政府的環(huán)境保護(hù)政策研究

政府的環(huán)境保護(hù)政策研究

近年來，中國經(jīng)濟的快速發(fā)展也帶來了巨大的環(huán)境壓力。在市場經(jīng)濟條件下,雖然市場成為社會資源配置的一般方式,但環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題卻離不開政府的宏觀調(diào)控。本文主要對市場經(jīng)濟條件下政府在環(huán)境保護(hù)方面的職能問題進(jìn)行初步的探討。一、環(huán)境污染與環(huán)保的關(guān)系我國《21世紀(jì)議程》指出:要實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,必須建立和完善環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展綜合決策機制。這就要求政府在決策過程中,對環(huán)境與發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧,綜合平衡,科學(xué)決策,從社會、經(jīng)濟發(fā)展的單向度價值取向向社會、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù)多向度價值取向的轉(zhuǎn)變。世界各國工業(yè)化的進(jìn)程表明,隨著經(jīng)濟的增長,某種程度的環(huán)境惡化是不可避免的。在人類文明的進(jìn)程中,經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系可分為四個階段,一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會,無工業(yè)污染,環(huán)境質(zhì)量良好;二是工業(yè)化初期和中期,工業(yè)污染迅速增加,環(huán)境質(zhì)量急劇惡化;三是工業(yè)化中期或后期,工業(yè)污染緩慢增加,環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)惡化;四是工業(yè)化的后期或工業(yè)化社會,工業(yè)污染不斷減少,環(huán)境質(zhì)量不斷改善。我國目前正處在第三階段,經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境繼續(xù)造成嚴(yán)重的威脅,環(huán)境總體狀況仍在不斷惡化,污染治理工作刻不容緩。政府在考慮環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系問題時應(yīng)當(dāng)避免兩種極端的觀點,即先發(fā)展后治理的觀點和環(huán)境至上的觀點,既不能對環(huán)境問題漠不關(guān)心,任其不斷惡化,又不能不考慮目前我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀,一味地強調(diào)環(huán)境保護(hù)而抑制經(jīng)濟的發(fā)展。保護(hù)環(huán)境并不意味著不惜一切代價去實現(xiàn)無污染、零排放。良好環(huán)境的價值要用它們的機會成本來衡量。幾乎可以肯定的是,很少有人愿意為了良好的環(huán)境而忍受經(jīng)濟落后、物質(zhì)饋乏、營養(yǎng)不良、生活貧困。政府應(yīng)當(dāng)兼顧環(huán)境與發(fā)展,遵循社會福利最大化的原則。在發(fā)展的過程中盡可能實現(xiàn)以最小的環(huán)境代價來換取最大的經(jīng)濟效益,并以經(jīng)濟發(fā)展所獲得的資金加強對環(huán)境保護(hù)的投入,從而最大幅度地提高社會整體福利水平。這樣才能在衡量環(huán)境與發(fā)展的問題上有一個客觀的、可操作的標(biāo)準(zhǔn),使其制定的環(huán)保政策更具有連續(xù)性。長期以來,我國有關(guān)部門在制定環(huán)境政策時缺乏科學(xué)的政策依據(jù),常常在環(huán)保與發(fā)展之間左右搖擺,造成了社會福利的巨大損失。如前幾年我們關(guān)閉了幾千家淮河流域的小造紙廠,因為這些廠給周邊環(huán)境帶來了巨大的損害。這顯然是一種不經(jīng)濟的現(xiàn)象。如果這些廠應(yīng)當(dāng)關(guān)閉,那當(dāng)初為何同意它們興建?如果興建這些造紙廠是經(jīng)過科學(xué)論證的,那么現(xiàn)在就不應(yīng)當(dāng)草率地關(guān)閉它們。這些不經(jīng)濟的現(xiàn)象說明我國的環(huán)保工作缺少一個一以貫之的科學(xué)準(zhǔn)則,更多的是取決于政府意志,這往往造成經(jīng)濟和環(huán)境效益的重大損失。在發(fā)展經(jīng)濟與保護(hù)環(huán)境二者之間沒有絕對的善惡之分。保護(hù)環(huán)境是善,發(fā)展經(jīng)濟也是善;破壞環(huán)境是惡,貧困落后也是惡。我們不能以一種善來抑制另一種善,以一種惡來代替另一種惡。社會所追求的是較大的善,較小的惡。如果這種善惡可以用財富的規(guī)模來衡量,那么可以說我們追求的是社會凈福利的最大化。當(dāng)一項生產(chǎn)活動造成污染時,我們所要做的就是比較其創(chuàng)造的福利同污染造成的損失的量。只要其創(chuàng)造的價值大于損失,這一生產(chǎn)活動就應(yīng)當(dāng)允許存在。例如,要興建一座小型的造紙廠,建成后的經(jīng)濟效益表現(xiàn)為利稅和工人就業(yè),其經(jīng)濟損失表現(xiàn)為排污引起的環(huán)境損害。我們要做的就是比較該造紙廠興建或關(guān)閉引起的損益,而且這種比較應(yīng)當(dāng)延續(xù)到可以預(yù)期的將來。從理論上講,社會對一項具有正負(fù)效應(yīng)的項目的容許程度應(yīng)該達(dá)到財富的邊際效用與污染的邊際損害相等的那一點為止。在污染控制問題上,可以通過平衡社會成本收益的方法來確定排污量,即尋找控污的社會邊際收益等于控污的社會成本的平衡點,在這一點上社會的凈福利效益最大。政府的任務(wù)就是采取各種手段,將排污水平控制在這個平衡點上,從而實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益的統(tǒng)一。二、政府應(yīng)該采取措施解決污染問題1.“國家”還是“社會”環(huán)境是一種公共物品,它為人類的生存和發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ),人人都可從自然環(huán)境中受益而不能排除他人從中受益。但同時所有人都有無節(jié)制地爭奪有限環(huán)境資源的傾向,這是導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量日益惡化的根源。根據(jù)科斯定理,只要產(chǎn)權(quán)明確,在交易成本為零的情況下,權(quán)利主體之間能夠自動地達(dá)成協(xié)議,實現(xiàn)資源的有效配置。但在解決環(huán)境污染的問題上,科斯定理卻遇到了挑戰(zhàn)。我們?nèi)绾蚊鞔_清新的空氣、清澈的江河、寧靜的環(huán)境的產(chǎn)權(quán)呢?比如,一條小河邊的造紙廠產(chǎn)權(quán)有明確的歸屬,但這條小河卻沒有明確的歸屬(或者有名義上的歸屬,如歸集體或國家,但產(chǎn)權(quán)的行使效率較低)。由于沒有人擁有這條河(或不關(guān)心這條河),所以即使造紙廠排出的污水造成河流的污染,也沒有人因此向造紙廠索賠。從經(jīng)濟學(xué)的角度來看,環(huán)境污染是典型的外部性問題,即個人的行為對第三者福利造成影響。只要有外部性存在,社會資源就不能得到有效的配置。雖然市場在資源配置方面發(fā)揮了基礎(chǔ)性的作用,但在存在外部性的情況下市場卻不能實現(xiàn)整個社會福利的最大化。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理,某種商品的生產(chǎn)數(shù)量取決于其供給曲線和需求曲線,其中供給曲線表示生產(chǎn)企業(yè)的邊際成本?，F(xiàn)在我們可以假設(shè)這種商品在生產(chǎn)過程中會產(chǎn)生一定程度的環(huán)境污染,這種污染對企業(yè)周圍的環(huán)境造成了損害,但這種社會福利損失的大部分是不會被計入企業(yè)的成本的。因為與社會受到的損失相比,污染對企業(yè)的影響只占極小的一部分。當(dāng)存在著負(fù)面的外部性時,社會成本高于私人成本,反映社會成本的供給曲線高于反映私人成本的供給曲線,該產(chǎn)品的社會均衡量小于市場均衡量。企業(yè)根據(jù)自己的邊際成本與邊際收益決定生產(chǎn)水平,對環(huán)境這一類公共產(chǎn)品并不關(guān)心。例如淮河岸邊的一些小造紙廠,有的年產(chǎn)值僅二三十萬元,企業(yè)自身有一定效益,也能給所在的鄉(xiāng)帶來一筆不小的財政收入,但卻把高達(dá)幾十億元的污染治理費用轉(zhuǎn)嫁到國家和淮河流域的居民身上去了。由此可見,市場機制無法自動地對環(huán)境資源進(jìn)行有效的配置,這時就需要政府的介入。如前文提到的河邊造紙廠對小河造成污染的問題,政府可以通過“改進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度”將小河在一個時期的使用權(quán)承包給個人或組織,只要擁有使用權(quán)的時間足夠長,就會激勵人們?yōu)榱撕葱l(wèi)自己的利益去與造紙廠談判或抗衡。利用一些人去與另一些人抗衡,最后達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的,這就放大了政府政策的作用,以較小的政策投入獲得了較大的結(jié)果。2.對企業(yè)污染的管控盡管政府是以強制性為特征的,但這并不意味著政府只有強制地改變?nèi)藗兊男袨?來達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。實踐證明,大多數(shù)情況下強制或管制的方法效率是低下的,它最大的缺陷在于在政府與企業(yè)的“博奕”中,存在著明顯的信息不對稱。企業(yè)出于其利益最大化的考慮,往往會故意夸大控污的成本,以減少其在環(huán)保上的投入。而政府由于對企業(yè)的生產(chǎn)狀況、控污成本、控污技術(shù)等缺乏了解,一般只能采取“一刀切”的方法控制企業(yè)的污染水平。但不同企業(yè)的技術(shù)水平不同,有些企業(yè)在達(dá)到政府規(guī)定的污染排放標(biāo)準(zhǔn)以后,即使只要增加很少的成本,就能減少更多的污染,由于缺乏激勵,企業(yè)沒有動力這樣做;而對于那些設(shè)備陳舊、技術(shù)落后的企業(yè)來說,要達(dá)到政府制定的標(biāo)準(zhǔn)可能要付出極高的代價,造成資源的嚴(yán)重浪費。同時,“一刀切”的控制標(biāo)準(zhǔn),可能造成某些污染的治理過度,而某些污染卻治理不足,從而導(dǎo)致社會福利的損失,這就與我們兼顧經(jīng)濟與環(huán)境的宗旨背道而馳。當(dāng)然,我們不否認(rèn)在少數(shù)情況下,管制的方法是行之有效的。如對一些可能造成嚴(yán)重危害的劇毒污染物,政府可以通過立法的形式,嚴(yán)格禁止其排放,在這種情況下政府的強制是經(jīng)濟的和有效的。政府可以采取的更為有效的方法是通過政府的行為改變幾個經(jīng)濟變量,從而改變經(jīng)濟當(dāng)事人的成本收益計算,使他們自動做出有利于環(huán)境保護(hù)的行為。這樣做可以使政府減少管理成本,以最小的成本來實現(xiàn)最大的收益。對于控污企業(yè)來說,則可以實現(xiàn)以最小的投入來實現(xiàn)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn),或以同樣的投入來取得最佳的控污效果。三、推行排污許可證制度排污收費制度是目前我國控制污染的主要制度。通過征收排污費使外部性內(nèi)在化,生產(chǎn)者在進(jìn)行生產(chǎn)時不得不認(rèn)真考慮污染造成的損害。如果征收的稅費標(biāo)準(zhǔn)能夠準(zhǔn)確反映社會福利的損失,新的供求會自動地實現(xiàn)新的均衡,使得生產(chǎn)的數(shù)量被減少到一定的水平上(社會最適量),從而實現(xiàn)社會的最大福利。但據(jù)有關(guān)專家測算,目前我國排污費的收費標(biāo)準(zhǔn)是大大低于污染的邊際損失的,這種收費標(biāo)準(zhǔn)不能使污染的外部性完全內(nèi)部化,從而導(dǎo)致污染狀況進(jìn)一步惡化。所以環(huán)保部門在制定排污費收費標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的論證,盡量使其能夠準(zhǔn)確反映污染對社會福利造成的損失。據(jù)央視國際網(wǎng)絡(luò)報導(dǎo),國家環(huán)保總局決定,從今年10月開始,我國在部分地區(qū)試行新的排污收費管理辦法,以解決部分排污單位寧愿繳納排污費也不愿治理污染的問題。新的收費標(biāo)準(zhǔn)將在原來基礎(chǔ)上提高1到2倍。排污許可證制度是目前國際上比較流行的運用市場機制控制污染排放量的一種更為有效的制度。它是以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo),以污染物總量控制為基礎(chǔ),規(guī)定生產(chǎn)者可在一定范圍內(nèi)排放某些污染的制度。排污許可證制度使環(huán)保部門可以將精力集中于對本地區(qū)的污染可容納總量、類型等情況進(jìn)行調(diào)研,從而抓住重點,用較少的投入取得最大的效益。我國從1996年開始實施污染物排放總量控制,試行排污許可證制度。2000年《中國環(huán)境狀況公報》顯示:到2000年底,全國12種主要污染物排放總量比1995年平均削減10~15%,實現(xiàn)了污染物總量控制在1995年水平的規(guī)劃目標(biāo)。實踐證明,排污許可證制度的實施取得了良好的效果。污染許可證制度的出現(xiàn)是一種制度創(chuàng)新,是防止環(huán)境惡化的有效措施。政府在試圖保護(hù)環(huán)境的同時,還創(chuàng)造了一種稀缺的資源——污染權(quán)。在污染許可證的分配上,除了由政府主管部門審批外,還有一種更加市場化的方法——通過拍賣取得污染許可證。這種方法可以避免在許可證審批過程中的權(quán)力因素的作用,減少腐敗產(chǎn)生的可能性,而且能更合理地配置資源。在許可證拍賣市場上,必然是控污成本較高的企業(yè)以較高的代價取得許可證,而控污成本低的企業(yè)更加經(jīng)濟的選擇是盡量減少污染水平。如某地有A、B兩個排污企業(yè),每年各排放污染物1000噸,給當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境帶來很大危害。政府經(jīng)過科學(xué)論證,決定將污染的水平控制在年排放污染物總量為1500噸。兩企業(yè)控制污染的成本是不同的:A企業(yè)控污成本為100元/噸,B企業(yè)控污成本為1000元/噸。如果政府規(guī)定每個企業(yè)各減少污染750噸,這時的控污總成本為100×750+1000×750=825000元,如果A企業(yè)減少污染1000噸,B企業(yè)減少污染500噸時,控污總成本等于100×1000+1000×500=600000元,在污染總水平不變的情況下,成本實現(xiàn)了最小化。然而這種有效率的資源配置不會自動發(fā)生。A企業(yè)沒有足夠的激勵去減少1000噸污染,因為政府只要求它減少750噸污染,它沒有必要為了多控制的250噸污染增加25000元的成本。而對B企業(yè)來說,要控制750噸污染的成本相當(dāng)高,但由于這是政府強制性的命令,企業(yè)不得不遵照執(zhí)行。而采取拍賣污染許可證的辦法就可以解決上述問題。環(huán)境主管部門可以將500噸污染許可證通過拍賣市場進(jìn)行拍賣,這時A、B兩企業(yè)都有足夠的激勵進(jìn)入市場進(jìn)行競價。當(dāng)許可證的價格高于100元/噸時,A企業(yè)由于考慮到許可證的價格已經(jīng)高于其控污的成本,就會退出競爭,而B企業(yè)則能以100元/噸的價格取得500噸污染權(quán),結(jié)果顯然是有效率的。通過拍賣污染權(quán)許可證,可以實現(xiàn)資源的有效配置,同時政府還可以用拍賣許可證的收入來