城鄉(xiāng)教育一體化的教育制度改革

城鄉(xiāng)教育一體化的教育制度改革

“城鄉(xiāng)一體化”是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的新發(fā)展趨勢。它反映了現(xiàn)代和城市化進(jìn)程中對城鄉(xiāng)關(guān)系變化的新認(rèn)識。城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)是我國基本的教育國情,是當(dāng)前推進(jìn)教育公平政策的主要障礙。只有打破城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的制度瓶頸,才能化解城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的一體化。本文旨在闡明城鄉(xiāng)教育一體化對于教育制度改革的內(nèi)在要求,劃定制度改革的邊界,分析制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容和優(yōu)先順序。一、城鄉(xiāng)教育一體化中的規(guī)則列式城鄉(xiāng)一體化的教育制度設(shè)計(jì)不是盲目的、隨意的規(guī)則羅列,必須根據(jù)城鄉(xiāng)教育一體化的本質(zhì)要求和目標(biāo)定位推演出所需要的制度形態(tài)和制度組合。城鄉(xiāng)教育一體化的實(shí)質(zhì)決定了相關(guān)制度改革的邊界。(一)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是理解城鄉(xiāng)一體化思維的邏輯起點(diǎn)。城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的兩種形態(tài)決定了城鄉(xiāng)教育一體化有以下兩種類型。一種是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)形態(tài),它與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)相對應(yīng),主要表現(xiàn)是城鄉(xiāng)存在的巨大教育差距,城鄉(xiāng)居民法定的平等的受教育權(quán)不能得到保障。另一種是伴隨城市化進(jìn)程而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的新形態(tài)。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工成為農(nóng)民工,是對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破,但農(nóng)民工是農(nóng)民與市民間的第三個(gè)社會群體,是伴隨著城市化進(jìn)程新生的社會第三元,依此為基礎(chǔ),有的學(xué)者提出“三元社會結(jié)構(gòu)”的概念。當(dāng)前社會的三元結(jié)構(gòu)日漸清晰,教育的“三元結(jié)構(gòu)”也隨之顯現(xiàn),這種教育的“三元結(jié)構(gòu)”本質(zhì)上是在城市內(nèi)部形成的新的城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu),其外在表現(xiàn)是城市內(nèi)部教育的雙軌制,是對于農(nóng)民工及其隨遷子女身份的制度歧視,是以流動人口為代表的弱勢群體教育的邊緣化。與城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的兩種形態(tài)相應(yīng),城鄉(xiāng)教育一體化有兩種類型,一種是城鄉(xiāng)之間的,一種是城市地區(qū)內(nèi)部的。在我國城市化快速發(fā)展進(jìn)程中,只從城市與鄉(xiāng)村兩個(gè)“空間維度”來推進(jìn)教育一體化是不夠的,由于農(nóng)村人口向城市地區(qū)的大規(guī)模遷移,由于新生代農(nóng)民工的出現(xiàn),城市地區(qū)內(nèi)部的“人口維度”的教育一體化、農(nóng)民工的市民化和社會融入對于教育公平、社會公正以及社會穩(wěn)定關(guān)系重大,其重要程度絲毫不亞于“空間維度”的城鄉(xiāng)教育一體化。廣義的城鄉(xiāng)教育一體化不僅要求統(tǒng)籌當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)教育發(fā)展,縮小城市與鄉(xiāng)村的教育差距,也要求統(tǒng)籌城市居民和農(nóng)民工及其子女的教育問題,縮小城市內(nèi)部“城里人”與“鄉(xiāng)下人”的教育差距。與此相應(yīng),城鄉(xiāng)教育一體化的制度建設(shè)不僅要求縮小城鄉(xiāng)間的教育制度落差,更要求打破城市內(nèi)部針對農(nóng)民工及其隨遷子女的教育制度歧視。(二)城鄉(xiāng)、區(qū)域合作下的職業(yè)教育發(fā)展問題我國的教育體系包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育四大類別。城鄉(xiāng)教育一體化主要涉及基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育三個(gè)類別,涉及的廣度和深度在程度上依次遞減。其中基礎(chǔ)教育制度改革是重點(diǎn),義務(wù)教育制度改革是重中之重?；A(chǔ)教育是整個(gè)教育體系的基礎(chǔ),也是農(nóng)村地區(qū)教育的主要類型,在城鄉(xiāng)教育一體化中的地位排在首位。其中的義務(wù)教育更是重中之重,《教育規(guī)劃綱要》把義務(wù)教育均衡發(fā)展作為戰(zhàn)略性任務(wù),明確要求“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制,在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜。率先在縣(區(qū))域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展,逐步在更大范圍內(nèi)推進(jìn)”,同時(shí)要求“確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育”。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,職業(yè)教育與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有密切聯(lián)系,發(fā)展職業(yè)教育被視為解決“三農(nóng)”問題的重要途徑,因此職業(yè)教育在城鄉(xiāng)教育一體化的實(shí)踐和研究中都很受關(guān)注,是一個(gè)非?；钴S的領(lǐng)域。推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域合作,強(qiáng)化職業(yè)教育資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合利用,是重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),也是重要的政策導(dǎo)向。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的繼續(xù)教育問題主要與進(jìn)城務(wù)工人員、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)有關(guān),這種教育也被歸入職業(yè)教育問題中去。另外一個(gè)需要引起重視的繼續(xù)教育問題是進(jìn)城務(wù)工人員(特別是新生代農(nóng)民工)的市民化問題和以及農(nóng)村城市化進(jìn)程中的農(nóng)民的市民化問題,關(guān)鍵是加強(qiáng)融入性教育,否則會影響社會穩(wěn)定。(三)核心制度與其他制度的關(guān)系城鄉(xiāng)教育一體化是手段性表述與目標(biāo)性表述的統(tǒng)一,即“用城鄉(xiāng)教育一體化的手段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的目標(biāo)”,一體化既是手段又是目標(biāo),一體化作為手段強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)教育雙向溝通、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、互動互助,一體化作為目標(biāo)強(qiáng)調(diào)的是縮小城鄉(xiāng)教育差距,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平。城鄉(xiāng)教育一體化在一種結(jié)構(gòu)性的框架下思考兩種教育的發(fā)展和責(zé)任,在一種動態(tài)性的框架下思考兩種教育的互動與互惠。目標(biāo)又分為中間目標(biāo)和最后目標(biāo)。與城鄉(xiāng)教育一體化的最后目標(biāo)、中間目標(biāo)和過程性手段相對應(yīng),筆者把所需改革的教育制度劃分為核心制度、外圍制度、保障制度三種類別。城鄉(xiāng)教育一體化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平。教育公平可以大致分為教育條件公平、教育起點(diǎn)公平、教育過程公平和教育結(jié)果公平四個(gè)方面。教育條件公平指城鄉(xiāng)教育投入、辦學(xué)物質(zhì)條件、師資條件的公平,教育起點(diǎn)公平指城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部受教育者的機(jī)會公平,教育過程公平指城鄉(xiāng)學(xué)校在教育教學(xué)過程中課程設(shè)置、先進(jìn)教學(xué)方法使用等的公平,教育結(jié)果公平指城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的公平。四種公平的重要性是不同的,城鄉(xiāng)教育差距在本質(zhì)上是質(zhì)量差距,破解城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的“最后目標(biāo)”是質(zhì)量公平或者說結(jié)果公平,因此,在制度重要性排序上,與教育質(zhì)量公平直接相關(guān)的學(xué)生培養(yǎng)制度和教育質(zhì)量評價(jià)制度被置于中心地位,可以稱做核心制度。《教育規(guī)劃綱要》也把與教育質(zhì)量直接相關(guān)的制度作為核心制度,明確提出:“深化教育體制改革,關(guān)鍵是更新教育觀念,核心是改革人才培養(yǎng)體制,目的是提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。”這里所講的人才培養(yǎng)體制包括人才培養(yǎng)模式、教學(xué)管理制度、教育質(zhì)量評價(jià)制度等內(nèi)容,與本文的學(xué)生培養(yǎng)制度和教育質(zhì)量評價(jià)制度的外延是一致的。教育投入、辦學(xué)條件、教育機(jī)會等方面的公平盡管也都是城鄉(xiāng)教育一體化追求的重要目標(biāo),但卻是為實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量公平服務(wù)的,屬于“中間目標(biāo)”,與此相對應(yīng)的教育投入制度、教育人事制度、入學(xué)招生制度可被稱為外圍制度。從現(xiàn)狀看,不論在政策實(shí)踐中還是在理論研究中,人們對于外圍制度關(guān)注多,而對于核心制度關(guān)注少。除上述與各種教育公平相關(guān)的制度外,還應(yīng)該把教育管理制度和辦學(xué)制度(體制)納入到促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的教育制度的“清單”之中。城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的外在表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)分割、分離、分治,要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的一體化,首先在教育管理制度上必須統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)教育,一體規(guī)劃,終止分治。同時(shí),在辦學(xué)制度上必須打破城鄉(xiāng)壁壘,促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的雙向溝通和良性互動,探索城鄉(xiāng)學(xué)校交流合作的新模式,探索城市教育支持農(nóng)村教育發(fā)展的新機(jī)制。學(xué)生培養(yǎng)制度、教育質(zhì)量評價(jià)制度、教育投入制度、教育人事制度、入學(xué)招生制度都與某種教育公平有直接關(guān)聯(lián),而教育管理制度和辦學(xué)制度相對而言更屬于手段性的和保障性的制度,因?yàn)槌青l(xiāng)教育一體化要求“用城鄉(xiāng)教育一體化的手段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的目標(biāo)”(如同用民主的方式實(shí)現(xiàn)民主的目標(biāo)一樣),而這句話又可以被部分地詮釋為“用統(tǒng)籌規(guī)劃、終止分治的管理制度,用雙向溝通、良性互動的辦學(xué)制度,促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平”,因此,教育管理制度和辦學(xué)制度相對于其他制度,可以被歸類為保障制度。由此,促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的教育制度體系包括三個(gè)層次七種制度,分別是:核心制度,包括學(xué)生培養(yǎng)制度和教育質(zhì)量評價(jià)制度;外圍制度,包括教育投入制度、教育人事制度和入學(xué)招生制度;保障制度,包括教育管理制度和辦學(xué)制度。二、城鄉(xiāng)教育公平的含義教育公平不同于教育平等。教育平等(Educationalequality)是一種量的特性,它是對教育狀態(tài)的客觀描述,它只是回答是否有差別或者是否有差距,但并不回答是“好”還是“壞”,也不對“合理”還是“不合理”進(jìn)行判斷。教育公平(Educationalequity)是一種質(zhì)的特性,是對教育狀態(tài)合理與否的價(jià)值判斷。平等意味著“等量”、“一樣”,但等量、一樣未必就合理,平等并不必然意味著公平。公平比平等有更豐富的含義。城鄉(xiāng)教育一體化的目標(biāo)是城鄉(xiāng)教育公平。與教育公平的平等原則、差異原則和補(bǔ)償原則相對應(yīng),城鄉(xiāng)教育公平分為平等性公平、差異性公平和補(bǔ)償性公平,城鄉(xiāng)教育公平的三重含義要求進(jìn)一步明確教育條件公平、教育起點(diǎn)公平、教育過程公平和教育結(jié)果公平的實(shí)質(zhì)差別,以及這種差別對于制度剛性的不同要求。(一)教育質(zhì)量均等性對于教育結(jié)果平等原則要求城鄉(xiāng)學(xué)校為學(xué)生提供平等的受教育的機(jī)會和條件,要求與之相應(yīng)的入學(xué)招生制度、教育條件標(biāo)準(zhǔn)(物質(zhì)條件和師資條件)必須以平等(均等、一樣)為目標(biāo),確保城鄉(xiāng)每一個(gè)受教育者在教育起點(diǎn)、教育條件方面的無差別對待。城鄉(xiāng)教育一體化對于教育條件、教育機(jī)會公平的要求是剛性的。城鄉(xiāng)教育條件公平、教育機(jī)會公平是平等性的公平,要求“一樣”,相應(yīng)的入學(xué)招生制度、辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)必須是剛性的。需要注意的是,教育制度改革不能以教育質(zhì)量平等(均等)為目標(biāo)。教育結(jié)果平等是不存在的,但是教育結(jié)果公平是存在的,因?yàn)榛诮逃龣C(jī)會和教育條件平等所產(chǎn)生的教育結(jié)果的不平等是公平的。學(xué)生發(fā)展水平的差異性亦即教育質(zhì)量(結(jié)果)的不平等、不均等是客觀現(xiàn)實(shí),沒有絕對的教育結(jié)果平等和教育質(zhì)量均等,學(xué)生最后的發(fā)展結(jié)果都是多種多樣、千差萬別的,因此不應(yīng)該要求教育質(zhì)量評價(jià)制度追求絕對的教育結(jié)果平等,但這并不意味著教育質(zhì)量評價(jià)制度不能對“教育結(jié)果”進(jìn)行規(guī)定和干預(yù),并不意味著不能設(shè)定和推行有關(guān)教育結(jié)果的“教育質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn)”。許多國家明確對“教育結(jié)果”設(shè)定可以測量的基本標(biāo)準(zhǔn),并要求學(xué)生達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)?！耙髮W(xué)生達(dá)到同樣的教育質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn)”在制度設(shè)計(jì)上具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性,其真實(shí)含義是指“不是讓所有學(xué)生的發(fā)展水平完全一樣(結(jié)果均等)”,而是“讓所有學(xué)生都達(dá)到國家規(guī)定的、較高的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)(都達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn))”。城鄉(xiāng)教育一體化對于教育結(jié)果公平的要求剛性、彈性兼有。城鄉(xiāng)教育結(jié)果公平兼具平等性公平和差異性公平。教育質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn)的要求是剛性的,是城鄉(xiāng)所有學(xué)生都必須達(dá)到的強(qiáng)制性要求,對于所有學(xué)生是“一樣”的統(tǒng)一性要求。而學(xué)生在達(dá)到教育質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn)后的個(gè)性化、多樣化發(fā)展,則是有“差異”的,是彈性的。與此相應(yīng),教育質(zhì)量評價(jià)制度改革既要強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)教育質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn)的剛性,又需要在此基礎(chǔ)上建立多樣化、“差異性”的教育質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)模式。(二)體現(xiàn)了“有多樣性的教育”的基本特征,強(qiáng)調(diào)了差異原則差異原則反映的是“不同情況不同對待”的要求。不同主體因?yàn)閭€(gè)體差異具有不同需求,受教育者的先天稟賦或缺陷以及他們的需求是制度安排必須考慮的前提。教育要根據(jù)學(xué)生的不同需求提供多樣化的教育資源(包括不同的學(xué)校類型、多樣化的課程內(nèi)容和教學(xué)方法等),以滿足學(xué)生個(gè)性充分發(fā)展的需要。這意味著差異和不同,但是意味著公平。從終極意義上講,因材施教,讓每個(gè)學(xué)生的個(gè)性和稟賦得到充分發(fā)展是最公平的(也是最有效率的)。與此相應(yīng),在城鄉(xiāng)教育一體化過程中,要承認(rèn)城鄉(xiāng)不同區(qū)域、不同學(xué)校的特點(diǎn)差異,尊重差異,彰顯差異,鼓勵(lì)城鄉(xiāng)學(xué)校根據(jù)各自的實(shí)際情況創(chuàng)造性地探索有自己特色的發(fā)展道路,最終實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)、整體提升。差異原則要求給學(xué)生提供多樣性的教育,摒棄“提供整齊劃一的同質(zhì)性的教育才是教育公平”的認(rèn)識。城鄉(xiāng)教育一體化對于教育過程公平的要求是彈性的。城鄉(xiāng)教育過程公平是差異性公平,強(qiáng)調(diào)“差異”,要求相應(yīng)的學(xué)生培養(yǎng)制度具有足夠的彈性,鼓勵(lì)提供多樣化的課程、具有地方和學(xué)校特色的課程、多樣化的教學(xué)方法和教學(xué)模式。只有如此,教育教學(xué)過程才能煥發(fā)出生機(jī)與活力,才能滿足學(xué)生個(gè)性化發(fā)展需求。當(dāng)然,教育過程也有一些剛性要求,如開足、開齊課程,學(xué)生每天鍛煉不少于一小時(shí)等,但這些剛性要求相對于教育過程的特色化和多樣性要求而言是次要的,是可以兼容在“差異”中的,屬于差異中的共性要求。差異性原則也意味著由于因材施教而帶來的學(xué)生所享有的教育資源的差異性,意味著教育投入、師資條件的不平等(不均等),如殘疾學(xué)生隨班就讀、智力超常學(xué)生“開小灶”、不同類別學(xué)校(如普通高中和職業(yè)學(xué)校)教育成本不同,等等,都會使學(xué)生享有的教育資源不一樣,但這種差異是公平的。因此,差異性原則要求在平等性原則的基礎(chǔ)上,教育投入制度、教育人事制度能允許這種資源配置的不均等存在,并使之具有合理性與合法性。(三)明確教育公平目標(biāo),推動各教育制度間協(xié)調(diào)發(fā)展補(bǔ)償原則要求關(guān)注受教育者的社會經(jīng)濟(jì)地位的差距,關(guān)注城鄉(xiāng)間和學(xué)校間教育資源條件的差距,對落后地區(qū)、對薄弱學(xué)校、對處境不利的受教育者在教育資源配置上予以額外補(bǔ)償。補(bǔ)償原則比平等原則要求更高,在進(jìn)行資源配置時(shí),對于落后地區(qū)、薄弱學(xué)校和弱勢群體,與其他地區(qū)、學(xué)校、群體一視同仁還不夠,應(yīng)該多配置資源才公平,才能真正體現(xiàn)“補(bǔ)償”的本意。城鄉(xiāng)教育一體化進(jìn)程中,補(bǔ)償?shù)闹苯幽康暮椭饕康氖菍?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)辦學(xué)條件均等化。補(bǔ)償原則對于教育投入制度、教育人事制度提出傾斜性配置教育資源的剛性要求,需要在制度安排中明確補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。此外,還應(yīng)建立全國性的和區(qū)域性的學(xué)校辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn),包括校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備圖書配備標(biāo)準(zhǔn)、師資標(biāo)準(zhǔn)、生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等,為補(bǔ)償制度的有效實(shí)施奠定基礎(chǔ)。補(bǔ)償性公平是為平等性公平尤其是城鄉(xiāng)教育條件均等服務(wù)的,平等性公平所要求的制度剛性也必然要求與補(bǔ)償性公平相連的教育制度具有剛性特征。根據(jù)教育公平的三種含義,可對城鄉(xiāng)教育一體化的公平目標(biāo)予以概括性的表述——城鄉(xiāng)教育機(jī)會均等(起點(diǎn)一樣)、教育條件一樣、過程不同、結(jié)果都達(dá)到教育質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn),并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)個(gè)性化發(fā)展。與此相應(yīng)的各種教育制度在改革方向和重點(diǎn)上也有差異。城鄉(xiāng)教育公平的不同含義以及相關(guān)制度的不同剛性要求,對作為保障制度的辦學(xué)制度和教育管理制度改革也提出了相應(yīng)要求?？傮w而言,要求辦學(xué)制度和教育管理制度改革要保障城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中不同類別的教育公平所要求的制度剛性和彈性的落實(shí)。具體而言,要求辦學(xué)制度改革鼓勵(lì)吸納社會資金進(jìn)入教育,鼓勵(lì)城鄉(xiāng)學(xué)校開展多種形式的交流合作,以保障教育過程的差異性公平和學(xué)生培養(yǎng)制度的彈性,并減輕政府教育投入的剛性壓力。要求教育管理制度改革中,加大政府職能轉(zhuǎn)變力度,簡政放權(quán),給學(xué)校下放更多的辦學(xué)自主權(quán),鼓勵(lì)學(xué)校自主發(fā)展、特色發(fā)展,鼓勵(lì)學(xué)校探索多樣化的課程內(nèi)容、教育方法、培養(yǎng)模式,以保障教育過程的差異性公平和學(xué)生培養(yǎng)制度的彈性;同時(shí)強(qiáng)化政府管理職能,加強(qiáng)督導(dǎo)評價(jià)和問責(zé),以保障教育條件、教育機(jī)會的平等性公平和教育質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性要求,保障教育投入制度、教育人事制度、入學(xué)招生制度的剛性。三、在城鄉(xiāng)一體化的背景下，教育制度改革的重點(diǎn)和路徑(一)“新型農(nóng)民”下的教育質(zhì)量問題目前在學(xué)生培養(yǎng)和教育質(zhì)量評價(jià)方面存在的突出問題是:城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距很大,沒有建立統(tǒng)率城鄉(xiāng)的教育質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)目標(biāo)錯(cuò)位。在教育教學(xué)和學(xué)生培養(yǎng)過程中,農(nóng)村學(xué)校和打工子弟學(xué)校在教育觀念、課程設(shè)置、培養(yǎng)模式、教學(xué)管理、教學(xué)研究等方面嚴(yán)重滯后,農(nóng)村學(xué)校課程設(shè)置具有城市中心主義傾向,城鄉(xiāng)在學(xué)生培養(yǎng)方面,互動互助嚴(yán)重不夠。城鄉(xiāng)相關(guān)制度落差很大,且各自運(yùn)行,缺乏城鄉(xiāng)融通。為解決這些問題,制度改革的要點(diǎn)應(yīng)把握以下四個(gè)方面。第一,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育質(zhì)量評價(jià)制度,確立城鄉(xiāng)一體的教育質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生培養(yǎng)目標(biāo),健全相應(yīng)的教育質(zhì)量督導(dǎo)、監(jiān)測、評估機(jī)制。以人的全面發(fā)展作為城鄉(xiāng)學(xué)生的共同培養(yǎng)目標(biāo)和教育質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn)的衡量維度,農(nóng)村學(xué)校的培養(yǎng)目標(biāo)應(yīng)該定位在培養(yǎng)合格公民而不是局限在培養(yǎng)“新型農(nóng)民”上,定位在為城鄉(xiāng)共同發(fā)展服務(wù)而不是只為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)上。在快速城市化背景下,農(nóng)村人口向城市大量轉(zhuǎn)移,農(nóng)村學(xué)校之“新型農(nóng)民”的培養(yǎng)目標(biāo)明顯落后于社會現(xiàn)代化進(jìn)程。以人的全面發(fā)展來確定教育質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn),對于城鄉(xiāng)學(xué)生都是福音,有利于扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)共同存在的片面追求升學(xué)率現(xiàn)象,有利于減輕學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān),這不僅對于教育結(jié)果具有導(dǎo)向作用,對于教育過程也有指引作用,使教師不再僅僅為考而教,學(xué)生不再僅僅為考而學(xué)。另外,教育質(zhì)量評價(jià)制度中的督導(dǎo)評價(jià)指標(biāo)、監(jiān)測指標(biāo)也可以(甚至應(yīng)該)包括教育教學(xué)過程的指標(biāo),如荷蘭的教育質(zhì)量綜合評估框架中的教育質(zhì)量涉及學(xué)習(xí)結(jié)果、教學(xué)過程、學(xué)生學(xué)習(xí)支持系統(tǒng)、學(xué)校的組織和政策等四個(gè)領(lǐng)域。這樣,教育質(zhì)量評價(jià)制度可以直接對于教育過程發(fā)生重要影響,引導(dǎo)教育教學(xué)過程走向特色、多樣和創(chuàng)新。第二,改革課程管理制度,解決農(nóng)村學(xué)校課程的城市中心主義傾向,彰顯城鄉(xiāng)不同的課程資源優(yōu)勢,開發(fā)不同特色的地方課程和校本課程,建立城鄉(xiāng)課程資源開發(fā)、共享機(jī)制,推進(jìn)課程改革,提高教學(xué)質(zhì)量。新課改在實(shí)施中比較突出的問題是城鄉(xiāng)之間課程實(shí)施水平差距較大,提高農(nóng)村教育質(zhì)量,關(guān)鍵在課改,必須把課程教學(xué)改革確立為現(xiàn)階段農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。第三,改革教學(xué)管理制度,提高農(nóng)村學(xué)校教學(xué)管理水平,深化教育教學(xué)改革。創(chuàng)新教育教學(xué)方法,探索多種培養(yǎng)方式,倡導(dǎo)啟發(fā)式、探究式、參與式教學(xué),讓學(xué)生學(xué)會學(xué)習(xí)。因材施教,推進(jìn)分層教學(xué)、走班制、學(xué)分制等教學(xué)制度改革,讓學(xué)生得到充分發(fā)展。城市學(xué)校要加強(qiáng)向農(nóng)村學(xué)校輸出先進(jìn)的教學(xué)觀念、方法和模式,縮小城鄉(xiāng)差距。第四,改革教研制度,建立跨城鄉(xiāng)的區(qū)域性教研平臺與相關(guān)機(jī)制,加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師的教研交流,改進(jìn)農(nóng)村學(xué)校校本教研制度,提高校本教研水平,為提高教學(xué)質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)教學(xué)質(zhì)量差距提供智力支持。學(xué)生培養(yǎng)過程、教育教學(xué)過程是提高教育質(zhì)量、推進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展的最重要的領(lǐng)域,是教師具有更多專業(yè)自主權(quán)的領(lǐng)域,是剛性制度不能硬性規(guī)定、不能面面俱到的領(lǐng)域,是教育創(chuàng)新空間最大的領(lǐng)域,也是教師最能施展主動性、積極性和創(chuàng)造性的領(lǐng)域,與此過程直接相關(guān)的制度(包括課程管理制度、教學(xué)管理制度、教研制度、評價(jià)制度等)在對于教育基本質(zhì)量作出硬性規(guī)定外,應(yīng)該更多地鼓勵(lì)教師開展課程建設(shè)、教學(xué)方法、教學(xué)模式、評價(jià)模式的多樣化探索和試驗(yàn),使城鄉(xiāng)各自優(yōu)勢得以充分發(fā)揮,讓城鄉(xiāng)教育過程充滿生機(jī)和活力,使城鄉(xiāng)教育和而不同,各美其美,美美與共,“大家不同,大家都好”。(二)教育投入水平,增強(qiáng)培訓(xùn)實(shí)效城鄉(xiāng)教育差距最直觀的顯性表現(xiàn)就是教育條件差距,包括師資條件和硬件條件的差距。師資條件比硬件條件對教育質(zhì)量影響更大,而且?guī)熧Y差距比硬件差距更難解決,城鄉(xiāng)教育條件差距的重心和難點(diǎn)是師資條件的差距。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育條件公平,必須改革教育人事制度與教育投入制度,尤其是要加大前者的改革力度,這就要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)。對教師配備、生均經(jīng)費(fèi)、校舍建設(shè)、教育教學(xué)設(shè)備配置等作出明確規(guī)定,要求所有城鄉(xiāng)學(xué)校無一例外必須達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)。辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)為隊(duì)伍建設(shè)和教育投入確立了衡量尺度,在教育人事制度與教育投入制度改革中具有基礎(chǔ)性意義。農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)以及相關(guān)人事制度存在諸多問題:教師編制缺乏彈性,農(nóng)村教師隊(duì)伍封閉性老化、結(jié)構(gòu)性短缺;績效評價(jià)不合理,職稱評定分配名額少,農(nóng)村教師晉升難;培訓(xùn)內(nèi)容背離農(nóng)村教師需求,培訓(xùn)成本負(fù)擔(dān)缺乏制度安排;農(nóng)村教師“逆向流動”嚴(yán)重,優(yōu)秀的農(nóng)村教師向城市流動;農(nóng)村教師工資福利缺乏長效的保障機(jī)制。針對這些問題,一些地區(qū)在實(shí)踐中積極探索,進(jìn)行制度創(chuàng)新,如建立農(nóng)村教師發(fā)展動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng),中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)對于農(nóng)村地區(qū)實(shí)行傾斜政策,打破教師的區(qū)縣歸屬、單位歸屬制度,實(shí)行教師雙向流動機(jī)制,建立農(nóng)村教師流失補(bǔ)償機(jī)制,薪酬分配和職稱評定“補(bǔ)償性”地傾向農(nóng)村教師,等等。為縮小城鄉(xiāng)師資條件差距,教育人事制度改革的重點(diǎn):一是健全城鄉(xiāng)教師和校長流動機(jī)制,解決目前存在的平級流動多,從優(yōu)質(zhì)校向薄弱校流動地少,優(yōu)秀教師流動得少,以及流動教師的身份歸屬、福利待遇不明確等突出問題;二是建立健全農(nóng)村教師和校長的專業(yè)發(fā)展機(jī)制,此為農(nóng)村教育固本強(qiáng)基的根本舉措。相對而言,城鄉(xiāng)教師和校長流動機(jī)制只是權(quán)宜之計(jì),旨在緩解城鄉(xiāng)師資差距的燃眉之急。建立健全專業(yè)發(fā)展機(jī)制要求加大培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入,擴(kuò)大培訓(xùn)機(jī)會,建立費(fèi)用全免、內(nèi)容適用、重心下移、形式多元的農(nóng)村教師和校長培訓(xùn)機(jī)制,建立城鄉(xiāng)一體的培訓(xùn)課程資源庫和師資庫,加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師間、校長間的經(jīng)驗(yàn)交流與分享。在城鄉(xiāng)一體化背景下,教育投入制度首先需要解決兩個(gè)急迫的問題:一是靜態(tài)的或者說存量的城鄉(xiāng)差異問題,也就是如何縮小目前的城鄉(xiāng)教育投入差異過大;二是動態(tài)的問題,也就是如何加大對流動人口的教育投資。教育投入制度改革的幾個(gè)要點(diǎn)是:其一,明確各級政府解決城鄉(xiāng)教育差距問題的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任。目前實(shí)施的“各級政府分擔(dān)、經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌、管理以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制雖然明確了中央和省之間各自的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任,但省以下各級政府的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任仍不夠明確,有可能助長基層地方政府(縣級政府)的等、靠、要思想,降低經(jīng)費(fèi)供給的主動性和積極性。其二,明確政府解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的教育投入責(zé)任,建立中央政府、輸入地政府與輸出地政府的分擔(dān)機(jī)制。由于跨行政區(qū)域的人口流動存在著收益和成本的外部性,因此不能僅僅靠輸入地本級政府來解決,可以考慮采取“教育券”這種“錢隨人走”的方式,讓輸出地政府也承擔(dān)一定的投入責(zé)任。其三,擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋城鄉(xiāng)教育尤其是農(nóng)村教育和流動人口教育的范圍,從義務(wù)教育(包括農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)民工子女義務(wù)教育)拓展到學(xué)前教育、高中階段教育和繼續(xù)教育,擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍。(三)加強(qiáng)流動人口義務(wù)教育權(quán)利的保障城鄉(xiāng)受教育機(jī)會不公平問題存在于各級各類教育中,農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育入園率和高中階段教育普及率都顯著落后于城市地區(qū),在國家重點(diǎn)高校中農(nóng)村學(xué)生比例正在逐漸減少,教育資源、教育質(zhì)量相對較弱的地方性高等院校聚集了為數(shù)眾多的農(nóng)村學(xué)生。另外,高校自主招生政策不利于弱勢群體、經(jīng)濟(jì)文化欠發(fā)達(dá)地區(qū)考生,農(nóng)村考生知識面較窄,在綜合素質(zhì)上與城市考生有一定差距,難免在自主招生中處于不利位置。即便是義務(wù)教育,盡管實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)人人“有學(xué)上”,但城鄉(xiāng)學(xué)校質(zhì)量差距依然很大,城鄉(xiāng)學(xué)生的接受義務(wù)教育的機(jī)會在本質(zhì)上依然是不均等的。上述問題的癥結(jié)在于農(nóng)村地區(qū)幼兒園和高中學(xué)校數(shù)量不足,在于農(nóng)村地區(qū)教育質(zhì)量不高,影響基礎(chǔ)教育階段的機(jī)會公平和實(shí)質(zhì)公平,進(jìn)而影響到高等教育入學(xué)機(jī)會公平。要解決這些問題,從近期看,可以采取一些補(bǔ)償性制度,如在區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)行優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學(xué)校招生名額分配到農(nóng)村初中的做法,再如高考招生中取消對農(nóng)村學(xué)生的歧視性規(guī)定,取消主要面向城市學(xué)生的優(yōu)惠政策。從長遠(yuǎn)來看,解決這些問題的關(guān)鍵是提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量,提高農(nóng)村學(xué)生的綜合素質(zhì)和競爭力。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,最為急迫甚至影響社會穩(wěn)定的城鄉(xiāng)受教育機(jī)會不公平問題是流動人口的受教育權(quán)利的保障問題。這類問題與城市化進(jìn)程中農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移相伴而生,與戶籍制度改革緊密相關(guān),是熱點(diǎn)問題也是難點(diǎn)問題,解決起來非常棘手。為解決義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女的教育問題,國家出臺了“兩為主”政策,即以輸入地區(qū)政府管理為主,以全日制公辦中小學(xué)為主?！皟蔀橹鳌闭叩膶?shí)施大大改善了農(nóng)民工子女受教育的環(huán)境,有力保障了流動兒童義務(wù)教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)中“兩為主”政策本身和政策執(zhí)行中仍然存在一定的問題?！皟蔀橹鳌闭呗鋵?shí)過程中的現(xiàn)實(shí)困難很大程度上來自于我國傳統(tǒng)的戶籍管理制度的約束:教育經(jīng)費(fèi)撥付方式與戶籍相捆綁,使輸入地政府缺少滿足流動人口子女教育需求的經(jīng)費(fèi);當(dāng)?shù)亟逃揭詰艏丝跒楹饬繕?biāo)準(zhǔn),使輸入地政府缺少解決流動人口教育問題的動力,輸入地政府缺少解決該問題的物質(zhì)基礎(chǔ)和主觀愿望。因此,在城市公辦學(xué)校教育資源短缺的現(xiàn)實(shí)條件下,輸入地政府難以真正落實(shí)“兩為主”政策,難以全部接納農(nóng)民工子女,從而無法有力保障農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)機(jī)會的公平。為解決上述問題,教育領(lǐng)域應(yīng)率先全面破除戶籍壁壘,改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度,建立統(tǒng)一的戶籍制度,建立以納稅人身份為基礎(chǔ)的義務(wù)教育體制,父母每年可在規(guī)定期限通過提交上一年度上繳的稅表及所居住房契或租住合同,為子女申請第二年就近接受免費(fèi)義務(wù)教育。政府可根據(jù)申請,確立城市義務(wù)教育規(guī)劃,既免除政府因缺乏前瞻性規(guī)劃導(dǎo)致教育承載力不足,又可減少因盲目輸入導(dǎo)致的農(nóng)民工子女失學(xué)。同時(shí),針對農(nóng)民工子女具有較強(qiáng)流動性而難以管理的現(xiàn)實(shí),教育管理部門可以實(shí)行電子學(xué)籍制度,建立全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的電子學(xué)籍管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民工子女學(xué)籍的網(wǎng)絡(luò)化動態(tài)管理?！皟蔀橹鳌闭呤沟贸青l(xiāng)二元戶籍制度對于學(xué)籍管理制度的束縛有所松動,但不徹底,它只涉及到義務(wù)教育,在一定程度上解決了農(nóng)民子女義務(wù)教育的入口問題,但卻沒有解決出口問題,因此,即便一些城市地區(qū)的高中和中職生源嚴(yán)重不足,農(nóng)民子女在城市接受完義務(wù)教育后也必須回原籍參加中考,不能在輸入地城市報(bào)考高中和中職學(xué)校,更談不上在輸入地城市參加高考了。此外,農(nóng)民工子女特別是新生代農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育的機(jī)會公平問題,以及農(nóng)民工接受繼續(xù)教育的機(jī)會公平問題和社會融入問題,也是同樣棘手的現(xiàn)實(shí)問題。為緩解和解決這些問題,必須進(jìn)一步深化制度改革特別是戶籍制度改革。著眼于國家根本利益和人民根本利益,必須堅(jiān)定不移地改革維系城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的根本制度亦即戶籍制度。從制度改革的策略看,戶籍制度改革要把握好節(jié)奏和步驟,過激的戶籍制度可能會使我國城市化進(jìn)程畸形發(fā)展,并可能帶來其他不良后果,當(dāng)前可以采取即穩(wěn)妥又積極的制度創(chuàng)新,在教育領(lǐng)域可以率先逐步放開戶籍制度對于流動人口受教育機(jī)會公平的限制,從義務(wù)教育逐漸擴(kuò)展到其他類型的教育。職業(yè)教育可以先行放開。有學(xué)者認(rèn)為,在國家還沒有完全放開戶籍制度之前,應(yīng)該首先面向農(nóng)民工子女開放職業(yè)教育,讓他們接受職業(yè)教育和培訓(xùn),使他們具備在城市居住、生存的基本條件。針對高職高專完全自主招生的模式,有學(xué)者提出,高職高專院校不應(yīng)受考生的戶籍限制,農(nóng)民工子女可在當(dāng)?shù)貓?bào)考高職。這些建議對于入學(xué)招生制度改革都是有啟發(fā)意義的。(四)促進(jìn)民辦教育發(fā)展辦學(xué)制度即辦學(xué)體制。人們常常把辦學(xué)體制改革理解為促進(jìn)民辦教育發(fā)展以及公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制,這種解釋是狹義的。依據(jù)《教育規(guī)劃綱要》的精神,筆者認(rèn)為,應(yīng)把公辦學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)、委托管理等也納入辦學(xué)體制改革之中。要否借力民辦教育促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化?有人認(rèn)為縮小城鄉(xiāng)差距是政府的責(zé)任,民辦教育無用武之地。筆者認(rèn)為,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要大量教育資源,政府無力全部承擔(dān),民辦教育的介入可以減輕政府財(cái)政壓力,有其必要性。同時(shí)也有其可行性,在城鄉(xiāng)一體化大背景下,民辦教育有了橫跨城鄉(xiāng)的更大發(fā)展空間,可以及時(shí)反映、更好滿足城鄉(xiāng)多層次、多樣化的教育需求。在城鄉(xiāng)一體化過程中,要大力支持民辦教育發(fā)展,清理并糾正對民辦學(xué)校的各種歧視政策,制定完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策。城市化進(jìn)程中,出現(xiàn)了一些教育問題如打工子弟學(xué)校、農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)等,也需要通過深化辦學(xué)體制改革來解決。為適應(yīng)普通農(nóng)民工子女上學(xué)需求的一些民辦簡易學(xué)校不花國家分文興教,卻得不到政府的承認(rèn),難以取得合法地位,有些民辦簡易學(xué)校因辦學(xué)條件落后、存在安全隱患而被關(guān)閉,使流動兒童重又失學(xué)。筆者認(rèn)為,在目前城市公立學(xué)校不能容納農(nóng)民工子女的情況下,積極扶持打工子弟簡易學(xué)校是當(dāng)務(wù)之急,當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該允許打工子弟建議學(xué)校存在,可將之納入到民辦教育管理的范疇,在辦學(xué)場地、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、師資培訓(xùn)等方面給予支持,對學(xué)校發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范上作出符合實(shí)際的要求。政府應(yīng)該鼓勵(lì)辦學(xué)模式創(chuàng)新,要求公立學(xué)校對打工子弟學(xué)校予以硬件和軟件的支持。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,城鄉(xiāng)公辦學(xué)校合作辦學(xué)發(fā)展迅速,是公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的一個(gè)亮點(diǎn)。公辦學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)、名校辦分校、委托管理等辦學(xué)形式已經(jīng)在部分地區(qū)實(shí)踐,成為促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展、擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的途徑。在職業(yè)教育領(lǐng)域,建立城鄉(xiāng)合作機(jī)制,充分發(fā)揮城鄉(xiāng)職業(yè)教育的互補(bǔ)性,使優(yōu)質(zhì)的城市職業(yè)教育資源與巨大的農(nóng)村職業(yè)教育需求聯(lián)姻,可以實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育資源的最佳配置和效益最大化,走出一條具有中國特色的以城促鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動的職業(yè)教育良性發(fā)展道路。(五)完善職責(zé)劃分,確保城鄉(xiāng)