上海地區(qū)境外人員規(guī)模持續(xù)增長

上海地區(qū)境外人員規(guī)模持續(xù)增長

隨著中國改革開放的深入，國內(nèi)外交流日益頻繁，外國游客數(shù)量眾多，國內(nèi)游客數(shù)量急劇增加，呈現(xiàn)出上升趨勢。目前,上海正在著手構(gòu)建國際化大都市,認(rèn)真分析來滬境外人員管理上存在的新情況、新問題,進(jìn)一步完善已經(jīng)建立的境外人員“實(shí)有人口”管理工作機(jī)制,對進(jìn)一步強(qiáng)化境外人員管理、維護(hù)城市公共安全有著現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)作用。一、境外人員的管理世紀(jì)之交,為了方便對外交流和貿(mào)易,我國逐步放開了對境外人員在華交通住宿管制。1999年以后,上海市取消了外國人住宿限制,即改變以往外國人只能在被批準(zhǔn)具有涉外接待資格的賓館飯店住宿的規(guī)定,允許外國人任意選擇住宿的賓館飯店,同時允許境外人員散居社區(qū)。這些舉措給境外人員在我國境內(nèi)的旅行、居留提供了最大限度的自由,但同時也給違法犯罪分子提供了可乘之機(jī)。有些外國人,以商務(wù)洽談、留學(xué)就業(yè)為由,騙取合法簽證或居留許可后,從事跨境的不法活動;有的離開原證件簽發(fā)機(jī)關(guān)的管轄區(qū)域,不知去向;還有一些“三非”人員,為逃避管理,住宿在民間的出租房屋中,不向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)申報(bào)住宿登記,脫離出入境管理機(jī)關(guān)的視線。根據(jù)在華境外人員的實(shí)際狀況,1996年,公安部要求出入境管理工作重心下移,將境外人員管理工作納入基層派出所工作范圍,并且強(qiáng)調(diào)發(fā)揮相關(guān)部門的輔助作用。2004年,根據(jù)公安部精神,上海市公安局下發(fā)了《本市公安機(jī)關(guān)外國人管理工作分工配合機(jī)制實(shí)施細(xì)則》,正式將在滬境外人員納入“實(shí)有人口”管理工作范疇。2008年,市公安局先后制定下發(fā)《上海公安派出所境外人員住宿登記管理辦法》和《上海市公安局常住境外人員管理辦法》,明確要求公安派出所應(yīng)將境外人員納入“實(shí)有人口”管理,作為社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工作的主要內(nèi)容之一。2009年,上海市政府下發(fā)了《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定(暫行)》,明確規(guī)定:“對在本市居住的外國人、無國籍人和香港、澳門特別行政區(qū)居民以及臺灣居民的信息采集、居住房屋租賃信息管理,可參照本規(guī)定執(zhí)行。”因此,所謂境外人員“實(shí)有人口”,主要是指在公安派出所轄區(qū)內(nèi)居住的包括外國人、無國籍人和香港、澳門特別行政區(qū)居民以及臺灣居民在內(nèi)的境外人員。2010年上海世博會前,包括境外人員在內(nèi)的“實(shí)有人口、實(shí)有房屋”全覆蓋管理在本市全面推廣。至此,上海境外人員“實(shí)有人口”管理工作機(jī)制框架已初步形成。二、上海推進(jìn)境外人員“實(shí)質(zhì)性人口”管理取得的主要成效近年來,隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化,國家改革開放政策不斷深入,上海構(gòu)建國際化大都市需要,中外交往日趨頻繁,境外人員來滬數(shù)量大量增加。據(jù)統(tǒng)計(jì),2010年,由于上?！笆啦毙?yīng),來滬境外人員達(dá)到歷史最高峰近600萬人。面對新形勢下產(chǎn)生的新情況、新問題,上海在啟動境外人員管理兩級機(jī)構(gòu)三級管理工作機(jī)制的基礎(chǔ)上,積極大力推進(jìn)境外人員“實(shí)有人口”管理工作,取得了明顯的成效。與此同時,公安出入境管理部門對工作中存在的問題進(jìn)行了針對性研究,努力尋求解決的辦法。(一)社會管理不完善，管理難度1.人戶分離情況這些涉外社區(qū)中的境外居民來源復(fù)雜,組織松散,人戶分離情況較為普遍。由于存在人員流動較快、房屋所屬關(guān)系復(fù)雜等情況,直接導(dǎo)致社區(qū)民警上門走訪傳統(tǒng)管理模式難以開展,形成管理失控。2.日常管理增加了公安機(jī)關(guān)管理難度與一些境外人員溝通,不僅存在語言障礙,而且由于他們生活私密性心理,不愿隨便接待家訪,給公安機(jī)關(guān)摸底、排查、建檔和日常管理增加難度。少數(shù)外籍住戶對在生活區(qū)域看到民警甚至表示不理解。3.未發(fā)揮工作積極性,違規(guī)拒絕服務(wù)、違規(guī)違法行為部分涉外小區(qū)物業(yè)管理部門對公安機(jī)關(guān)境外人員管理工作不支持、不配合,個別物業(yè)管理部門刻意將涉外高級公寓、高級別墅、商住樓打造成拒絕一切外來管理的真空地帶,成為“三非”境外人員逃避管理藏身地。4.境外人員警力不足目前,派出所社區(qū)警力仍主要按照轄區(qū)內(nèi)戶籍人口數(shù)量進(jìn)行配置,而現(xiàn)今本市許多社區(qū)住宿的境外人員為數(shù)不少,部分地區(qū)甚至已超過了戶籍人口,警力不足是不爭事實(shí)。同時,境外人員“實(shí)有人口”管理工作有較強(qiáng)法律性和政策性,少數(shù)民警存在“不愿管、不敢管、不會管”思想。(二)加強(qiáng)對外國人員“有效人口”的管理1.違反犯罪懲處不力一是長期居留人員登記制度過松。在國際上對長期居留境外人員的登記一向是登記制度的重點(diǎn),特別是考慮到我國的國情這一制度更顯重要?，F(xiàn)行法規(guī)對違反規(guī)定的行為處罰偏輕,不足以起到懲戒作用。此外,法規(guī)雖然對相關(guān)單位也規(guī)定有向公安出入境管理部門報(bào)告義務(wù),但是對未履行義務(wù)行為沒有相應(yīng)處罰措施,使規(guī)定形同虛設(shè)。二是對港澳居民、華僑的登記管理法規(guī)不健全。現(xiàn)有法規(guī)對外國人、臺灣居民的住宿登記都有明確法規(guī)條款及相應(yīng)處罰措施,而適用港澳居民、華僑住宿登記法規(guī)缺少相應(yīng)罰則,給公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法帶來較大困難,也無形中助長港澳居民、華僑忽視住宿登記工作。2.境外人員缺乏法律上的了解目前,我國對境外人員法規(guī)宣傳沒有形成從申請簽證到口岸入境,從境內(nèi)旅行到生活工作的全方位管理工作體系。由于境外人員流動性大、語言不通等原因,加之來滬后缺乏有效途徑了解住在國相關(guān)法規(guī)、應(yīng)履行的法律責(zé)任和義務(wù),特別是散居社區(qū)境外人員缺乏自覺依法辦理住宿登記手續(xù)意識,遇到法律問題不知道到哪個部門求助,出現(xiàn)糾紛往往私下解決,既不利于維護(hù)良好涉外環(huán)境,又難以保護(hù)其合法正當(dāng)權(quán)益。(三)信息支撐機(jī)制的作用需要充分考慮1.統(tǒng)一出租車的出租車目前,境外人員信息采集仍主要靠派出所和賓館、旅館的住宿登記完成。社區(qū)協(xié)管員隊(duì)伍仍局限于督促境外人員至派出所申報(bào)住宿登記,利用社會力量進(jìn)行采集的內(nèi)容和范圍不廣,直接造成信息采集不全。2.門之間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通難公安與邊防、外交、勞動、醫(yī)療等政府行政部門之間的網(wǎng)絡(luò)對接和聯(lián)通尚未實(shí)現(xiàn),特別是境外人員人口信息、社會保障信息、社會信用體系等無法聯(lián)通,以致無法做到資源共享、綜合利用。三、加強(qiáng)對上海境外人員“有效人口”管理(一)整合社會各方面的資源，實(shí)現(xiàn)警察合作，建立外國游客社會化管理網(wǎng)絡(luò)1.實(shí)現(xiàn)協(xié)作配合境外人員管理工作涉及的政府部門范圍比較廣,僅靠公安一家是難以收到成效的,必須在明確各有關(guān)部門職責(zé)、任務(wù)前提下,實(shí)現(xiàn)各部門協(xié)作配合、齊抓共管。公安、房地、稅務(wù)、工商等有關(guān)部門間應(yīng)建立健全境外人員管理分工協(xié)作機(jī)制,形成聯(lián)席會議制度,定期分析、研究工作中發(fā)現(xiàn)的新情況新問題,協(xié)商具體工作措施,從而形成嚴(yán)密、統(tǒng)一、高效管理網(wǎng)絡(luò)。2.加強(qiáng)政社合作境外人員管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,僅靠政府力量難以全面完成,只有遵循綜合治理原則,充分整合各種管理資源,實(shí)現(xiàn)政社合作,構(gòu)筑嚴(yán)密的群防群治網(wǎng)絡(luò),才能真正實(shí)現(xiàn)有效管理和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在實(shí)踐中,公安機(jī)關(guān)應(yīng)充分借助社會力量參與管理,廣泛依靠村(居)委會、社區(qū)等群眾性自治組織搞好轄區(qū)內(nèi)境外人員管理工作,構(gòu)筑覆蓋整個社會面、信息靈敏、反應(yīng)快捷、協(xié)調(diào)有序的社區(qū)涉外管理網(wǎng)絡(luò),真正實(shí)現(xiàn)社會面涉外警務(wù)動態(tài)化管理。(二)堅(jiān)持“人口流動”的管理主線，建立全球覆蓋、資源共享的外國人口信息收集機(jī)制1.境外人員身份信息卡參照西方國家對外國人入境必須進(jìn)行指紋比對和發(fā)放外國人身份證的做法,采用高科技手段,在我駐外機(jī)構(gòu)先行采集境外人員身份等信息,在口岸制作發(fā)放境外人員身份信息卡,并將境外人員信息卡系統(tǒng)與現(xiàn)有邊檢系統(tǒng)及賓旅館信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng),實(shí)現(xiàn)境外與境內(nèi)信息互相連通。同時,實(shí)行境外人員信息卡查驗(yàn)制度,為基層民警提供可以隨身攜帶、方便高效、信息快捷的終端設(shè)備,便于其及時進(jìn)行查詢、儲存和備忘記錄,既能達(dá)到對境外人員基本情況及落腳點(diǎn)的掌控,又能有效控制境外人員違法犯罪。2.實(shí)現(xiàn)資源共享進(jìn)一步健全政府各部門對境外人員信息的采集和處理,拓寬境外人員管理信息的使用功能,構(gòu)建境外人員管理統(tǒng)一信息平臺,實(shí)現(xiàn)公安出入境、邊防、衛(wèi)生檢疫、國家安全、檢察院、法院、稅務(wù)、民政、房地等部門在人員、國籍、入境、出境、簽證、居留許可、健康狀況、納稅、婚姻、住房、犯罪情況等信息資源上的共享,做到各相關(guān)部門分別采集,共同分享,實(shí)現(xiàn)信息交流反饋,全面掌握境外人員在滬居留、活動軌跡。3.境外人口管理在涉外社區(qū)設(shè)置集入住登記、辦證服務(wù)、咨詢指導(dǎo)、溝通交流等功能于一體的“外國人服務(wù)站”,依托服務(wù)站搭建社區(qū)境外人員管理信息平臺并連入公安網(wǎng),民警可以對實(shí)住境外人口信息進(jìn)行采集、管理、統(tǒng)計(jì)、分析研究,并可以實(shí)地指導(dǎo)物業(yè)、居委等部門處理(受理)小區(qū)內(nèi)境外人員臨時戶口登記、租賃人員的變更登記、治安防范的宣傳以及有關(guān)警務(wù)問題等事務(wù),為進(jìn)一步推進(jìn)國際化社區(qū)警務(wù)管理工作增加主動權(quán)。同時,利用這一對外服務(wù)窗口,使民警有機(jī)會直面管理服務(wù)對象,搭建工作平臺,密切民警與外籍居民的感情。例如,以證件管理為抓手,對小區(qū)境外人員簽證有效期進(jìn)行適時提醒,指引其及時辦理延期手續(xù)。4.有關(guān)居民變動性的社區(qū)民警一是要借助物業(yè)保安部門,加強(qiáng)協(xié)作溝通。具體做法可以是:物業(yè)公司對入住的境外人員住戶采取先履行住宿登記手續(xù)后再辦理《小區(qū)出入證》的辦法,促使境外人員到社區(qū)警務(wù)室或“外國人服務(wù)站”申報(bào)住宿登記;物業(yè)小區(qū)及時將境外人員臨時探訪或租、退房屋的信息告知社區(qū)民警,配合社區(qū)民警開展上門檢查證件工作;居委和物業(yè)管理公司提供境外人員購房資料和外籍人員租住房屋主的資料,幫助社區(qū)民警建立出租屋檔案;社區(qū)警務(wù)室與物業(yè)管理公司通力合作,物業(yè)公司發(fā)現(xiàn)新入住的外國人后及時告知社區(qū)民警,由民警上門走訪或要求入住人到社區(qū)申報(bào)住宿登記。二是要借助房屋中介市場,掌握人員變化動態(tài)情況。將轄區(qū)內(nèi)房屋中介機(jī)構(gòu)組織起來,將其掌握的信息資源整合為我所用,要求房屋中介機(jī)構(gòu)每出租一套房都要將房主與房客的基本情況上報(bào)派出所,使社區(qū)民警在第一時間了解掌握轄區(qū)內(nèi)出租房屋及流動人員變化情況。在此基礎(chǔ)上,與工商部門建立信息聯(lián)系,對違法中介機(jī)構(gòu)和不配合管理的出租境外人員房主,加大管理力度,及時給予清理整治和處罰。5.規(guī)范臨時公寓秩序管理公安機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定,督促轄區(qū)各類賓館、中小旅店、招待所等接待境外人員住宿單位,進(jìn)一步完善境外人員登記和信息報(bào)送制度,及時辦理臨時住宿登記,逐人查驗(yàn)有關(guān)證件,了解掌握其身份、來華事由、居留期限及接待單位等情況,做到人來登記、人走注銷。要按照“誰介紹,誰負(fù)責(zé)”、“誰聘用,誰負(fù)責(zé)”、“誰出租,誰負(fù)責(zé)”原則,采取與轄區(qū)旅館業(yè)負(fù)責(zé)人簽訂治安責(zé)任狀等方法,落實(shí)管理責(zé)任。公安機(jī)關(guān)要聯(lián)手旅游管理部門和行業(yè)管理協(xié)會對旅館業(yè)從業(yè)人員加強(qiáng)崗位培訓(xùn)和監(jiān)管,并引入證件識別儀等科技手段,不斷提升旅館業(yè)境外人員登記和信息報(bào)送水平。(三)依法加強(qiáng)對重點(diǎn)外國人員、機(jī)構(gòu)和場所的管理，建立安全防范體系1.對境外人員進(jìn)行普遍登記,嚴(yán)格控制境外人員中的重點(diǎn)人員是指公安部確定的重點(diǎn)國家人員、無正?；顒右?guī)律、形跡詭異、有違法犯罪嫌疑甚至可能是從事恐怖活動人員。重點(diǎn)社區(qū)是指上述人員的居住區(qū)。在境外人員管理中,按照突出重點(diǎn)、分層次管理要求,對企事業(yè)單位等集中居住和有正當(dāng)職業(yè)的境外人員,實(shí)行普遍登記,一般化管理。對于散居社會,特別是在出租屋中那些無固定職業(yè)和穩(wěn)定生活來源,晝伏夜出的境外人員,則作為重點(diǎn)管理對象,在日常工作中加大走訪調(diào)控力度,通過主動工作采集相關(guān)的信息。對涉外出租房屋的管理要堅(jiān)持分類、分層次管理的原則。對那些混合居住,人員復(fù)雜,經(jīng)常有境外人員聚集的出租屋,作為重點(diǎn)列管,派出所轄區(qū)民警在日常工作中做好走訪登記,注意掌握情況。對那些重點(diǎn)列管的出租房屋要看緊、盯牢、管住。對一般家庭居住、經(jīng)商務(wù)工的出租房屋,則作為一般登記列管。派出所轄區(qū)民警要采用定期走訪形式進(jìn)行登記,及時發(fā)現(xiàn)逾期居留和有其他違法行為的外籍人員。2.強(qiáng)化重點(diǎn)人員信息庫建設(shè)切實(shí)掌握涉外小區(qū)境外人員基本情況,并將之與“違法庫”和“反恐庫”人員數(shù)據(jù)進(jìn)行滾動比對,及時發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)國家人員、非法宗教組織成員、境外黑社會分子等重點(diǎn)境外人員的基本情況,建立重點(diǎn)人員信息庫,并依托重點(diǎn)人員信息庫進(jìn)行深度挖掘利用,加大情報(bào)信息的分析研究判斷,最大限度地把網(wǎng)上信息資源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)斗力,實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)境外人員的動態(tài)掌控。一方面將采集的重點(diǎn)人員信息進(jìn)行串并,重點(diǎn)加強(qiáng)境外人員出入境信息、涉外案件、非法組織活動等關(guān)聯(lián)信息的綜合分析,實(shí)現(xiàn)對犯罪行為軌跡的準(zhǔn)確把握和對涉外違法犯罪變化規(guī)律特點(diǎn)、發(fā)展態(tài)勢的動態(tài)預(yù)警。另一方面注重對重點(diǎn)國家人員動態(tài)信息的收集,及時利用“工作關(guān)系”掌握重點(diǎn)國家人員現(xiàn)實(shí)表現(xiàn),錄入信息庫,為打擊境外人員違法犯罪活動提供支撐。對于有可能對社會穩(wěn)定造成危害的境外人員,用好用足法律武器,適情采取強(qiáng)制措施,有效凈化社會環(huán)境。3.進(jìn)行單站現(xiàn)實(shí)工作,實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)國家的管理職能加強(qiáng)情況積累,密切橫向溝通,發(fā)揮出入境、治安、交巡警整體管理優(yōu)勢和基層派出所為主的公開管理職能,依靠隱蔽手段,及時了解轄區(qū)內(nèi)外國駐滬領(lǐng)館、機(jī)構(gòu)、企業(yè)、學(xué)校和教堂等重點(diǎn)場所和重點(diǎn)國家境外人員集聚地場所的基本情況和治安動態(tài),為現(xiàn)實(shí)斗爭服務(wù)。4.維護(hù)境外人員人身和財(cái)產(chǎn)安全一是在積極為境外人員提供良好服務(wù)的同時,切實(shí)加強(qiáng)對境外人員集中辦公、居住的重點(diǎn)地區(qū)、部位的治安檢查和巡邏防范,督促指導(dǎo)涉外單位落實(shí)防范措施,不斷提高人防、技防水平,有效防止各類侵害境外人員案件和安全事故的發(fā)生,確保境外人員在滬的人身和財(cái)產(chǎn)安全。二是嚴(yán)格按照上海市公安局下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)對外國駐滬領(lǐng)館館舍、官邸及其他公務(wù)活動日常安全防范工作的方案》要求,落實(shí)工作措施,加強(qiáng)日常檢查督促和實(shí)戰(zhàn)演練,及時發(fā)現(xiàn)隱患和漏洞,及時整改,確保重要節(jié)點(diǎn)安全。以標(biāo)志性建筑為主要工作對象,開展對轄區(qū)內(nèi)領(lǐng)館、軍事禁區(qū)、國際學(xué)校、外國專家和留學(xué)生聚居區(qū)域等重要部位的日常安全防范工作,并在特殊時期,根據(jù)市公安局下達(dá)的加強(qiáng)安保工作的指令,按照工作方案的要求,落實(shí)重點(diǎn)場所、重點(diǎn)部位相應(yīng)的等級防范措施。(四)我們不斷完善外國工作人員的法制建設(shè)，加強(qiáng)法律宣傳1.境外人員身份信息登記一是強(qiáng)化長期居留境外人員登記制度,加大對違法未辦理登記或變更登記人員的處罰力度,并可在辦理常住登記時考慮借鑒國際經(jīng)驗(yàn)提取境外人員的指紋等身份信息。二是加強(qiáng)對境外人員接待單位和租賃房主的約束,促使其主動督促境外人員進(jìn)行登記。針對目前涉外社區(qū)比較普遍的人戶分離狀況,實(shí)行境外人員居留業(yè)主申報(bào)問責(zé)制。對于達(dá)一定期限的境外人員租賃、借宿情況,業(yè)主有責(zé)任申報(bào)。由業(yè)主負(fù)責(zé)申報(bào),一方面易于落實(shí),另一方面也符合保護(hù)業(yè)主利益的需要,具有較強(qiáng)的可行性。三是補(bǔ)充涉及處罰港澳居民及華僑違反登記行為的法規(guī)。2.加強(qiáng)境外人員的法制宣傳工作一是政府主管職能部門對外籍人員的法律宣傳要貫穿于其入境、居留、旅行、出境的全過程。本市外辦、旅委、教委等相關(guān)單位,在日常管理工作中,要主動向境外人員進(jìn)行法制宣傳,引導(dǎo)其自覺遵守中國的法律、法規(guī);市旅委要借鑒國際通行做法,在本市國際機(jī)場等入境口岸擺放相關(guān)宣傳資料,加強(qiáng)對來滬境外人員的法制宣傳工作;市政府信息網(wǎng)站要對境外人員在滬期間涉及較多的相關(guān)法規(guī)條文做好重點(diǎn)提示,使他們能及時了解中國的法律,按中國法律行事。要充分發(fā)揮新聞媒體普及面廣的作用,開展多層次、多角度、全方位的法制宣傳,讓境外人員了解我國的法律法規(guī)。同時,選擇典型違法案例,編寫以案說法的報(bào)道,開展針對性宣傳,強(qiáng)化宣傳效果。二是警方要大力加強(qiáng)宣傳工作,營造有利于公安境外人員管理工作的良好氛圍。公安機(jī)關(guān)可以通過房屋出租中介對境外人員進(jìn)行登記宣傳;在外籍人員居住集中地區(qū)和主要道路上設(shè)立法規(guī)宣傳標(biāo)志牌;采取發(fā)放中外文的法規(guī)宣傳冊,在境外人員關(guān)注的刊物或網(wǎng)站上發(fā)布警方提示等多種形式,動員社會各方面力