成績。一是對重點事業(yè)單位的審計有發(fā)展。近兩年審計機關直接審計的事業(yè)單位比前幾年多了,很多省(區(qū)、市)、地市審計局和署的派出機構都安排了一定力量對一些規(guī)模較大的文教事業(yè)單位直接進行審計,包括不少有一定地位、知名度較高的大學、醫(yī)院和科研院所,開始改變對大中型事業(yè)單位審計監(jiān)督薄弱的狀態(tài)。二是在文教領域開展行業(yè)(專項)審計或審計調查,也有新的成績和發(fā)展。近兩年審計署部署了兩項專項審計,一項是1989年有11個省市審計局開展了科研經費審計,共審計了3695個單位,查出違紀金額4900多萬元。再一項是1990年有23個省(區(qū)市)審計局安排了教育經費審計。這次的教育經費審計除了繼續(xù)對各級教育主管部門進行審計外,許多省(區(qū)市)和署的派出機構還對100余所普通高等院校進行了審計,有13個省(區(qū)市)還對城鄉(xiāng)教育附加的征收管理使用情況開展了專項審計或調查。有的省市重點審計了專項撥款比如危房改造、電教設備購置等?？畹氖褂们闆r?？梢哉f在審計對象、審計內容、審計深度、審計方式上都有發(fā)展。1990年不少審計機關在高等院校的審計中確實下了功夫,對高校執(zhí)行國務院10號文件,開展社會服務方面查出了不少不符合政策和規(guī)定的問題,僅據對四十所高校審計情況的不完全統(tǒng)計,就查出可以彌補教育經費4064萬元,可上繳財政238萬元。據5個省(區(qū)市)對931個城鄉(xiāng)的專項審計或審計調查結果統(tǒng)計,共查出少征漏征教育附加4822萬元,有的地方對教育附加管理非常薄弱,亂支亂用也很嚴重。更可喜的是,有許多省(區(qū)市)審計局已經把行業(yè)(專項)審計作為文教審計經常化的一項內容,比如1989年就有10個省市審計機關主動安排了對955個醫(yī)療衛(wèi)生單位進行行業(yè)審計,共查出違紀金額4587萬元,發(fā)現(xiàn)亂收費、亂開藥的問題非常突出。審計署以簡報形式向上作了反映,已經引起有關部門的重視。三是在審計方式方法上也有發(fā)展,如武漢特派員辦事處和內蒙古自治區(qū)審計局把在高校審計中查出的問題,以召開會議的形式向其他高校通報,要求各高校抓緊自查自糾,擴大了審計的成果。再如黑龍江省和河南漯河市采取全面系統(tǒng)地對教育經費進行跟蹤審計的方法。吉林通化市在教育經費審計中注重搞好宏觀分析的方法,都取得了很好的效果。四是許多省審計機關開始探討在文教系統(tǒng)開展效益審計的問題。總之,這一切都說明文教審計工作是在前進的。關于1991年的文教審計工作,在這期研討班上也進行了議論。1.繼續(xù)加強教育經費審計。按照1990年全國審計會議上確定的在治理整頓期間審計工作的方針、目標和任務,及李鵬總理關于“切實加強教育經費使用的管理和審計監(jiān)督,杜絕挪用浪費現(xiàn)象”的指示精神,審計機關在文教審計工作中應繼續(xù)貫徹審計署《關于加強教育經費審計工作意見的通知》,把教育經費審計抓好。對教育主管部門的審計要認真貫徹審計署頒發(fā)的《行政事業(yè)單位定期審計制度》,主要審計有無擠占挪用專項撥款的問題和集資中的問題。如果力量允許,還可以對教育部門的直屬單位如教研室、招生辦、電教館、儀器站等等進行審計。普通高等院校中的本科院校近幾年沒有審計過的,準備繼續(xù)安排審計,重點放在創(chuàng)收和內部承包上。此外,凡是過去沒有在一定范圍內對教育附加,特別是農村的教育附加的征收使用管理情況進行過專項審計或審計調查的省(區(qū)市),1991年要做些安排。有條件的地方還可以通過教育部門、單位的系統(tǒng)審計和對有關情況的綜合分析,對一個地方教育經費的籌集、分配、管理、使用從總體上提出評價和建議,探索高層次審計的途徑。有的省(區(qū)市)過去對教育經費審計已經做過部署的還可準備繼續(xù)按原來部署進行,過去曾在教育經費審計上投入過較大力量的省(區(qū)市)也可以根據本地實際情況和地方的部署安排文教系統(tǒng)其他行業(yè)(專項)審計。2。逐步加強對重點單位的審計。各地市以上審計機關的同志表示1991年打算按照研討班上提出的要求,和省(區(qū)市)審計機關確定的重點事業(yè)單位的標準盡早確定自己重點審計的文教事業(yè)單位的名單,根據力量實事求是地制定實行經常性審計的工作計劃;結合19