《能源行業(yè)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因及應(yīng)對(duì)策略研究》10000字

能源行業(yè)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因及應(yīng)對(duì)策略研究TOC\o"1-2"\h\u20571引論 122939一、PPP模式的基本理論分析 1304（一）相關(guān)概念 128321（二）我國(guó)PPP模式發(fā)展的歷程及PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀分析 112083（三）PPP模式融資的主要框架 229312（四）PPP模式的主要運(yùn)作方式 331358二、能源行業(yè)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析 42564（一）“固定回報(bào)”財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 419812（二）對(duì)于項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過(guò)于樂(lè)觀 513343（三）重融資、輕管理現(xiàn)象嚴(yán)重 66478三、能源行業(yè)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因分析 722989（一）“固定回報(bào)”財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因分析 721403（二）對(duì)于項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過(guò)于樂(lè)觀的原因分析 720990（三）重融資、輕管理現(xiàn)象嚴(yán)重的原因分析 831328三、防范能源行業(yè)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策及建議 88654（一）合理安排能源行業(yè)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)支出責(zé)任 826676（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制 817312（三）健全地方政府信用體系，提高政府守約意識(shí) 914200（四）扎實(shí)做好能源行業(yè)PPP項(xiàng)目前期工作 921450（五）完善能源行業(yè)PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，提高項(xiàng)目質(zhì)量 914517（六）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)力度 914332結(jié)語(yǔ) 1123811參考文獻(xiàn) 12引論P(yáng)PP模式在實(shí)際運(yùn)用的過(guò)程中，PPP項(xiàng)目的實(shí)施出現(xiàn)了諸多問(wèn)題與困難，“政府兜底”的政策為財(cái)務(wù)造成了較大的未來(lái)隱形支出壓力。在減稅降費(fèi)的背景下，中央與地方的財(cái)務(wù)收入在減少，而政府的支出責(zé)任在不斷強(qiáng)化，致使逐年出現(xiàn)財(cái)務(wù)赤字。歷年中央債務(wù)與地方債務(wù)的滾存，更是對(duì)財(cái)務(wù)平衡提出了較大的挑戰(zhàn)。因此，研究如何使由“政府兜底”的PPP項(xiàng)目在財(cái)務(wù)吃緊的情況下“雪中送炭”，而不是“雪上加霜”具有重要意義。PPP模式的基本理論分析相關(guān)概念1.PPP模式的基本內(nèi)涵3個(gè)P的含義分別是“Public”、“Private”和“Partnership”，代表政府與社會(huì)資本的合作伙伴關(guān)系。合作雙方可將獲得的利益進(jìn)行共享，由此，合作中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)該由雙方共同承擔(dān)。政府對(duì)參與提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的社會(huì)資本方的挑選是比較嚴(yán)格的，但作為公共基礎(chǔ)設(shè)施提供領(lǐng)域的新型方式，PPP模式對(duì)社會(huì)資本方仍具有較大吸引力，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)激烈，社會(huì)資本方不僅要有投資能力，還要擁有先進(jìn)科學(xué)的經(jīng)營(yíng)管理能力。選定要合作的企業(yè)之后，政府與企業(yè)在訂立合同時(shí)要以平等協(xié)商為準(zhǔn)則，提前商定確認(rèn)權(quán)利與責(zé)任的分配方式，企業(yè)方主要負(fù)責(zé)建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府則根據(jù)公共產(chǎn)品使用的績(jī)效考評(píng)結(jié)果決定企業(yè)獲得回報(bào)的多少。2.PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本內(nèi)涵PPP項(xiàng)目隱含的前提是項(xiàng)目建設(shè)提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)是公眾所必需的，建成的公共產(chǎn)品與服務(wù)可以長(zhǎng)期存在使用且不能被替換的，即該項(xiàng)目應(yīng)具有持續(xù)性和不可替代性。然而，PPP項(xiàng)目既不是完全在市場(chǎng)條件下進(jìn)行，也不是完全由政府主導(dǎo)審批建設(shè)的。市場(chǎng)自身存在缺陷和風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本出于自身利益最大化或損失最小化的目的有終止項(xiàng)目或退出市場(chǎng)的可能，使得社會(huì)資本逃避理論上應(yīng)由政府和社會(huì)資本共同分擔(dān)的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。政府方有責(zé)任和義務(wù)保障公共服務(wù)的準(zhǔn)確供給，所以在社會(huì)資本方從項(xiàng)目抽身后，因?yàn)镻PP項(xiàng)目的公共屬性，政府方既需要對(duì)社會(huì)資本沒(méi)有盡到的責(zé)任進(jìn)行“兜底”，還需要承擔(dān)道義上的責(zé)任。無(wú)論政府是否愿意，相關(guān)的支出責(zé)任可能需要由政府來(lái)承擔(dān)，從而使政府的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。（二）我國(guó)PPP模式發(fā)展的歷程及PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀分析1.我國(guó)PPP模式發(fā)展的歷程1.探索階段（1985年-2013年）改革開(kāi)放后，外商投資成為我國(guó)公共產(chǎn)品與服務(wù)的重要資金來(lái)源，給PPP模式的運(yùn)用提供了融資環(huán)境。1985年開(kāi)工建設(shè)并于1988年建成使用的深圳沙角B電廠是我國(guó)最早以PPP模式籌集興建的基礎(chǔ)設(shè)施。2002年，十六大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。在國(guó)家強(qiáng)有力的推動(dòng)下，各地陸續(xù)引入了特許經(jīng)營(yíng)等方式，利用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目建設(shè)。2.興盛階段（2014年-2016年）在2013年底召開(kāi)全國(guó)財(cái)務(wù)工作會(huì)議，對(duì)PPP模式進(jìn)行推介之后，各相關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院的決策部署，為建立高質(zhì)量、高效率的PPP市場(chǎng)，出臺(tái)了一系列政策、制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)以促進(jìn)PPP模式的發(fā)展。隨后，PPP模式就經(jīng)多方采用，PPP項(xiàng)目在各地噴涌而出，項(xiàng)目數(shù)量以“J”型增長(zhǎng)。3.調(diào)整階段（2017年-至今）眾多蜂擁而出的PPP項(xiàng)目中不乏違法違規(guī)的現(xiàn)象出現(xiàn)，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列政策。2017年，財(cái)務(wù)部發(fā)布92號(hào)文，對(duì)PPP項(xiàng)目的入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。同時(shí)，在庫(kù)項(xiàng)目經(jīng)論證不適宜繼續(xù)投資建設(shè)的項(xiàng)目按要求統(tǒng)一清理出庫(kù)。在前所未有的管理力度下，PPP項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量的增長(zhǎng)速度逐漸放慢，部分不合格的在庫(kù)項(xiàng)目被及時(shí)清理出庫(kù)，PPP項(xiàng)目庫(kù)的在庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量和投資數(shù)額的規(guī)模都在持續(xù)降低。2.我國(guó)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀分析據(jù)財(cái)務(wù)部PPP中心數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年以來(lái)，截止至2021年2月，累計(jì)管理庫(kù)項(xiàng)目10033個(gè)、投資額15.5萬(wàn)億元。累計(jì)開(kāi)工項(xiàng)目4346個(gè)、投資額6.7萬(wàn)億元，開(kāi)工率達(dá)60.4%。累計(jì)落地項(xiàng)目7198個(gè)、投資額11.7萬(wàn)億元，落地率達(dá)71.3%。從全國(guó)范圍來(lái)看，PPP項(xiàng)目在我國(guó)發(fā)展?fàn)顩r良好，但由于我國(guó)中部、西部地區(qū)和東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，中西東部地區(qū)對(duì)于PPP項(xiàng)目建設(shè)的需求也不盡相同。根據(jù)財(cái)務(wù)部PPP中心數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)全國(guó)在庫(kù)的PPP項(xiàng)目數(shù)量和項(xiàng)目投資金額，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)及西部地區(qū)PPP項(xiàng)目的在庫(kù)數(shù)量和在庫(kù)投資金額較多，東部地區(qū)較前兩者比少，截止至2021年4月，PPP項(xiàng)目數(shù)量最多的前五省份及其項(xiàng)目具體數(shù)值分別是河南815個(gè)、山東756個(gè)、廣東562個(gè)、四川560個(gè)、貴州559個(gè)，最少的前五省份及其項(xiàng)目數(shù)量分別為西藏3個(gè)、上海7個(gè)、青海42個(gè)、寧夏43個(gè)、重慶62個(gè)，各地管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)及投資金額如表1所示。然而，東部地區(qū)PPP項(xiàng)目的落地率要高于中西部地區(qū)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目各區(qū)域的發(fā)展與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是有關(guān)聯(lián)的。能源行業(yè)由于還處在行業(yè)發(fā)展初期，在整個(gè)PPP項(xiàng)目占比并不高，但行業(yè)發(fā)展前景比較可觀。（三）PPP模式融資的主要框架按照融資性質(zhì)，PPP模式融資方式分為股權(quán)融資和債權(quán)融資。1.PPP股權(quán)融資模式股權(quán)融資主要是采用基金形式，PPP基金分為政策性基金和產(chǎn)業(yè)基金。政策性基金是通過(guò)發(fā)改委申請(qǐng)的基金，國(guó)家發(fā)改委審批通過(guò)后，企業(yè)將和國(guó)開(kāi)行與農(nóng)發(fā)行進(jìn)行對(duì)接。產(chǎn)業(yè)基金從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是私募股權(quán)投資，都是在非公開(kāi)的方式下進(jìn)行的?？筛鶕?jù)發(fā)起人的不同，將PPP產(chǎn)業(yè)基金分為PPP引導(dǎo)基金與PPP產(chǎn)業(yè)基金。（1）PPP引導(dǎo)基金政府引導(dǎo)基金是政府出資，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)或設(shè)立創(chuàng)業(yè)風(fēng)投基金來(lái)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的專項(xiàng)資金。這種資金投入的方式不以追求利潤(rùn)為目的，而是為了發(fā)揮政府帶頭作用，吸引更多社會(huì)資本投資支持的。（2）PPP產(chǎn)業(yè)基金PPP產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立可由銀行等大型金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人，也可由企業(yè)作為發(fā)起人。不同發(fā)起人主導(dǎo)的基金管理及使用方式不同。金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金采用與政府聯(lián)合成立專項(xiàng)計(jì)劃，再與負(fù)責(zé)基建的公司共同成立基金的方式；企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金采用企業(yè)承擔(dān)主要出資責(zé)任，再與產(chǎn)業(yè)投資人和政府共同出資成立股權(quán)投資基金的方式。2.PPP債權(quán)融資模式PPP債權(quán)融資主要包括以下四種方式：（1）銀團(tuán)貸款銀團(tuán)貸款是多個(gè)銀行等金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合對(duì)一個(gè)及以上借款人貸款，簽署相同的貸款合同的貸款業(yè)務(wù)。銀團(tuán)貸款資金雄厚、管理運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)，常用于交通、石化、電信、電力等領(lǐng)域的項(xiàng)目貸款。（2）非金融企業(yè)融資非金融企業(yè)的法人在銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行并約定還款期限與利息的有價(jià)證券進(jìn)行融資。（3）發(fā)改委監(jiān)管的融資工具企業(yè)債券要求籌集到的資金只能用于提前約定過(guò)的用途，而且必須為固定資產(chǎn)類的投資，特別要注意的是，企業(yè)債券籌集來(lái)的資金不能在與企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理活動(dòng)無(wú)關(guān)的風(fēng)投活動(dòng)上使用。借款資金本息將由項(xiàng)目未來(lái)的經(jīng)營(yíng)收益進(jìn)行償付，是國(guó)家發(fā)改委重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)行的債券品種。（4）資產(chǎn)證券化企業(yè)資產(chǎn)證券化是證監(jiān)會(huì)主管的資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃。（四）PPP模式的主要運(yùn)作方式我國(guó)PPP模式的運(yùn)作方式以財(cái)務(wù)部和發(fā)改委發(fā)布的相關(guān)文件為基準(zhǔn)。財(cái)務(wù)部《操作指南》[[][]財(cái)務(wù)部，關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的通知（財(cái)金[2014]113號(hào)）。1.存量項(xiàng)目運(yùn)作方式委托運(yùn)營(yíng)（O&M），公共資產(chǎn)所有權(quán)不參與已建成公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，而是將這項(xiàng)任務(wù)委托給公共資本或項(xiàng)目公司，后者不對(duì)用戶服務(wù)負(fù)責(zé)，有權(quán)向政府收取合理的傭金。合同管理（MS）與委托進(jìn)行交易的方式類似，只是需要用戶管理的一項(xiàng)額外職責(zé)。轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（即）當(dāng)政府以報(bào)酬與社會(huì)資本公司或項(xiàng)目公司簽訂所有權(quán)轉(zhuǎn)讓合同時(shí)，在合同有效期內(nèi)，與項(xiàng)目有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)被賦予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司。期滿后，資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)將移交給政府。重建-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（ROT），其中涉及物資的項(xiàng)目由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)，在重建合同到期之前，與項(xiàng)目有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)。在這一期限屆滿時(shí)，財(cái)產(chǎn)將無(wú)償移交給政府。2.增量項(xiàng)目運(yùn)作方式建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（BOT），公共基金或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)新項(xiàng)目的建設(shè)，項(xiàng)目完成后，與項(xiàng)目相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)交由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)。合約期滿后，資產(chǎn)及物業(yè)便會(huì)整體移交政府。建筑-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO），進(jìn)化-BOTA，但BOO方法下的項(xiàng)目所有權(quán)屬于融資或項(xiàng)目公司。一般來(lái)說(shuō)，BOO的做法并不包括在合約期滿時(shí)將權(quán)力移交政府的步驟。二、能源行業(yè)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析我國(guó)太陽(yáng)能和風(fēng)能的裝機(jī)容量一直是世界上最好的之一。新能源項(xiàng)目具有多元化的特點(diǎn)，在這種情況下，除了能源企業(yè)，裝備制造、工程等行業(yè)也在新能源投資領(lǐng)域活躍。首先，新能源的投資和發(fā)展可以根據(jù)金融和商業(yè)的特點(diǎn)分為幾個(gè)階段。公司正在投資建設(shè)電廠，項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，電力將出售或以其他方式處理電廠及附屬設(shè)備。其次，固定資產(chǎn)管理包括固定資產(chǎn)交付的規(guī)范。因此，應(yīng)關(guān)注新能源投資項(xiàng)目的全過(guò)程。資產(chǎn)管理不規(guī)范是比較突出的問(wèn)題。從我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了一些變化，能源結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)清潔能源和低碳化目標(biāo)提供了更大動(dòng)力。（一）“固定回報(bào)”財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)1.案例情況1999年長(zhǎng)春市政府對(duì)城市垃圾發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)了行招商引資。2003年3月8日，垃圾處理公司和匯津公司在《合作企業(yè)合同》中約定，垃圾處理公司以無(wú)形資產(chǎn)估值5000萬(wàn)人民幣作為出資份額，匯津公司為取得垃圾發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營(yíng)權(quán)投資3200萬(wàn)美元。2003年7月14日，長(zhǎng)春市政府發(fā)布《專營(yíng)辦法》，政府授權(quán)垃圾處理公司與負(fù)責(zé)北郊垃圾發(fā)電廠建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目匯津公司簽訂合同，垃圾處理公司從用戶處收集來(lái)的垃圾交由長(zhǎng)春匯津公司處理，監(jiān)督收繳垃圾處理費(fèi)的責(zé)任歸長(zhǎng)春市政府承擔(dān)，經(jīng)層層轉(zhuǎn)撥后支付給匯津公司。為了促進(jìn)項(xiàng)目的順利開(kāi)展，長(zhǎng)春市政府在合同中約定垃圾發(fā)電的保量、保價(jià)、固定匯率和定價(jià)條件等。2004年2月28日，長(zhǎng)春市政府依規(guī)廢止《專營(yíng)辦法》。政府認(rèn)為垃圾發(fā)電項(xiàng)目是國(guó)家明確禁止的“固定回報(bào)”項(xiàng)目，政府行為屬于依法行政。2004年3月起，項(xiàng)目公司就沒(méi)有再收取到任何垃圾處理費(fèi)用，匯津公司斷絕了唯一的收入來(lái)源。2005年8月，經(jīng)過(guò)近兩年的法律程序處理，市政府將分期支付2.8億元人民幣用以回購(gòu)長(zhǎng)春匯津垃圾發(fā)電項(xiàng)目，該項(xiàng)目以此畫上句號(hào)。2.財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析保量、保價(jià)、固定匯率和定價(jià)條件等“固定回報(bào)”是該項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要來(lái)源，此項(xiàng)規(guī)定與PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的原則相悖，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁由政府方承擔(dān)，外商投資基本等于沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。一方面，社會(huì)資本方可根據(jù)“固定回報(bào)”的約定獲得穩(wěn)定的項(xiàng)目收益，就算不認(rèn)真履行建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的職責(zé)也能“空手套白狼”獲得利潤(rùn)，社會(huì)資本方缺少了提高項(xiàng)目效益、降低成本的動(dòng)力，總而言之是缺乏激勵(lì)約束機(jī)制，會(huì)造成運(yùn)營(yíng)效益低下，公共資源浪費(fèi)的后果；另一方面，項(xiàng)目盈利則已，若項(xiàng)目不盈利，政府財(cái)務(wù)將為虧損的部分買單，承擔(dān)額外的支出責(zé)任，這部分支出責(zé)任是在項(xiàng)目初始立項(xiàng)建設(shè)時(shí)沒(méi)有考慮到的，但卻需要政府對(duì)該項(xiàng)支出責(zé)任進(jìn)行預(yù)算安排償還，對(duì)政府日后的預(yù)算決策造成影響，增加了未來(lái)財(cái)務(wù)的不確定性。長(zhǎng)春市政府宣布廢止《專營(yíng)辦法》，單方面叫停支付垃圾發(fā)電費(fèi)的做法，雖然屬于對(duì)過(guò)去違規(guī)行為的校正，但此舉恐有“政府違約”的嫌疑。PPP項(xiàng)目設(shè)立之處便有“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，在該項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本雙方?jīng)]有在相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上訂立合同而造成了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的爭(zhēng)議，此后，政府沒(méi)有通過(guò)后續(xù)協(xié)商的方式與社會(huì)資方商議新的收益風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，而是采取單方面毀約、停止付費(fèi)、截?cái)鄥R津公司唯一收入來(lái)源的方式來(lái)彌補(bǔ)合同漏洞，致使該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)一度中止。最終該“違約”行為還是以政府回購(gòu)的方式由政府“買單”，2.8億人民幣的回購(gòu)資金確確實(shí)實(shí)的成為了政府未來(lái)的支出責(zé)任。（二）對(duì)于項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過(guò)于樂(lè)觀1.案例情況17家民間企業(yè)被杭州灣新區(qū)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目收益的樂(lè)觀預(yù)期吸引，投資參股杭州灣光伏發(fā)展有限公司，該P(yáng)PP項(xiàng)目將以BOT的方式運(yùn)作，民資份額占比最高時(shí)達(dá)到55%。但在2003年可行性報(bào)告獲得批準(zhǔn)之后，民間資本卻從寧波海晟能源發(fā)展有限公司轉(zhuǎn)讓杭州灣光伏發(fā)展公司40.5%的股份開(kāi)始，逐漸退出杭州灣杭州灣新區(qū)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目。2010年實(shí)際發(fā)電量1112兆瓦與可行性報(bào)告中預(yù)測(cè)的發(fā)電量1867兆瓦有巨大的差距，實(shí)際比估計(jì)的少了30%還多，民企的投資決策因?yàn)檫@種錯(cuò)誤預(yù)測(cè)造成了重大的失誤。最后，地方政府回購(gòu)了該項(xiàng)目80%的股份。項(xiàng)目完成5年后，融資形勢(shì)依然不容樂(lè)觀，僅2013年，融資缺口就達(dá)到8.5億美元，其中，政府就承諾將繼續(xù)加大對(duì)中國(guó)的支持力度。該項(xiàng)目的唯一收入來(lái)源，即發(fā)電收入，為6.43億元。另外，即將建設(shè)完成的其他光伏項(xiàng)目，將進(jìn)一步加劇杭州灣分布式發(fā)電的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)光伏項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況造成更大的沖擊，合同與規(guī)劃的矛盾使得該項(xiàng)目的前景更渺茫。杭州灣光伏的發(fā)電期限僅為30年，從目前的經(jīng)營(yíng)狀況來(lái)看，該項(xiàng)目無(wú)法收回成本的可能性極大。2.財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析該項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于財(cái)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的樂(lè)觀估計(jì)。根據(jù)樂(lè)觀預(yù)測(cè)，使用者付費(fèi)獲得的收益完全可以彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)的成本，甚至可以實(shí)現(xiàn)盈利，而根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況來(lái)看，政府嚴(yán)重高估了居民用電對(duì)杭州灣新區(qū)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的需求量，使得社會(huì)資本逐步撤出，還是由政府承擔(dān)了該項(xiàng)目的后續(xù)支出責(zé)任。若政府合理預(yù)測(cè)，甚至對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)“偏向悲觀估計(jì)”，該項(xiàng)目很可能不會(huì)立項(xiàng)，從而減少后續(xù)額外投入。其次，該P(yáng)PP項(xiàng)目沒(méi)有安排長(zhǎng)期預(yù)算，從規(guī)劃階段的65億元至項(xiàng)目落成時(shí)的136億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于初期預(yù)測(cè)項(xiàng)目投入，根據(jù)股份占比，在社會(huì)資本追加投入的同時(shí)，政府方也應(yīng)按照相應(yīng)的股份比例追加投資。由于項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的短視性，政府承擔(dān)了大部分預(yù)算外的財(cái)務(wù)支出，造成了不小的財(cái)務(wù)支出壓力。最后，在杭州灣新區(qū)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)電量沒(méi)有達(dá)到預(yù)期要求，地方又將多個(gè)光伏發(fā)電項(xiàng)目納入規(guī)劃，這一舉措既不利于杭州灣光伏項(xiàng)目未來(lái)的運(yùn)營(yíng)，也不乏政府過(guò)度投資之嫌。政府參與投資建設(shè)多個(gè)相同作用的工程，不僅造成了公共資源的浪費(fèi)，降低了公共產(chǎn)品的使用效率，也增加了政府的財(cái)務(wù)支出壓力。（三）重融資、輕管理現(xiàn)象嚴(yán)重1.案例情況2007年1月，威立雅承諾以遠(yuǎn)超蘭州天然氣凈資產(chǎn)9.5億元的17.1億元，溢價(jià)收購(gòu)蘭州天然氣3.5億元的股權(quán)。17.1億元的資金只有1.1億元作為職工安置費(fèi)折股留在了合資公司，作為國(guó)有股收購(gòu)款的6億元由政府收走支配，剩下約定分三年劃轉(zhuǎn)為公司資本公積和運(yùn)營(yíng)投入的10億元沒(méi)有明確的財(cái)務(wù)報(bào)告說(shuō)明。在收購(gòu)蘭州天然氣集團(tuán)之后，威立雅只換了蘭州天然氣的名字，除此之外，幾乎什么也沒(méi)有做。蘭州威立雅田華強(qiáng)說(shuō)：“除了來(lái)自威立雅的幾位高管之外，其他的都沒(méi)什么改變?！本瓦@個(gè)“什么事都沒(méi)有干”公司，卻聲稱成本上漲，要求提高天然氣價(jià)格。蘭州威立雅公司聲稱天然氣價(jià)格低于成本價(jià)格，在收購(gòu)后的第二年就申請(qǐng)要求提高49%的天然氣價(jià)格。2009年7月20日，蘭州市召開(kāi)的居民用天然氣價(jià)格調(diào)整聽(tīng)證會(huì)上，蘭州威立雅公司拒絕提供成本費(fèi)用增加結(jié)構(gòu)的相關(guān)文件證明，回避聽(tīng)證會(huì)代表的合理需求。與此同時(shí)，據(jù)甘肅省物價(jià)局工作人員透露，蘭州威立雅并沒(méi)有提供一手的財(cái)務(wù)資料以供審核，材料的真實(shí)性也因沒(méi)有通過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)審計(jì)而無(wú)法確定。最終，出于輿論的壓力，蘭州威立雅公司只能拿出前期簽訂的合同，表示蘭州市提高天然氣價(jià)格勢(shì)在必行。天然氣價(jià)格上漲，天然氣質(zhì)量卻在下降。2014年4月，由于設(shè)施老化、維修不力，由威立雅水務(wù)公司供應(yīng)的天然氣出現(xiàn)多處泄露的現(xiàn)象。2.財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析該P(yáng)PP項(xiàng)目“重融資、輕管理”的現(xiàn)象是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。地方政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后的監(jiān)管不夠重視且規(guī)則不清、責(zé)任不明，在拿走6億元國(guó)有股收購(gòu)款后，不重視關(guān)注項(xiàng)目后續(xù)的運(yùn)營(yíng)，對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)為運(yùn)營(yíng)投入和公司資本供給的10億元的后續(xù)投入情況不繼續(xù)跟進(jìn)，導(dǎo)致項(xiàng)目在后續(xù)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中“狗尾續(xù)貂”，呈現(xiàn)出諸多問(wèn)題。其次，項(xiàng)目的信息披露不充分導(dǎo)致項(xiàng)目主體信息不對(duì)稱，造成公眾損失。政府和公眾（即委托方）都不了解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司（代理方）真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況，威立雅公司也未履行信息公開(kāi)的義務(wù)，導(dǎo)致天然氣定價(jià)由蘭州威立雅公司“一言堂”決定，委托方被迫成為高價(jià)的承擔(dān)方，導(dǎo)致社會(huì)資本“霸道”侵占了公共利益，“兩方受損、一方得利”，最終還是由政府承擔(dān)改善居民天然氣質(zhì)量的責(zé)任。歸根結(jié)底，該項(xiàng)目產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是政府對(duì)PPP項(xiàng)目融資后項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程監(jiān)管的不到位而引起的預(yù)算外支出責(zé)任。三、能源行業(yè)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因分析（一）“固定回報(bào)”財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)原因分析（1）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，支出責(zé)任增大由于PPP項(xiàng)目盈利性不高，為吸引資本投入，政府承諾固定回報(bào)，將本應(yīng)由項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方承擔(dān)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到政府身上，社會(huì)資本方“坐收漁翁之利”，政府卻要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況不佳造成的虧損“兜底”。（2）合同約定不完善、政府違約造成后續(xù)支出責(zé)任政府與社會(huì)資本雙方在訂立項(xiàng)目合同時(shí)，合同條款簡(jiǎn)單且忽略相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，造成合同履行時(shí)產(chǎn)生爭(zhēng)議。若合同爭(zhēng)議無(wú)法順利協(xié)商解決，政府出于遵守法律法規(guī)的目的，對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行校正，單方面叫停違法合同的履行，一方面，會(huì)損害政府的公信力，降低政府的可信度，對(duì)未來(lái)此類項(xiàng)目招商產(chǎn)生影響；另一方面，政府要出面承擔(dān)因政府違約造成的后果，增加政府后續(xù)支出。（3）政府部門對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)“偏愛(ài)樂(lè)觀估計(jì)”，造成額外財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)樂(lè)觀估計(jì)預(yù)期可能使政府應(yīng)允“固定擔(dān)?！钡某兄Z或錯(cuò)誤估計(jì)公共服務(wù)需求量，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)期收益遠(yuǎn)高于實(shí)際，致使決策誤判，使原本在經(jīng)濟(jì)上不可實(shí)施的項(xiàng)目得以納入規(guī)劃建設(shè)。（二）對(duì)于項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過(guò)于樂(lè)觀的原因分析（1）財(cái)務(wù)承受能力指標(biāo)值超出紅線，支出風(fēng)險(xiǎn)增大公共開(kāi)支需要先安排預(yù)算才能支出使用，而采用PPP則不需要先安排預(yù)算，非常容易被當(dāng)?shù)卣鳛橐?guī)避公共開(kāi)支管理控制的方式。各地PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)多，而每個(gè)PPP項(xiàng)目都面臨或多或少的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)算外的新增項(xiàng)目支出或未來(lái)項(xiàng)目支出都構(gòu)成政府的隱性債務(wù)。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)一旦非常超出可控范圍，這類隱性債務(wù)都將轉(zhuǎn)化為政府實(shí)際債務(wù)，需要在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行債務(wù)支出安排，造成實(shí)際的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。（2）政府過(guò)度投資，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)用PPP模式建立多個(gè)作用相同或類似的PPP項(xiàng)目，不僅提高了政府在同領(lǐng)域履行政府職責(zé)的債務(wù)成本，同時(shí)還降低了財(cái)務(wù)支出的效益，加大了政府對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管的難度。（三）重融資、輕管理現(xiàn)象嚴(yán)重的原因分析（1）監(jiān)管不到位，支出風(fēng)險(xiǎn)增加近年來(lái)各地經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，各級(jí)地方政府維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力逐年遞增，PPP模式及其融資效應(yīng)給地方政府減輕財(cái)務(wù)壓力、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了新的思路，由此，PPP項(xiàng)目中“重融資，輕管理”的現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)。政府對(duì)項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理不加以重視并采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，造成項(xiàng)目由于投資少，無(wú)法改善經(jīng)營(yíng)條件，從而中止或爛尾，這都需要政府承擔(dān)“兜底”的責(zé)任，導(dǎo)致額外的財(cái)務(wù)支出。（2）信息不對(duì)稱導(dǎo)致財(cái)務(wù)責(zé)任增大PPP項(xiàng)目主體之間，社會(huì)資本作為項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)者是掌握信息較多的一方，政府作為公共產(chǎn)品的提供者，賦有保證產(chǎn)品質(zhì)量的責(zé)任，公眾作為公共產(chǎn)品的使用者和付費(fèi)者一般處于被動(dòng)接受的弱勢(shì)地位。社會(huì)資本利用信息優(yōu)勢(shì)侵占公眾利益，公眾在接受部分利益侵占的同時(shí)，政府有責(zé)任承擔(dān)公眾的部分損失。三、防范能源行業(yè)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策及建議合理安排能源行業(yè)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)支出責(zé)任各級(jí)地方政府要嚴(yán)格把控年度財(cái)務(wù)承受能力指標(biāo)值10%的“紅線”，不僅要確保近期財(cái)務(wù)的穩(wěn)定性，更要結(jié)合PPP項(xiàng)目的建設(shè)期測(cè)算遠(yuǎn)期財(cái)務(wù)支出責(zé)任，保證財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。對(duì)于規(guī)模較大、涉及民生領(lǐng)域、跨地區(qū)的能源行業(yè)PPP項(xiàng)目，要合理分擔(dān)各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任。根據(jù)各地的財(cái)務(wù)承受能力，前提是不超過(guò)各自預(yù)算10%“紅線”，然后再安排最優(yōu)的財(cái)務(wù)支出分配方案。能源行業(yè)PPP項(xiàng)目建設(shè)導(dǎo)致應(yīng)由財(cái)務(wù)承擔(dān)的支出已經(jīng)超過(guò)或者快超過(guò)預(yù)算10%“紅線”的區(qū)域，要根據(jù)財(cái)務(wù)部92號(hào)文（財(cái)金[2019]92號(hào)）的要求，對(duì)新入庫(kù)的項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量。不適宜繼續(xù)建設(shè)的項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)清退。完善相關(guān)法律法規(guī)，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制出臺(tái)權(quán)威性的法律法規(guī)對(duì)政府與社會(huì)資本雙方在合作過(guò)程中進(jìn)行行為約束，以明文形式規(guī)定完善合同中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的條款，使能源行業(yè)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的由不同風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的后果都有明確的承擔(dān)方，不至于造成事故發(fā)生無(wú)人承擔(dān)的“推諉扯皮”現(xiàn)象，有利于PPP項(xiàng)目的后續(xù)可持續(xù)發(fā)展。一般情況下，政府應(yīng)該承擔(dān)體制性、政策性的風(fēng)險(xiǎn)，政府與社會(huì)資本應(yīng)該共同對(duì)由上級(jí)政府因素引發(fā)的體制性、政策性的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，至于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理方面的風(fēng)險(xiǎn)，則由運(yùn)營(yíng)管理項(xiàng)目的社會(huì)資本承擔(dān)更為合適。健全地方政府信用體系，提高政府守約意識(shí)能源行業(yè)PPP項(xiàng)目需要政府與社會(huì)資本進(jìn)行長(zhǎng)期合作，遵守約定、講究誠(chéng)信是雙方合作的基礎(chǔ)。健全地方政府信用體系，有利于吸引優(yōu)質(zhì)資本進(jìn)入，提高能源行業(yè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)效果，從而提高公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量與效率。對(duì)于政府內(nèi)部，要實(shí)施全面監(jiān)督管理，構(gòu)建橫向、縱向的監(jiān)督機(jī)制，定期檢測(cè)政府信用狀況，建立相應(yīng)的懲處機(jī)制，對(duì)失信行為進(jìn)行追責(zé)；對(duì)于合作雙方，若政府出現(xiàn)違約行為，要有相配套的追償機(jī)制，確保社會(huì)資本方合法收益受到保證，確保PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。扎實(shí)做好能源行業(yè)PPP項(xiàng)目前期工作在能源行業(yè)PPP項(xiàng)目建設(shè)前期，要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目可行性研究的力度，反復(fù)經(jīng)過(guò)論證，確保決策的科學(xué)可靠性，以期保證合理有效地為公眾提供公共基礎(chǔ)設(shè)施。避免因高估需求量作出“需求擔(dān)?！钡爻兄Z，使經(jīng)濟(jì)上行不通的項(xiàng)目隔離在項(xiàng)目管理庫(kù)之外。同時(shí)，要嚴(yán)格操作流程，防止“偽PPP項(xiàng)目”進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)，此外，在提出立項(xiàng)之時(shí)，要合理考慮是否有類似或相同項(xiàng)目在庫(kù)，即考慮項(xiàng)目建設(shè)的必要性，防止能源行業(yè)PPP項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，造成公共資源浪費(fèi)以及公共產(chǎn)品提供效率低下。完善能源行業(yè)PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，提高項(xiàng)目質(zhì)量能源行業(yè)PPP項(xiàng)目具有項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投資金額大的特點(diǎn)，要設(shè)立規(guī)范、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，來(lái)識(shí)別、分析和防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而不是僅完成融資任務(wù)，忽略項(xiàng)目后期的實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況。近幾年，越來(lái)越多的項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，開(kāi)始了后續(xù)的運(yùn)營(yíng)，若缺乏有效監(jiān)管，項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)從而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。能源行業(yè)PPP項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期是一項(xiàng)繁雜的系統(tǒng)工程，對(duì)政府的治理能力提出了極高的要求，只有加強(qiáng)監(jiān)管，配套相應(yīng)的政策并嚴(yán)格加以實(shí)施，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的既定目標(biāo)，不至于項(xiàng)目“爛尾”。加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)力度能源行業(yè)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)機(jī)制是防止腐敗風(fēng)險(xiǎn)和防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效約束機(jī)制，堅(jiān)持公開(kāi)透明的原則、加大信息披露力度，是促進(jìn)PPP項(xiàng)目的各個(gè)參與方誠(chéng)信守諾、遵紀(jì)守約、保證公眾知情監(jiān)督的權(quán)利、提高公眾的使用體驗(yàn)、推動(dòng)能源行業(yè)PPP項(xiàng)目規(guī)范、良好、持續(xù)發(fā)展的重要措施。財(cái)務(wù)部1號(hào)文（財(cái)金[2019]1號(hào)）要求公開(kāi)全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目相關(guān)信息是PPP項(xiàng)目信息逐步公開(kāi)的起點(diǎn)，不僅政府需要公開(kāi)入庫(kù)項(xiàng)目已掌握的相關(guān)信息，社會(huì)資本方也應(yīng)對(duì)其相關(guān)的運(yùn)營(yíng)管理狀況信息進(jìn)行公開(kāi)，讓項(xiàng)目實(shí)施更具有全面性、合理性和科學(xué)性，使付費(fèi)方承擔(dān)的支付責(zé)任有據(jù)可依。必要時(shí)可引入第三方進(jìn)行監(jiān)督管理，選取專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專家咨詢機(jī)構(gòu)，以已經(jīng)公開(kāi)信息為基礎(chǔ)，對(duì)能源行業(yè)PPP項(xiàng)目的可行性和持續(xù)性進(jìn)行評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)質(zhì)量的信息管理，防止出現(xiàn)信息的缺乏真實(shí)性、缺少準(zhǔn)確性現(xiàn)象。結(jié)語(yǔ)新能源已經(jīng)成為了一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)中的熱門名詞。從國(guó)內(nèi)以及國(guó)外的新能源投資和建設(shè)項(xiàng)目資產(chǎn)管理工作的現(xiàn)狀中可以看出，盡管新能源行業(yè)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理工作分為不同的階段，但是標(biāo)的物的價(jià)值仍然通過(guò)交付運(yùn)營(yíng)的資產(chǎn)作為體現(xiàn)形式。這樣的管理方法加大了風(fēng)險(xiǎn)的形成風(fēng)險(xiǎn)。本文就新能源行業(yè)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀與改善策略展開(kāi)了一系列的分析。在新能源行業(yè)不斷發(fā)展的大背景下，根據(jù)新能源行業(yè)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，采用合理安排能源行業(yè)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)支出責(zé)任，完善相關(guān)法律法規(guī)，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，健全地方政府信用體系，提高政府守約意識(shí)，扎實(shí)做好能源行業(yè)PPP項(xiàng)目前期工作，完善能源行業(yè)PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，提高項(xiàng)目質(zhì)量，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)力度，具有非常重要的發(fā)展意義。通過(guò)本文對(duì)新能源行業(yè)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀與改善策略展開(kāi)的一系列分析，希望能為促進(jìn)新能源行業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供一些參考。

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