PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)與防范

1、PPP工程一般融資組織結(jié)構(gòu)為PPP工程提供貸款的金融機(jī)構(gòu)，包括國(guó)際銀團(tuán)、商業(yè)銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、投資信托機(jī)構(gòu)和多邊國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，其中商業(yè)銀行目前仍是最根本的債務(wù)資金提供方。另外，由于PPP工程資金規(guī)模龐大，一般需要幾家甚至幾十家銀行組成的國(guó)際銀團(tuán)對(duì)工程提供貸款，稱(chēng)為辛迪加銀團(tuán)貸款〔Syndicate〕。PPP工程銀行貸款主要涉及如下內(nèi)容：政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，該協(xié)議不是對(duì)工程進(jìn)行擔(dān)保，而是政府向借貸機(jī)構(gòu)作出承諾，將按照政府與工程公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用。這個(gè)協(xié)議使工程公司能比擬順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。相應(yīng)的，私營(yíng)企業(yè)也承當(dāng)一定的貸款擔(dān)保責(zé)任。在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，工程管理公司以向享受公共產(chǎn)品效勞的使用者收費(fèi)的方式回收資金，償付貸款本息。

圖1模式的一般融資組織結(jié)構(gòu)2、PPP工程銀行貸款特點(diǎn)①PPP工程建設(shè)期長(zhǎng)，且投資回收期長(zhǎng)，對(duì)銀行資金占用時(shí)間長(zhǎng)，資產(chǎn)流動(dòng)性差。根底設(shè)施工程的投資回收期一般為10年以上，有的達(dá)30年甚至更長(zhǎng)。②社會(huì)效益往往大于經(jīng)濟(jì)效益，且回報(bào)率較低。有些工程自身收益并不十分理想，甚至無(wú)回報(bào)或工程本身沒(méi)有還款能力，還本付息資金需協(xié)調(diào)解決。如污水處理工程等。③風(fēng)險(xiǎn)因素多，預(yù)測(cè)難度大。在工程建設(shè)經(jīng)營(yíng)期較長(zhǎng)的情況下，來(lái)自工程投資者信用、工程市場(chǎng)環(huán)境等方面的風(fēng)險(xiǎn)因素增加，而同時(shí)準(zhǔn)確預(yù)測(cè)市場(chǎng)前景難度加大，對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)有一定的考驗(yàn)。④通常受政府擔(dān)保，但政策性影響大。PPP工程大多得到各級(jí)政府的支持，并享有優(yōu)惠政策。在工程還款和擔(dān)保等問(wèn)題上政府與銀行間往往比擬容易達(dá)成共識(shí)，一般較為穩(wěn)定，這在一定程度上保證了銀行的貸款質(zhì)量。但同時(shí)該類(lèi)貸款受政府政策影響大，該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)較為突出。二、商業(yè)銀行對(duì)PPP工程全壽命周期的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別1、PPP工程壽命周期的界定PPP工程的全壽命周期以時(shí)間為自變量，可以是離散的，即可以劃分為不同的幾個(gè)階段，也可以是連續(xù)的，即從理論上講，其風(fēng)險(xiǎn)管理的各要素均是時(shí)間的函數(shù)。這種思想表達(dá)了商業(yè)銀行在PPP工程風(fēng)險(xiǎn)管理中的動(dòng)態(tài)性和持續(xù)性。PPP融資工程的全生命周期可分為準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段、融資階段、建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段和工程移交共六個(gè)階段。圖2融資工程全生命周期圖2、PPP工程各階段主要風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型基于以上分析，PPP工程風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源主要有工程公司及工程本身兩個(gè)方面。工程公司是政府與私營(yíng)企業(yè)通過(guò)特許協(xié)議所成立的，對(duì)工程公司的評(píng)估就是對(duì)政府和私營(yíng)企業(yè)的評(píng)估，因此，銀行在PPP工程各個(gè)階段都要從政府部門(mén)、私營(yíng)企業(yè)及工程本身這三個(gè)角度去識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素，以弄清風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，有針對(duì)性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。另外，PPP工程的復(fù)雜性要求銀行內(nèi)部管理人員素質(zhì)、管理方法都要適應(yīng)PPP工程的要求，因此，在工程各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)管理中都需要考慮銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。下面分階段對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別，并將其歸類(lèi)到銀行更為熟悉的八大風(fēng)險(xiǎn)中，以便于銀行對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性的管理。①準(zhǔn)備階段和招標(biāo)階段

由于PPP工程資金需求量大，工程準(zhǔn)備階段政府和私營(yíng)企業(yè)通常會(huì)對(duì)融資來(lái)源有初步的設(shè)想，對(duì)銀行的選擇也較其他工程有所提前，因此，銀行盡早接觸PPP工程的前期工作是可行的。在這期間，銀行主要是對(duì)工程及其投資主體，包括政府部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)，作出初步的評(píng)估，為銀行的貸前風(fēng)險(xiǎn)管理打下根底，更有效地減少日后的風(fēng)險(xiǎn)損失。而這期間銀行主要識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)是來(lái)自?xún)?nèi)部的操作風(fēng)險(xiǎn)，即銀行管理不完善導(dǎo)致的對(duì)貸前風(fēng)險(xiǎn)管理重視程度不夠、貸前風(fēng)險(xiǎn)管理能力缺乏所引起的操作風(fēng)險(xiǎn)，這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)主要影響銀行對(duì)是否放貸作出正確的決策，該風(fēng)險(xiǎn)造成的直接損失即本錢(qián)的增加。②融資階段融資階段是銀行參與PPP工程的重要階段，該階段的目標(biāo)即完成銀行與政府、銀行與工程公司之間的各項(xiàng)協(xié)議。這是銀行對(duì)工程及其投資者進(jìn)行全面評(píng)估和詳細(xì)分析的過(guò)程，也是銀行識(shí)別該項(xiàng)貸款各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)并通過(guò)協(xié)議進(jìn)行合理躲避的重要過(guò)程。銀行在這個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)管理的好壞直接表現(xiàn)在所簽訂協(xié)議當(dāng)中，假設(shè)在此階段風(fēng)險(xiǎn)管理出現(xiàn)漏洞，那么對(duì)銀行效益的影響將是長(zhǎng)期的，所造成的損失也是難以預(yù)料的。從工程角度來(lái)看，銀行在融資階段面臨著由于對(duì)工程重要指標(biāo)難以預(yù)測(cè)和對(duì)工程合規(guī)性評(píng)價(jià)不當(dāng)而導(dǎo)致日后難以收回貸款的風(fēng)險(xiǎn)；在工程公司角度，由于特許經(jīng)營(yíng)公司有著特殊的組織形式，放貸銀行面臨著法人實(shí)體不明、擔(dān)保物流于形式、債權(quán)虛置等風(fēng)險(xiǎn)；另外，銀行還面臨著私人投資者管理能力、技術(shù)水平、還款能力缺乏的風(fēng)險(xiǎn)。PPP工程建設(shè)營(yíng)運(yùn)周期長(zhǎng)，對(duì)各種因素的識(shí)別受時(shí)間的影響大，如假設(shè)在融資階段評(píng)價(jià)失誤，沒(méi)能通過(guò)協(xié)議躲避風(fēng)險(xiǎn)，將對(duì)日后埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。另外，在融資階段銀行簽訂融資協(xié)議時(shí)需要從銀行開(kāi)展戰(zhàn)略角度考慮銀行長(zhǎng)期的開(kāi)展情況，以躲避貸款決策失誤造成的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。此階段對(duì)銀行主管經(jīng)理人員素質(zhì)要求較高，管理不當(dāng)將使銀行面臨操作風(fēng)險(xiǎn)。最后，對(duì)銀行在簽訂貸款協(xié)議中面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)，尤其對(duì)于沒(méi)有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的銀行，需要審慎解決協(xié)議中涉及的各種法律問(wèn)題。③建設(shè)階段和運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)維護(hù)是PPP工程持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的兩個(gè)階段，是本錢(qián)大量投入到貸款逐步收回的階段，是還款風(fēng)險(xiǎn)的主要發(fā)生期〔陰影局部代表還貸風(fēng)險(xiǎn)的主要發(fā)生期〕，也是各種風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別較難的階段。因此，做好該階段的風(fēng)險(xiǎn)管理顯得十分重要。圖3工程還款風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生期建設(shè)階段銀行需識(shí)別影響本錢(qián)投入的各種風(fēng)險(xiǎn)因素。從工程角度來(lái)看，包括工程周期長(zhǎng)而導(dǎo)致銀行的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和導(dǎo)致工程本錢(qián)超支的如利率增加、通貨膨脹等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；工程公司角度主要考慮私營(yíng)企業(yè)技術(shù)、勞資糾紛等引起本錢(qián)超支、技術(shù)落后引發(fā)工程延期、資金使用不當(dāng)?shù)纫鸬牟荒馨磿r(shí)還款的信用風(fēng)險(xiǎn)；PPP工程受政策影響大因而銀行需關(guān)注政府政策變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)；工程公司的公私雙方投資者違反協(xié)議的法律風(fēng)險(xiǎn)。在運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，銀行主要識(shí)別影響貸款收回的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，在工程角度，各種市場(chǎng)因素將直接影響工程的盈利能力，因而銀行需謹(jǐn)慎做好該階段的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理。在工程公司角度，銀行主要面臨私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理能力和政府部門(mén)的政策變動(dòng)等信用風(fēng)險(xiǎn)及違約風(fēng)險(xiǎn)，以及工程公司的公私雙方投資者違反協(xié)議的法律風(fēng)險(xiǎn)。同樣，銀行在這兩個(gè)階段面臨著貸后管理不當(dāng)、信息不完善造成管理疏忽等引發(fā)的操作風(fēng)險(xiǎn)。④移交階段通常PPP工程在移交之前銀行已經(jīng)收回貸款，但是直到此時(shí)銀行仍然不能無(wú)視工程公司投資者某一方違背貸款協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，銀行在收回款項(xiàng)后應(yīng)對(duì)貸款整體情況作后評(píng)估，以為其他的工程提供借鑒，這樣銀行同樣面臨著內(nèi)部忠實(shí)度不夠的操作風(fēng)險(xiǎn)。表1工程各階段主要風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型工程階段風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源主要風(fēng)險(xiǎn)因素銀行風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型準(zhǔn)備階段招標(biāo)階段銀行內(nèi)部無(wú)視貸前管理的風(fēng)險(xiǎn)缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)操作風(fēng)險(xiǎn)融資階段工程工程合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)工程重要指標(biāo)評(píng)價(jià)及預(yù)測(cè)不充分的風(fēng)險(xiǎn)法律風(fēng)險(xiǎn)信用風(fēng)險(xiǎn)工程公司〔公私雙方〕借款主體還款能力缺乏風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保物流于形式風(fēng)險(xiǎn)債權(quán)虛置風(fēng)險(xiǎn)法人實(shí)體不明風(fēng)險(xiǎn)工程公司〔私營(yíng)企業(yè)〕私人投資者管理能力、技術(shù)水平、還款能力缺乏的風(fēng)險(xiǎn)信用風(fēng)險(xiǎn)銀行內(nèi)部貸款決策失誤風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)貸款負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)審批條件不落實(shí)操作風(fēng)險(xiǎn)全面協(xié)議簽訂不當(dāng)法律風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)階段工程市場(chǎng)因素造成本錢(qián)超支市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)周期長(zhǎng)，貸款回收緩慢流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)工程公司〔私營(yíng)企業(yè)〕技術(shù)、勞資糾紛等引起的本錢(qián)超支技術(shù)落后引發(fā)完工風(fēng)險(xiǎn)資金用途風(fēng)險(xiǎn)不可抗力造成工程停建信用風(fēng)險(xiǎn)工程公司〔政府部門(mén)〕政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)信用風(fēng)險(xiǎn)工程公司〔公私雙方〕協(xié)議不能執(zhí)行或有變動(dòng)法律風(fēng)險(xiǎn)銀行內(nèi)部貸后疏于管理風(fēng)險(xiǎn)信息不對(duì)稱(chēng)造成難于管理操作風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段工程產(chǎn)品價(jià)風(fēng)格整市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)工程低收益，貸款回收緩慢流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

三、商業(yè)銀行對(duì)PPP工程的風(fēng)險(xiǎn)防范措施1、建立專(zhuān)門(mén)PPP工程風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理水平表達(dá)了商業(yè)銀行的核心競(jìng)爭(zhēng)力，良好的風(fēng)險(xiǎn)管理是商業(yè)銀行創(chuàng)造價(jià)值的手段。表達(dá)在PPP工程中，良好的風(fēng)險(xiǎn)管理首先需要設(shè)置專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP工程的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。這在國(guó)家大力投入根底設(shè)施建設(shè)、PPP融資模式廣泛應(yīng)用的今天是十分必要的。該機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：首先是培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的PPP工程風(fēng)險(xiǎn)管理人員。PPP工程貸款具有其鮮明的特點(diǎn)，為了適應(yīng)這種根底設(shè)施建設(shè)的新興融資模式，銀行應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)一批具備工程融資相關(guān)知識(shí)的業(yè)務(wù)人員及管理人員，使其了解PPP工程的特性及其特有的風(fēng)險(xiǎn)因素，以提高銀行對(duì)PPP工程貸款的管理能力和水平。其次是建立專(zhuān)門(mén)適應(yīng)PPP工程的風(fēng)險(xiǎn)管理流程。針對(duì)PPP工程特性，貸款銀行應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)測(cè)和控制體系。如在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過(guò)程中，銀行需要從PPP工程的特殊組織模式角度考慮，建立一系列針對(duì)政府、私營(yíng)企業(yè)和工程的風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo)，充分了解特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的內(nèi)容，分析其中的風(fēng)險(xiǎn)漏洞；為PPP工程建立專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，盡可能準(zhǔn)確計(jì)算可以量化的風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估難以量化的風(fēng)險(xiǎn)；在PPP工程的全過(guò)程中監(jiān)測(cè)各種可量化的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，以及不可量化的風(fēng)險(xiǎn)因素的變化和開(kāi)展趨勢(shì)等。2、建立全壽命周期的動(dòng)態(tài)化管理理念PPP工程從立項(xiàng)到完工、運(yùn)營(yíng)、移交，是一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)工程，各個(gè)階段相輔相成，這樣，上一個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)因素如果沒(méi)能得到很好的防范將直接對(duì)下個(gè)階段產(chǎn)生影響。并且在各個(gè)階段各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素之間也有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。銀行需建立針對(duì)工程全壽命的動(dòng)態(tài)化管理理念，即在工程的整個(gè)壽命周期內(nèi)，考慮時(shí)間變化的因素，綜合考慮各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素，采取合理科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，將各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理單元統(tǒng)一起來(lái)進(jìn)行多元化、多層次、多角度的管理，統(tǒng)籌全局看風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系并隨工程開(kāi)展而呈現(xiàn)不斷向前滾動(dòng)的趨勢(shì)，使得風(fēng)險(xiǎn)管理覆蓋工程周期各個(gè)時(shí)間段，并充分考慮前后風(fēng)險(xiǎn)因素的關(guān)聯(lián)。圖4動(dòng)態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)管理流程3、重視貸前管理PPP工程周期長(zhǎng)、資金投入量大，涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素多，銀行應(yīng)及早介入，全面掌握投資規(guī)模、工程投標(biāo)、資金預(yù)算等情況。盡管這樣銀行將面臨工程未能實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，但相對(duì)于后期融資階段相比，銀行只需投入很少的本錢(qián)，只要工程能夠?qū)嵤瑢⒋蟠蠼档腿谫Y階段風(fēng)險(xiǎn)管理的本錢(qián)，從該筆貸款的全局考慮將起到事半功倍的效果。4、完善對(duì)PPP工程貸款協(xié)議的管理貸款協(xié)議是銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的重要依據(jù)，也是銀行躲避風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，完善對(duì)貸款協(xié)議的管理將在確保協(xié)議的合法性根底上盡可能地到達(dá)銀行躲避各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的目的。風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)貸款協(xié)議的管理：①首先是設(shè)置邏輯嚴(yán)密、有效的擔(dān)保體系PPP工程貸款風(fēng)險(xiǎn)化解的核心環(huán)節(jié)，是由工程發(fā)起人、工程公司以及其他有利害關(guān)系的第三人向貸款人提供特定的擔(dān)保。貸款人防范風(fēng)險(xiǎn)往往是通過(guò)一系列嚴(yán)密有效的擔(dān)保來(lái)實(shí)現(xiàn)的。通常應(yīng)該包括工程完工擔(dān)保、產(chǎn)品購(gòu)置擔(dān)保及必要的物權(quán)擔(dān)保。另外針對(duì)特定的根底設(shè)施建設(shè)，銀行還可以要求政府對(duì)貸款人的利益作出承諾和擔(dān)保。②其次是在貸款協(xié)議中確定風(fēng)險(xiǎn)承當(dāng)限度貸款人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審讀工程發(fā)起人和政府所訂立的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，充分了解特許協(xié)議中如工程特性、特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的期限、政府承諾保障PPP工程權(quán)益的有關(guān)條款等。為使貸款人的收貸風(fēng)險(xiǎn)減少