清代礦業(yè)立法與環(huán)境保護(hù)

清代礦業(yè)立法與環(huán)境保護(hù)

一、清代設(shè)置中,也有不自先秦到清末，礦業(yè)政策一般具有以下特點(diǎn)：1。采礦政策的中心是開放還是禁止開采，無論是官方還是私人。2.隋唐以后到明代,逐步實(shí)行礦產(chǎn)開發(fā)政策,任民采取,收取利稅。但也是時(shí)開時(shí)禁,變幻無常。清代關(guān)于礦業(yè)政策的爭論主要集中在封禁與開禁上。主禁派從觀念形態(tài)上、習(xí)俗上、經(jīng)濟(jì)、政治、社會、民族、涉外等各個(gè)方面搜羅了一系列的論據(jù)來反對開展礦業(yè)生產(chǎn)。代表性的論點(diǎn)主要有開礦“有傷風(fēng)水龍脈”說、開礦乃“棄本逐末”說、開礦“擾民”及“易聚難散”說、開礦“商力不足”說、開礦影響民族關(guān)系和開礦不利于海防等等。古人概念里與環(huán)境最為緊密的概念是“風(fēng)水”,因此,風(fēng)水一說與環(huán)境密切相關(guān)。先從開礦有傷風(fēng)水說起。(一)建議設(shè)立應(yīng)該是“契合”的禁礦有清一代,風(fēng)水是能否進(jìn)行礦產(chǎn)開發(fā)的先決條件之一。在當(dāng)時(shí)認(rèn)為,只有在勘查后認(rèn)為無礙風(fēng)水龍脈的地方,才有可能為朝廷所批準(zhǔn),并被地方士紳人等所接受,使得在該處開礦成為可能。因此,在有關(guān)報(bào)請開礦的呈文或奏章中,幾無例外地都要由具呈人或上奏的督撫逐級聲明,該址“原與城池龍脈及古代帝王圣賢陵墓并堤岸通衡并無關(guān)礙”。因此之故,許多可開應(yīng)開之礦,遂因“有礙風(fēng)水”,“有損龍脈”,而被長期禁閉。而有些反對開礦的地方官紳人等也便借此為口實(shí),頑固地阻遏開采?！翱滴跏吣?(浙江山陰)闔郡紳士里民,為遵憲勒石永禁開鑿,以護(hù)府龍來脈,以保全越生靈事?！纨埢蠲},保護(hù)則福,栽損則兇,歷來應(yīng)驗(yàn)如響,先輩公同永禁。不意明崇禎年間,奸民將陳家?guī)X開鑿燒灰,府城旋遭火盜,當(dāng)蒙府主王律期升嚴(yán)行傷禁?！软樦味∥熘?奸徒借葺禹廟,朦呈請示采石燒灰,致傷龍脈。爾時(shí),道、府、廳、縣,一時(shí)相繼解緩,婿紳亦因以凋謝。山隨村落,咸遭土寇焚掠,殺傷慘狀,闔郡皆知。又,順治十一年間,被土棍丁南岳等開鑿茅陽禁山,災(zāi)殃立至。庠生徐允升等公呈近憲朱諱虛,蒙批署府吳諱勉,會同紳衿登山踏勘,案驗(yàn)往贖,懲治南岳,嚴(yán)行重禁。自后二十余年,奸婪屏跡?！膳?陳家?guī)X、獅子、茅陽、應(yīng)家諸山歷奉憲禁,不許開鑿,悉有成案,嚴(yán)行永禁,以杜奸患,以保全越。奉此,今特備列,以示后人?！痹摰貐^(qū)諸礦可“真是龍脈”,但凡一經(jīng)開采,便生靈涂炭。這些可以稱之為“巧合”的風(fēng)水之事,無疑給主禁派又一立論的根據(jù)。他們將一些兵火之災(zāi),丟官盜賊、身死之事,都?xì)w結(jié)為由于開礦傷脈而召致的災(zāi)難,肆意進(jìn)行煽動夸大,借以達(dá)到封禁礦場的目的。乾隆初年,山東省登州府蓬萊縣由于“米珠薪桂,火食頗艱”,當(dāng)?shù)孛袢藙⒗^武等赴部請求準(zhǔn)在縣境內(nèi)開辦煤窯,該縣縉紳聞訊紛紛呈察府、縣,力竭聲嘶地申說“蓬境環(huán)海負(fù)山,地勢狹窄,非村落棋布,即墳?zāi)怪丿B,若果開采煤窯,實(shí)與廬墓城池風(fēng)水攸關(guān),”要求嚴(yán)禁,最后也由登州府和蓬萊縣聯(lián)銜勒刻石碑,“通傷永禁”了。清初規(guī)定“若有礙禁山風(fēng)水,民田廬墓及聚眾擾民,或歲歉谷踴,輒用封禁?！憋L(fēng)水、廬墓和聚眾在以上所舉的事例中被連接在一起使用,說明風(fēng)水在被用作封禁的理由時(shí),不是孤立的,否則并不足以具有說服力。而大多以風(fēng)水為由來反對開禁的是官方人士。如乾隆五年(1740)十二月,兩江總督楊超也專門為此奏請禁礦,他說,“寧國府之宣城縣,池州府之貴池縣,鳳陽府之宿縣、鳳臺縣,并和州廣德境內(nèi),雖俱有產(chǎn)煤之處,以有礙地方風(fēng)水,歷來封禁?！?江寧府之上元縣,城外亦有煤井?dāng)?shù)十處,數(shù)十年屢議開采,以密邇省城,枚關(guān)地脈,未經(jīng)準(zhǔn)行?！备奶频氖乔【拍?1744)五月,直隸總督高斌也在奏章中宣稱,“臣更有甚深恐懼者,去冬慧星所指,傳言僉稱在于齊魯之方,今開礦適在其地。臣再三詳思熟慮,此舉于事則無利而有害,于地方則甚不宜,于輿情則不愿,若必俟試行無益而后中止,萬一奉行不妥之處,將為圣德之累……即賜降旨,收回成命,則及此未宣傳之際,銷患于未形?！钡胤酱髥T借風(fēng)水一事反對開礦,甚至搬出天象示警,可謂“用心良苦”。借用風(fēng)水來主禁在當(dāng)時(shí)是相對最好的理由,大多數(shù)官員之所以反對開礦是懷著“多一事不如少一事”的心態(tài)。礦徒聚集,最易滋事,若同意開采則增加了官員的行政負(fù)擔(dān)和責(zé)任。乾隆三年(1738)兩廣總督鄂彌達(dá)在回復(fù)廣東提督張?zhí)祢E的奏章中清晰地說明了這一點(diǎn)。他毫不客氣地批評說“倘事未舉行而懸料其有弊,即茍圖便安,概議寢格,致國用民生之大計(jì)阻抑不行,此則封疆大吏所斷斷不敢出者也?！凰^安靖者,必地方整理,人民樂業(yè),始可以云安靖,非圖便偷安,阘葺廢弛,僥幸無事,竟置朝廷重務(wù)于膜外而謂之安靖也?！碑?dāng)然也有鮮明地反對用風(fēng)水之說來為禁采立論的官員。乾隆八年(1743)七月,某御史即認(rèn)為,“若果有礙于龍脈者,人自不容其創(chuàng)取,其無關(guān)緊要者,又何必棄之于無用?”風(fēng)水與環(huán)境相關(guān)最為密切的則表現(xiàn)在氣候上。風(fēng)水學(xué)以陰陽五行為依據(jù),五行觀念早就在傳統(tǒng)社會扎根,金木水火土相生相克,不可人為打破彼此的平衡?！坝腥獎t礦盛,金水相生也。”宋人洪咨夔也在《平齋文集大冶賦》云:“其淋銅也,經(jīng)始岑水,以逮永興,地氣所育,它可類稱。”因此,金水相生相伴早有所傳。而開礦則無疑是對平衡的打破,這也是風(fēng)水學(xué)反對采礦的緣由之一。平衡一旦打破,可能直接會導(dǎo)致礦區(qū)自然氣候的變化?！?臨朐)迤邐而西為嵩山,凝碧挺秀,丹青照耀,俗呼七寶山岡,聯(lián)嶂沓至黑山,伏為洞壑,諸山之氣于此結(jié)穴。遇水發(fā),土人于洞邊淘沙得金,競傳為金銀礦?！瓫r東方出震,與天地為生氣,于京師為股肱,岳鎮(zhèn)方望,拱戶環(huán)圍,烏可錘鑿而破碎乎?”另外,平衡被打破,在當(dāng)時(shí)的開采技術(shù)下,礦難也容易發(fā)生?！爸镣炼瓷铋_,為積霖所陷,曰浮洞,鑿者常被壓陷,封洞門,人亦氣閉卒于內(nèi),常數(shù)人及數(shù)十人,歲所間有?？僧愓?后人不知其曾浮,每重開,或旁及見尸橫斜,為寶氣所傷?！?二)環(huán)境破壞論開禁對礦區(qū)環(huán)境的破壞唯有民間感知最深。開礦對環(huán)境的破壞最直接的便是“開山設(shè)廠,每不顧田園廬墓之礙,而且洗煉礦砂之信水,流入河中,凝而不散,膩如脂,毒如鴆,紅黃如丹漆,車以糞田,禾苗立殺,其害一?！弊髡邔h(huán)境污染列為礦害之首。同樣,在管樂(乾隆七年進(jìn)士)看來“舊有耙沖銅礦,前官屢欲開采,樂不可,以為洗礦銹水必?fù)p田畝,且洞口開,山腹虛,不能興云雨,均為民患,乃請封禁?！钡V區(qū)周邊的百姓對此定將深有感受。也因此,以污染環(huán)境為理由而主張封禁的聲音大多在民間。一般認(rèn)為,民間私采盜采礦產(chǎn)嚴(yán)重,因而百姓應(yīng)是主張開礦的,實(shí)際上民間一直有反對開礦的聲音。以郴州為例,康熙初年,郴州舉人喻國人提出著名的坑冶“十害論”,這“十害”關(guān)系到糧食、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、民間禁忌(風(fēng)水龍脈)、社會穩(wěn)定、自然環(huán)境與疾病安全等基本問題,是礦業(yè)生產(chǎn)中的普遍問題,也是朝廷開礦的大忌。十害中有六害是關(guān)乎礦區(qū)自然環(huán)境的:“剪淘惡水一入,田疇竟成廢壤,不但衣食無資,并國賦何辦?害二;穿求砂苗,深入無底,舉數(shù)十里之屋廬墳?zāi)菇杂袛佚埥^脈之虞,害三;爐炭無出,即砍人禁山而不惜,伐人壕樹而莫顧,居民風(fēng)水悉遭敗壞,害四;……惡水一出,數(shù)十里溝澗澳河皆成穢濁,民間飲之則生疾病,害七;河道半被泥沙塑滯,時(shí)為遷改,鄉(xiāng)民恐壞田苗,拼命力爭,屢致爭斗,害八;萬山環(huán)聚,病氣本深,更加掘發(fā)瘴雨嵐煙,染者多疫,害九。”這應(yīng)該是目前史料所載最為詳細(xì)論述開礦所導(dǎo)致的環(huán)境破壞?？滴醵?1684)前后,郴州將率先開采的一批礦點(diǎn)全部封禁。這之后,郴州各代州縣方志都將“十害”論錄入其中,對郴州的礦產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)生了很大影響?？梢?環(huán)境保護(hù)的聲音力度甚為強(qiáng)大。更有勝者認(rèn)為,“迨其(礦場)后數(shù)十年來,礦洞空虛,山靈消歇,地氣春秋每一騰伏,則歲必大震,震則雷碾車轂聲,民舍城垣,屢為摧毀,其間人文阻喪,三四十年無一杰發(fā)。邑之凋殘困苦,至今猶指遺礦諸山為怨藪云?！边@就涉及到人丁興旺的層面,有代際公平的意思了。雖然有學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)時(shí)開礦限于技術(shù)原因,不可能進(jìn)行深層開采,并且開采規(guī)模也不大,引發(fā)自然災(zāi)害的可能性很小。只要避開屋舍城垣,完全可以避免這種災(zāi)害的發(fā)生。從現(xiàn)有的史料來看,主禁人士中以環(huán)境立論的并不多見,也許民間的聲音被記史者所故意掩蓋。這也正從側(cè)面說明,清代礦政中并未將環(huán)境保護(hù)作為首要考慮的因素,甚至并未過多考慮。清初擬定的礦業(yè)政策,禁采的理由被表述為“懲前代礦稅之害與礦徒之?dāng)_,每內(nèi)外臣工奏請開采,中旨常慎重其事?！鼻“四?1743)經(jīng)張廷玉等九卿廷議,決定“凡各省有可開采之山場”,除金銀外,“其余俱聽百姓于地方官給照開采”。其后雖續(xù)有爭論,礦禁基本開放的政策已經(jīng)確立。乾隆十五年(1750)以后,主禁的言論也很少見了。主開的言論中有益于農(nóng)村勞力的轉(zhuǎn)移,能為解決民間生計(jì)開辟新的途徑,在當(dāng)時(shí)的討論中曾占有重要的地位。這也是當(dāng)時(shí)大勢所趨。即使在道光二十五年(1845)出現(xiàn)了石達(dá)開在貴縣龍山礦工中密圖革命,迨金田起義,礦工悉附之的事件,在吉林省樺甸縣出現(xiàn)了韓憲宗那樣占地?cái)?shù)百里,人數(shù)四五萬,每日采金數(shù)百兩,擁兵設(shè)防,組織有序的采金集團(tuán),開禁也已成定局。因此,持環(huán)境破壞論者始終在開采和封禁的論爭中顯得無足輕重。另外,我們可以往前追溯。在宋代,官府對礦業(yè)管理官員的考課極為重視,逐步制定出一套完整的獎懲制度。管理礦業(yè)之官對課額虧減、治績敗壞者,都要依其情節(jié)輕重分別給予展磨勘、降官、除名、籍沒家財(cái)?shù)鹊奶幜P,尤為嚴(yán)重者,則以刑律制裁。但對因礦業(yè)而帶來的環(huán)境災(zāi)害均不做要求。這些人為災(zāi)害可能在當(dāng)時(shí)都被冠之以“風(fēng)水不順”而當(dāng)成了“天災(zāi)人禍”成為“正當(dāng)性抗辯事由”了。而到明萬歷年間,礦稅之禍成為反對開礦的最大理由。我們有理由相信,在當(dāng)時(shí)開礦“上而裕國,下而利民,中而惠商”三利的誘惑下,官方很難首先考慮環(huán)保。因此,清代律法中均未體現(xiàn)對礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。(三)礦廠及其近周的森林被破壞楊煜達(dá)對滇東北地區(qū)在清代中葉由于開發(fā)銅礦對環(huán)境的破壞做了詳細(xì)的考證。楊文從銅礦生產(chǎn)本身的各個(gè)環(huán)節(jié)來探討采礦技術(shù)生產(chǎn)對環(huán)境所帶來的影響。首先是找礦。尋找礦苗必然要對礦山植被進(jìn)行清除,所以“有礦之山,概無草木”。另外,在礦業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)里,都需要大量的炭和木柴。吳其濬在《滇南礦廠圖略·滇礦圖略》一書中有詳細(xì)的介紹采礦的各個(gè)環(huán)節(jié),可以借此推測炭與木柴大量使用的情況,進(jìn)而推斷環(huán)境污染的程度。中國科學(xué)院成都山地災(zāi)害與環(huán)境研究所根據(jù)《東川府志》的有關(guān)記載做出了相應(yīng)的估計(jì):“每煉銅100斤,需木炭1000斤,至清乾隆年間煉銅最盛時(shí),年產(chǎn)銅量達(dá)1600萬斤,燒100斤炭需10000斤柴,據(jù)此估算每年需砍伐約10平方公里森林?！本C合考慮而言,從1726年到1735年間,主要的礦廠及其近周的森林被破壞殆盡。1736年至1773年間,炭山已漸去漸遠(yuǎn),交通較方便地區(qū)的原始林均已砍伐,環(huán)境與開發(fā)之間的矛盾已經(jīng)明顯。到1774年至1801年間,滇東北地區(qū)的銅業(yè)繼續(xù)保持了在云南銅業(yè)中的主導(dǎo)地位,但林地被毀面積擴(kuò)大,使植被退化和水土流失面積也進(jìn)一步增加,導(dǎo)致了山洪、泥石流、滑坡等自然災(zāi)害趨向惡化。到了1802年至1855年間,銅業(yè)進(jìn)一步下滑,由于乾隆時(shí)的大開發(fā)和嘉慶時(shí)的流民進(jìn)山運(yùn)動,滇東北地區(qū)可供砍伐的原始林地已少,多殘存于交通不便,和銅廠距離又很遠(yuǎn)的高山深箐中,盡是“有樹之家,悉伐以供薪炭”。130年來,因?yàn)殂~業(yè)的需要,使滇東北地區(qū)損失了6450平方公里的森林,約占土地總面積的21%。僅因銅礦開發(fā)就使滇東北地區(qū)的森林覆蓋率下降了20個(gè)百分點(diǎn)。這些林地在植被被砍伐后,由于沒有適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施,自然變成了水土流失的地區(qū)。到咸豐五年(1855),滇東北地區(qū)的環(huán)境問題發(fā)展到了1950年以前的頂峰。當(dāng)然,開禁對環(huán)境的極大破壞也與開采技術(shù)落后有關(guān)。以東北地區(qū)為例,東北礦業(yè)為資金和條件所限,無力購置機(jī)器,更新設(shè)備,基本沿用土法生產(chǎn)。即使有限的機(jī)器往往因使用不當(dāng),不能發(fā)揮應(yīng)有效力。采金是“水以人序,燈以豆油,碾以牲力,運(yùn)以人工,費(fèi)用大”而收效少。煤礦的生產(chǎn)方法粗笨落后,全恃人力,工人勞動強(qiáng)度高而效率低。礦業(yè)中因不諳做礦,虧賠數(shù)萬吊者有之,礦石采煉不盡,利棄于地者有之,礦脈遺失,不可復(fù)得者有之,礦洞坍陷,被迫停工者亦有之。諸如此類,不僅礦工未曾經(jīng)過嚴(yán)格職業(yè)訓(xùn)練,“大半皆附近居民,不過于春耕夏耘之暇,就近采取以資養(yǎng)活?！奔又夹g(shù)設(shè)備落后,找礦和采礦都十分原始,若再考慮到當(dāng)時(shí)燒炭技術(shù)(薪炭轉(zhuǎn)化率),耗木相較現(xiàn)在而言更多,我們就不難推測:礦產(chǎn)量越多,對環(huán)境的破壞便越大。二、清末民國礦業(yè)立法中的礦產(chǎn)環(huán)保(一)礦政是“國富民強(qiáng)”的主要外在環(huán)境因素洋務(wù)運(yùn)動以來,中國興辦礦業(yè)之風(fēng)甚為濃厚。礦業(yè)畢竟是實(shí)業(yè)的重中之重。鴉片戰(zhàn)爭后,面對外國帝國主義大肆在中國傾銷商品,掠奪原料的局勢,以林則徐、包世臣等為代表的改革家提出了以開礦增加白銀來源,發(fā)展工商的思想,在社會上引起了很大反響。19世紀(jì)七八十年代,以鄭觀應(yīng)、馬建忠等為代表的維新派,進(jìn)一步提出把開發(fā)礦產(chǎn)作為與外洋進(jìn)行商戰(zhàn)和振興民族經(jīng)濟(jì)的主張。鄭觀應(yīng)分析清初封禁煤礦的原因,認(rèn)為有三個(gè)方面。第一,“本朝鑒明覆轍,乃一切封禁,以安民心”;第二,“任用非人,辦理不善,激成變故,以致查封”;第三,“風(fēng)水之說深入人心,動以傷殘龍脈為辭,環(huán)請封禁。不知地形之兇吉,本無關(guān)于地寶之蘊(yùn)藏,而庸師俗人輒生疑阻”。他尤其對深入人心的風(fēng)水觀念進(jìn)行了猛烈抨擊,直斥“于以嘆信風(fēng)水而阻止開掘者,乃外人之功狗而中國之蟊賊也”,并舉別國不講風(fēng)水的實(shí)例證明風(fēng)水之說純屬無稽之談,“日本不講風(fēng)水,國柞永久,一姓相承至數(shù)千年。歐洲不講風(fēng)水,富強(qiáng)甲于五洲,其商民有坐擁多資富至二、三百兆者。由是言之,風(fēng)水安足憑哉?”鄭觀應(yīng)用于批駁風(fēng)水說的重要理由就是風(fēng)水阻礙了“國富民強(qiáng)”。處在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下,當(dāng)務(wù)之急乃是發(fā)展民族工業(yè),進(jìn)而增強(qiáng)國力。因此,礦政便納入到了“強(qiáng)國夢”的主旨下。19世紀(jì)末,以康有為、梁啟超為代表的改良派更是把開礦山、發(fā)展資本主義經(jīng)濟(jì)作為改革的重要內(nèi)容。當(dāng)然,辦礦風(fēng)氣日濃,與中國社會對礦產(chǎn)的需求量日增也很有關(guān)系,大量的企業(yè)需要大量的燃料和原料。礦政一旦同“變法圖強(qiáng)”聯(lián)系起來,環(huán)境便更不值得考慮了。我們可以看到,晚清礦章在十余年時(shí)間內(nèi),先后修訂五次,其頻繁程度為同期其他各類經(jīng)濟(jì)法規(guī)所無。其主要的用意之一就是藉此約束洋商,實(shí)現(xiàn)中外合資辦礦的“權(quán)操自我”,進(jìn)而為國富民強(qiáng)做準(zhǔn)備。因此,關(guān)于洋股的規(guī)定,是歷次被修改的主要內(nèi)容。而有關(guān)礦山安全與環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容則絲毫沒有進(jìn)入立法者的考慮之中。(二)礦區(qū)環(huán)保條款光緒二十四年(1898),清政府開始制定中國近代第一部礦業(yè)法規(guī)《礦物鐵路公共章程二十二條》。該章程著重強(qiáng)調(diào)了開礦選址應(yīng)該避開當(dāng)?shù)鼐用駢災(zāi)埂⒘陮?、宅?以免破壞當(dāng)?shù)仫L(fēng)水,這是當(dāng)時(shí)的一大特色?！啊凉举I地,遇有廬墓所在,務(wù)當(dāng)設(shè)法繞越,以順民情而免爭執(zhí),不得勉強(qiáng)抑勒?！焙苊黠@,該條文僅針對宅基墓地,是以避免激化礦區(qū)周圍的群體矛盾,穩(wěn)定礦區(qū)社會秩序?yàn)槟康?。接著在光緒二十八年(1902),清廷外務(wù)部奏定《礦務(wù)章程十九條》,該章程是對《礦物鐵路公共章程二十二條》內(nèi)容的補(bǔ)充和發(fā)展。在處理礦廠開辦與當(dāng)?shù)貕災(zāi)箚栴}上,該法規(guī)也體現(xiàn)了彈性和變通的基本理念,提出了“繞墳建礦”、“避墓造廠”。“采驗(yàn)礦苗,應(yīng)須打鉆掘井,遇有田舍墳?zāi)顾?務(wù)須繞越,如實(shí)在無法繞越,應(yīng)明業(yè)主由公司給資費(fèi)以便遷移。”該條相對光緒二十四年的重大變化是不再使用“風(fēng)水”一詞,更加明確地指出僅是針對田舍墳?zāi)?并且提出了實(shí)在無法繞越,可以給資費(fèi)以供搬遷。這表明在當(dāng)時(shí)的觀念里,風(fēng)水并非絕對不能破壞,至少可以搬遷重找新的風(fēng)水,風(fēng)水是可以被補(bǔ)償和買賣的。光緒三十年(1904)11月,伍廷芳參酌編輯由劉坤一和張之洞提交的礦章,并交“礦章稿本”于商務(wù)部,最后裁定命名為《礦務(wù)暫行章程》(共38條)。該章程“采取各國礦章,詳加參酌”,以保利權(quán)。通觀全文,涉及到礦區(qū)環(huán)境的可能只有一條內(nèi)容,即對礦區(qū)面積給以嚴(yán)格限制的規(guī)定:礦區(qū)不得超過30平方里(即7.5平方公里),每年按畝納租。礦區(qū)面積的大小關(guān)系到礦區(qū)環(huán)境影響的程度,而7.5平方公里的土地也非小數(shù),這一規(guī)定的依據(jù)現(xiàn)已經(jīng)無從考察。但粗略估計(jì),能達(dá)到7.5平方公里的礦區(qū)對環(huán)境的污染和破壞將十分巨大。只能說該條立法在當(dāng)時(shí)并未更多考慮環(huán)保因素。另外,同樣在光緒三十年,英國礦師布魯特將他所編輯的礦物條例轉(zhuǎn)呈給張之洞,張之洞派人加以修改完善,形成《光緒礦律五十九款》。這部礦法嚴(yán)格上說是由外國人擬定的,所以在內(nèi)容和編寫上都顯得比較科學(xué)和詳細(xì)。在維護(hù)和保持礦廠周圍的環(huán)境方面,該法提出了保護(hù)礦區(qū)周圍的水利設(shè)施和禁止濫伐森林的規(guī)定。針對水污染防治的條文并未涉及。光緒三十三年(1907),張之洞等人參照《光緒礦律五十九款》對原有礦法加以修改、補(bǔ)充和訂正,編成了《大清礦務(wù)章程》,對礦區(qū)的地面、地下、礦界、礦稅、地股等各方面做了較為全面的規(guī)定。而涉及環(huán)保的條文規(guī)定在“樹木水道”一章中,該章規(guī)定了靠近礦廠的樹木、水道、水利、排泄等方面的具體實(shí)施辦法和限制。例如,砍伐樹木必須征得業(yè)主的同意,不得擅自將礦產(chǎn)廢水排往他處生活區(qū)等。這是至清末以來規(guī)定的最為全面的礦山環(huán)保條款。宣統(tǒng)元年(1909),礦務(wù)總局會同農(nóng)工商部、外務(wù)部修訂了《大清礦務(wù)章程》正章14章81款,附章9章46條。宣統(tǒng)二年(1910)8月,該章程得以修改并御覽備案,但并未實(shí)施。該修訂案增加了礦務(wù)警察一項(xiàng),強(qiáng)調(diào)礦務(wù)警察的職權(quán)及“雇用巡役條例”,除規(guī)定礦務(wù)警察保衛(wèi)礦廠財(cái)產(chǎn)安全外,還明確規(guī)定了他們諸如檢查安全隱患、排查設(shè)備及打掃衛(wèi)生等事宜。另外,該礦務(wù)附章新增加了如下內(nèi)容:領(lǐng)照細(xì)則一章中,“呈明事項(xiàng)”中多了“丁、礦地內(nèi)有何村鎮(zhèn)、墳?zāi)?、山河、道路等?xiàng)”,“戊、業(yè)主姓名人數(shù)如系官地亦應(yīng)聲明”等項(xiàng)。礦務(wù)禁令一章中,“礦地預(yù)防險(xiǎn)害之責(zé)任”、“不準(zhǔn)施工之界限”、“礦商有協(xié)力除患之責(zé)”等項(xiàng)也更加明晰。這些新增的事項(xiàng)事關(guān)礦區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、宅地墓冢、林木水利、礦區(qū)自然災(zāi)害預(yù)防和礦區(qū)地界等等。雖然有些條文僅是消極的不作為規(guī)定(如不得將廢水排至生活區(qū)),但已有對礦區(qū)環(huán)境保護(hù)的全面考慮,難能可貴,但未及實(shí)施,清朝就亡了。以上可見,清末礦業(yè)立法中對礦區(qū)環(huán)保的詳細(xì)關(guān)注是通過在英人設(shè)計(jì)的《光緒礦律五十九款》基礎(chǔ)上逐漸完善形成的《大清礦務(wù)章程》。可以說《大清礦務(wù)章程》中有關(guān)環(huán)保的條款是當(dāng)時(shí)西方礦業(yè)環(huán)保理念的反映。而在光緒二十四年、二十八年和三十年擬訂的礦業(yè)章程中并沒有嚴(yán)格的環(huán)保意識,僅是延續(xù)了清代礦政論爭中所關(guān)注的風(fēng)水問題的考慮,一旦科學(xué)思維“侵入”國人頭腦,風(fēng)水的觀念便不再具有說服力,所以清廷的礦業(yè)立法也隨之拋棄了風(fēng)水的說辭,直接用“宅地墳?zāi)埂钡缺硎?更加直接。并且在立法中經(jīng)濟(jì)思維也逐漸取代風(fēng)水思維,規(guī)定可以通過補(bǔ)償資費(fèi)來換取“宅地墳?zāi)埂币該Q取礦區(qū)用地。這不能不說是“變法圖強(qiáng)”的寫照。當(dāng)清廷不得不面對西方礦業(yè)環(huán)保理念時(shí),立法又再次完善了礦區(qū)環(huán)保的諸多條款。及至清廷覆滅,民國的礦業(yè)立法并未繼續(xù)西方礦業(yè)環(huán)保的意識。民國三年(1914),袁世凱以大總統(tǒng)教令第34號公布《礦業(yè)條例》,共9章,凡111條。該條例規(guī)定的礦區(qū)界限大大縮減,最高為10平方里,是光緒三十年《礦務(wù)暫行章程》規(guī)定的1/3。同時(shí),還規(guī)定了礦業(yè)工程如有危險(xiǎn)或損害公益時(shí),礦業(yè)權(quán)者應(yīng)當(dāng)預(yù)為防范,或暫行停止。但并沒有直接規(guī)定環(huán)保的條款。民國十八年(1929)提出《礦業(yè)法》初稿,由立法院審查修正后以國民政府令公布實(shí)施。該法共9章121條。除了新增“國家保留區(qū),禁止開采”外,并未涉及環(huán)保條款。民國二十一年(1932)修正的《礦業(yè)法》僅僅是增補(bǔ)了《礦產(chǎn)稅條例》而已。翁文灝于1930年在北京大學(xué)礦科講授中國礦法時(shí),曾專門討論了三個(gè)問題:一是提倡礦業(yè)與保存礦利;二是小礦問題;三是官礦問題。這三個(gè)問題是當(dāng)時(shí)討論礦業(yè)法引起爭執(zhí)的三個(gè)方面,均沒有對環(huán)境保護(hù)的討論。因此,通觀整個(gè)民國立法,并沒有專門的環(huán)境保護(hù)法,在礦業(yè)法中也并未曾設(shè)計(jì)專門的環(huán)保條款。三、礦業(yè)環(huán)保立法與《礦產(chǎn)資源法》的定位還在三毋庸置疑,在環(huán)保理念盛行的時(shí)代,礦業(yè)環(huán)境保護(hù)法律制度當(dāng)然是礦產(chǎn)資源法律體系的重要組成部分。1996年新修訂的《礦產(chǎn)資源法》對礦業(yè)環(huán)境保護(hù)做了原則性規(guī)定:開采礦產(chǎn)資源,必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定,防止環(huán)境污染。礦業(yè)環(huán)境保護(hù)遵循“污染者負(fù)擔(dān)”和“預(yù)防為主、綜合治理”的原則?，F(xiàn)有涉及礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)有:1.《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》。該辦法設(shè)立了礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃制度,對礦山開發(fā)利用的“三廢”處理、礦山開發(fā)建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦山土地復(fù)墾與土地保護(hù)利用、礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理及礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測與防治進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃并保障實(shí)施。2.建設(shè)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用項(xiàng)目首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境評價(jià),同時(shí)實(shí)行“三同時(shí)”制度。3.土地復(fù)墾制度。《礦產(chǎn)資源法》、《水土保持法》和《土地復(fù)墾條例》等均規(guī)定了“誰破壞、誰復(fù)墾”,“誰復(fù)墾、誰受益”的復(fù)墾原則。4.礦產(chǎn)資源開發(fā)損害補(bǔ)償制度?！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定對他人造成損失的應(yīng)負(fù)責(zé)賠償并采取必要的補(bǔ)救措施。《水法》規(guī)定開采礦藏導(dǎo)致地下水位下降、枯竭或地面塌陷,對他人造成損失的,采礦單位應(yīng)采取補(bǔ)救措施,并負(fù)責(zé)賠償。5.污染物集中處置及達(dá)標(biāo)排放制度。《水污染防治法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》對企業(yè)污水達(dá)標(biāo)排放進(jìn)行了明確限制。對超標(biāo)排放罰款,達(dá)標(biāo)排放征收排污費(fèi),嚴(yán)禁有毒廢水排放。除此之外,還包括基本農(nóng)田保護(hù)制度、重大事故緊急處理制度、限期治理制度等,這些制度共同構(gòu)成了我國現(xiàn)行的礦業(yè)環(huán)境保護(hù)法律制度。看似體系完備,規(guī)定卻比較零散。環(huán)境保護(hù)畢竟涉及到方方面面,企圖在一部法規(guī)中對礦業(yè)環(huán)境保護(hù)規(guī)定到底,也不符合環(huán)保的真意——環(huán)保要具體到每一個(gè)方面。而有關(guān)礦業(yè)環(huán)保條款并未在《礦產(chǎn)資源法》中占據(jù)相當(dāng)比例。這與《礦產(chǎn)資源法》的法律性質(zhì)定位有關(guān)。當(dāng)前礦業(yè)法治制度趨向于以“礦”為主的產(chǎn)權(quán)分配制度,而很少有以“業(yè)”為對象的行政管制制度。該法對礦業(yè)場所健康安全、礦業(yè)職工培訓(xùn)、礦業(yè)中介組織、礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的規(guī)定極少。因此,有學(xué)者認(rèn)為從礦業(yè)發(fā)達(dá)國家及我國礦業(yè)實(shí)踐來看,我國目前的礦業(yè)制度法律體系是不完善的。因此建議制定礦業(yè)管理法,藉此強(qiáng)化礦業(yè)立法的公法屬性。這又回到了學(xué)界關(guān)于公法私法的劃分。當(dāng)然,《礦產(chǎn)資源法》早在2004年就被提上了修改議程。李顯冬認(rèn)為目前《礦產(chǎn)資源法》在礦山環(huán)境方面存在以下問題:1.環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定不完善。目前只有原則性的規(guī)定,缺乏可操作性。2.礦山環(huán)境治理保證金等資金制度建立、運(yùn)行難度大。3.多頭監(jiān)管、缺乏協(xié)調(diào)。一旦涉及環(huán)境破壞和治理責(zé)任的承擔(dān),各部門則多避而遠(yuǎn)之。如何解決此問題,他主張?jiān)诿鞔_《礦產(chǎn)資源法》的管理法、交易法雙重定位的前提下對該法進(jìn)行修改,重點(diǎn)增加管理法方面的內(nèi)容。具體建議是改變“重開發(fā)、輕保護(hù)”立法與管理傾向,將保護(hù)礦產(chǎn)資源及礦山生態(tài)環(huán)境放在首要位置,應(yīng)將礦山環(huán)境保護(hù)與治理作為一項(xiàng)原則在總則中進(jìn)行規(guī)定。同時(shí),將礦山環(huán)境的保護(hù)與治理單列一章,明確規(guī)定礦山環(huán)境主管部門與職責(zé),相關(guān)部門職責(zé)分工與協(xié)調(diào),以及政府和礦山企業(yè)環(huán)境保護(hù)治理的責(zé)任;建立礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價(jià)制度和日常監(jiān)管制度;建立礦山環(huán)境治理保證金制度,對征收標(biāo)準(zhǔn)、征收運(yùn)營機(jī)構(gòu)、使用管理等作出原則性規(guī)定。從這些建議中,我們不難看到,礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的重任依然落在政府肩上。環(huán)境保護(hù)的國際環(huán)境迫使政府不得不加大管理力度,當(dāng)然,個(gè)人和企業(yè)進(jìn)行礦業(yè)環(huán)境保護(hù)和治理的利益驅(qū)動需要加強(qiáng)。這是管理法中亟待加強(qiáng)的部分,環(huán)境保證金制度可以作為切入點(diǎn),也應(yīng)當(dāng)是《礦產(chǎn)資源法》修訂的亮點(diǎn)。以上兩種立法建議僅僅是不同的形式而已,而礦業(yè)環(huán)保理念的考慮必當(dāng)在礦業(yè)立法中占據(jù)高地。只不過李的建議更加務(wù)實(shí),面對當(dāng)前礦業(yè)環(huán)保問題十分突出的局面,利用修訂法律的契機(jī),將礦業(yè)環(huán)保的條文及時(shí)推出。立法也分輕重緩急,過多地考慮法律的學(xué)理分類,不如應(yīng)時(shí)而定,在當(dāng)前制定單行法的可能性不大的同時(shí),爭論法律性質(zhì)的意義并不太大。至于礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價(jià)制度到底推行多遠(yuǎn),也關(guān)系重大。有學(xué)者指出,為了維護(hù)礦業(yè)開發(fā)的環(huán)境安全,我國應(yīng)創(chuàng)建礦業(yè)開發(fā)的國家環(huán)境安全評價(jià)體系。礦業(yè)開發(fā)的國家環(huán)境安全評價(jià)體系包括資源安全評價(jià)和環(huán)境安全評價(jià),具體內(nèi)容有以下四項(xiàng):1.礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略安全評價(jià);2.礦山地質(zhì)安全評價(jià);3.礦山生態(tài)環(huán)境安全評價(jià);4.礦業(yè)環(huán)境安全評價(jià)。環(huán)境影響評價(jià)已經(jīng)融入到環(huán)境安全的考慮中,包容性極大,影響到基本國策和國家安全,而礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價(jià)制度涵蓋面過于狹小。因此,應(yīng)在立法時(shí)將礦業(yè)環(huán)境影響評價(jià)放在基本國策和環(huán)保法的基本原則理念中來,只不過在礦產(chǎn)資源立法中更加細(xì)化而已。當(dāng)代中國將環(huán)境保護(hù)作為基本國策,而且礦業(yè)環(huán)境保護(hù)同諸多基本國策相連(節(jié)約資源、耕地保護(hù)和水土保持),在官方立法設(shè)計(jì)和學(xué)者立法建議中均加大了對礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定,形成了政府和企業(yè)共治的環(huán)境保護(hù)和治理模式,其中環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境保證金制度最有代表性。前者自清代以來在觀念和制度中均有體現(xiàn),只不過并未規(guī)范化和體系化,也尚未上升到國家安全的高度。這與時(shí)人對環(huán)境的重視程度大有關(guān)系,而且環(huán)境問題的凸顯也始于20世紀(jì),人類的認(rèn)識水平畢竟有一個(gè)過程。后者是當(dāng)代特有的制度,通過積極的經(jīng)濟(jì)刺激來迫使采礦權(quán)人自覺保護(hù)礦區(qū)環(huán)境,而清代以來尤其是清末民國時(shí)期只是通過消極的補(bǔ)償損害來對環(huán)境破壞進(jìn)行彌補(bǔ),經(jīng)濟(jì)因素的積極作用并未被發(fā)現(xiàn)和使用。當(dāng)時(shí)的官方和民間可能只是出于“有損害即有賠償”的理念考慮,并未有過積極保護(hù)環(huán)境的觀念。四、第二,管理體制中的環(huán)保觀念清中葉以來,礦業(yè)