農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的必要性及管理體制研究

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的必要性及管理體制研究

建立和完善社會保障制度是完善和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然前提。這是政府調(diào)整和糾正收入分配水平不足的有力手段。這是促進社會公正和維護社會穩(wěn)定的重要舉措。社會保障主要由社會保險、社會救濟和社會福利等構(gòu)成,社會保險是其中的核心部分。社會保險是指國家通過法律手段對全體社會勞動者強制征繳保險基金,用以對其中喪失勞動能力或失去勞動機會的成員,提供基本生活保障的一種特殊的消費品再分配方式。作為社會保險的一個重要組成部分,農(nóng)村養(yǎng)老保險也是如此。開展農(nóng)村養(yǎng)老保險是國家為保障農(nóng)民老年基本生活而實施的一項重要政策,也是國家的一項社會安全政策。加快農(nóng)村養(yǎng)老制度改革,建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,對于深化農(nóng)村改革、促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差別、保障農(nóng)民利益、解除農(nóng)民后顧之憂有著重大意義。一、保障形式的轉(zhuǎn)變建國后,黨和政府對社會保險工作非常重視,我國社會養(yǎng)老保險制度幾乎與共和國同時誕生。1951年,當(dāng)時的政務(wù)院就頒布了《勞動保險暫行條例》,規(guī)定50人以上規(guī)模的企業(yè)必須為職工提供養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、工傷等方面的保障。由于當(dāng)時經(jīng)濟條件所限,社會養(yǎng)老保險主要是針對城鎮(zhèn)職工,占我國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民并沒有被涵蓋其中。我國農(nóng)民的養(yǎng)老主要依靠家庭保障而缺乏社會保障。隨著我國經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體化的發(fā)展,在1978年農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前,我國農(nóng)村居民除了依靠家庭保障以外,他們還可以通過以社隊為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟制度而獲得集體保障,并且普遍地可以獲得依靠集體經(jīng)濟資助的合作醫(yī)療。當(dāng)然農(nóng)民的這些保障,無論在保障項目、保障內(nèi)容和保障水平上,都無法與城鎮(zhèn)職工所獲得的保障相提并論。1978年農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,農(nóng)民各家各戶自主進行生產(chǎn)經(jīng)營活動,以社隊為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟瓦解,農(nóng)民也因此喪失了集體保障,農(nóng)民從合作醫(yī)療制度中所享受的那份保障也消失了。在改革開放的20多年里,農(nóng)民在黨的富民政策指引下,收入有了明顯的增加,生活水平有了很大的提高,但在社會保障上卻沒有可觀的改善。相比之下,城市雖然在從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的過程中,也出現(xiàn)了保障形式的重大轉(zhuǎn)變,表現(xiàn)為過去“單位保障制”的全面隱退;但是在另一方面,城市社會保障卻得到全面發(fā)展和提高。因此,在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變過程中,城鄉(xiāng)居民之間社會保障的不公平狀況不僅依然存在,而且有所加強。據(jù)中國社會科學(xué)院學(xué)者香伶的最近統(tǒng)計,目前我國城市老年人的主要經(jīng)濟來源為離退休金收入,社會養(yǎng)老的比例高達48.5%,而農(nóng)村老年人喪失勞動能力后不能享受退休金待遇,主要依靠家庭保障,因此家庭養(yǎng)老比例高達64.2%。很顯然,我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的狀況不盡人意。二、“生活補貼”政策在計劃經(jīng)濟體制下,社會保障因為被納入了計劃價格和個人消費品的統(tǒng)一協(xié)調(diào),社會保障沒有也不需要成為一個獨立的收入分配體系,因而社會保障調(diào)節(jié)收入分配的力度較弱,表現(xiàn)在財政支出中的社會保障規(guī)模通常較小。但在市場經(jīng)濟體制下,社會保障已成為一個獨立運行的收入分配體系,社會保障在收入分配中占較大的比重。計劃經(jīng)濟體制下體現(xiàn)政府對收入分配很強的調(diào)節(jié)職能,并且其調(diào)節(jié)方式不是通過社會保障這一獨立方式運作的,而是被融合在政府公共提供和公共生產(chǎn)過程中。同時,對生活必需品的補貼低價或近乎免費的提供,基本可以保證低收入者的最低生活水平。對其它非生活必需品采取高價政策,又可使收入略高階層的實際收入水平下降。在市場經(jīng)濟體制下,政府的公共提供僅限于公共品或在較大程度上具有公共品性質(zhì)的產(chǎn)品,這使得政府通過公共生產(chǎn)和公共提供調(diào)節(jié)收入分配的職能減弱。同時,在市場經(jīng)濟體制下,人們的收入多少是由其所擁有的生產(chǎn)要素的多少和對社會貢獻的大小來決定的,這就必然會產(chǎn)生收入上的差異,也會引發(fā)出許多的社會問題;而在市場經(jīng)濟體制下價格又是由市場確定,政府不能在這些環(huán)節(jié)上調(diào)節(jié)收入分配,只好通過稅收和社會保障等方式來調(diào)節(jié)收入分配差距。但我國目前通過稅收對收入分配進行有效的調(diào)控功能十分有限,因此只有運用社會保障來調(diào)節(jié)收入分配。目前我國收入差距的基尼系數(shù)在0.4以上,表明我國的收入分配差距較大,已成為世界上40個收入差距超過國際警戒線水平(0.4)的國家和地區(qū)之一。特別是城鄉(xiāng)居民收入差別懸殊,并且呈現(xiàn)出逐漸擴大的趨勢:由1984年城鄉(xiāng)居民收入之比為1.71∶1擴大到1995年的2.47∶1,再擴大到2000年的2.79∶1。如果計較農(nóng)民收入中的相當(dāng)一部分要用于購買生產(chǎn)資料,而城市居民有各種“生活補貼”的話,城鄉(xiāng)居民的實際收入差距比以上數(shù)據(jù)還要大得多。收入分配不公已成為我國目前嚴重的社會問題,影響了經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。我們既不能為了公平而放棄效率,也不能對貧富差距擴大化問題視而不見。因此需要對目前的社會保障制度進行改革,以加強其對收入分配的調(diào)節(jié)力度是完全必要的,當(dāng)然加快農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革尤其迫在眉睫。三、農(nóng)村老年人保險的從家庭老年人到社會老年人的轉(zhuǎn)變非常緊迫1.農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障乏力據(jù)統(tǒng)計,目前全國農(nóng)村60歲以上老年人口超過9300萬人,另據(jù)預(yù)測,它還將以每年3.2%的速度遞增。我國農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)由年輕型進入成年型,并迅速向老年型過渡,大批農(nóng)村老齡人口需要安度晚年。這個龐大的老年群體,與城市老年職工的重大差異是他們沒有工薪,沒有退休金待遇,生活缺乏基本的社會保障。從經(jīng)濟供養(yǎng)的角度看,目前中國農(nóng)村在整體上還是以“家庭養(yǎng)老”為主,而且越是在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū),家庭養(yǎng)老的比重越大。家庭保障在中國農(nóng)村沿襲已久,它是幾千年來自給自足經(jīng)濟的組成部分。這種傳統(tǒng)的保障形式一直是解決農(nóng)民生老病死的重要途徑,這種狀況至今也還是沒有根本的改變。2.農(nóng)民家庭養(yǎng)老的主體地位決定從中國的傳統(tǒng)觀念來看,家庭養(yǎng)老有其存在的合理性。中國幾千年的傳統(tǒng)文化和古老的社會制度,使中國的家庭具有穩(wěn)定性與連續(xù)性;同時使中國人具有良好的崇拜祖先、尊老敬老的美德和濃厚的家庭觀念,以及代際分配上的“父母撫養(yǎng)子女、子女長大后贍養(yǎng)父母”的倫理價值觀。這些因素使得農(nóng)民家庭足以具備承擔(dān)家庭養(yǎng)老的功能和成為家庭養(yǎng)老的主體地位。但是隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展,特別是市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展,使家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)經(jīng)歷著前所未有的沖擊,家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會觀念大大削弱,導(dǎo)致家庭養(yǎng)老越來越衰退。因此,必須改變原有的思維方式,不斷探索適應(yīng)社會前進步伐的養(yǎng)老模式。3.農(nóng)村家庭養(yǎng)老的現(xiàn)狀目前,農(nóng)村的家庭養(yǎng)老原有的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)已大大削弱,家庭養(yǎng)老功能急劇弱化,很難再維系農(nóng)村未來所面臨的養(yǎng)老需要,主要體現(xiàn)在:①農(nóng)村家庭養(yǎng)老的思想基礎(chǔ)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。農(nóng)民、尤其是青年農(nóng)民,受周邊環(huán)境的影響,其利益觀、價值觀均發(fā)生了很大變化;現(xiàn)代社會的家庭觀和老年價值觀一步步地替換著傳統(tǒng)的家庭觀和老年價值觀;日益發(fā)達的市場經(jīng)濟條件下,商品、貨幣觀念以及價值規(guī)律對傳統(tǒng)的倫理道德的沖擊日趨強烈;農(nóng)民已不再認為“多子多福”,走出了“養(yǎng)兒防老”的思維怪圈,迫切要求享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障制度,這些都在很大程度上動搖了家庭養(yǎng)老保障制度。②農(nóng)村家庭規(guī)模的逐步小型化使農(nóng)村家庭養(yǎng)老的照料源越來越缺乏。據(jù)有關(guān)人口普查資料,1990年農(nóng)村家庭戶平均人口為4.18人,到1995年降低到3.70人,再到2000年降低到3.44人,農(nóng)村家庭規(guī)模小型化的趨勢越來越明顯,這就使得農(nóng)村家庭養(yǎng)老越來越缺乏充分的照料源。③非農(nóng)化及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移使農(nóng)村家庭養(yǎng)老缺乏應(yīng)有的凝聚力。我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已由原來的單一農(nóng)業(yè)向農(nóng)、工、商多元化發(fā)展,農(nóng)民的家庭收入不再單靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入在農(nóng)民家庭中已占有較大的份額,相當(dāng)部分的農(nóng)民家庭,父母在家種田務(wù)農(nóng),子女出外搞副業(yè)或打工,而且子女在經(jīng)濟上有較強的獨立性,父母失去了全部掌管家庭經(jīng)濟的權(quán)力,也就失去了相應(yīng)的地位,使農(nóng)村家庭養(yǎng)老缺乏凝聚力;同時,農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移帶來了農(nóng)村老年人與子女生活上的分離,這種分離若時間越長,父母與子女的感情紐帶會變得松馳,由此帶來的是子女尊老敬老傳統(tǒng)的下降。④農(nóng)村人口老齡化進程的加快給家庭帶來沉重負擔(dān),農(nóng)村家庭養(yǎng)老難以達到未來老年農(nóng)民的需求。第5次全國人口普查有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,我國65歲及以上人口的比重為6.96%,比1990年上升了1.39個百分點;按照人口老齡化的國際衡量標準,65周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到7%就進入老齡社會,我國離這個標準已非?？拷?。隨著我國人口老齡化進程逐步加快,農(nóng)村老年人口數(shù)量十分龐大,加上農(nóng)村養(yǎng)老保險既面臨農(nóng)村原有老年人的養(yǎng)老問題(即存量問題),又面臨新增老年人的養(yǎng)老問題(即增量問題);同時,由于實行控制人口過度增長的基本國策,農(nóng)村地區(qū)也將會形成“4—2—1”的家庭結(jié)構(gòu),一對夫婦要供養(yǎng)四個老人,在農(nóng)民收入水平低下的情況下,即使子女有贍養(yǎng)的精力和時間,農(nóng)村家庭養(yǎng)老也難以滿足老年人的養(yǎng)老需求。4.農(nóng)村養(yǎng)老保險在當(dāng)前我國社會保障制度的應(yīng)用意義經(jīng)過20多年來的改革開放,我國的各方面都有較大的發(fā)展,但是,隨著我國經(jīng)濟體制改革的進一步深化,不可避免地會產(chǎn)生新矛盾和新問題。當(dāng)前我國在經(jīng)濟生活中比較大的問題是收入分配差距擴大,農(nóng)民的收入增長緩慢。為此,要充分利用和發(fā)揮社會保障制度調(diào)節(jié)收入分配的功能,消除在養(yǎng)老保險方面的不公平現(xiàn)象。目前,農(nóng)村居民的“家庭養(yǎng)老”與城鎮(zhèn)居民的“社會養(yǎng)老”相比,是不公平的,這種以城鄉(xiāng)屬性對社會保障進行分類的做法已被實踐證明是不合理的。也就是說,農(nóng)民和工人所從事的產(chǎn)業(yè)活動盡管類型不同,但不應(yīng)該作為社會保障分層的標識,在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期,我們沒有理由將農(nóng)民排斥在社會保障體系以外,更何況現(xiàn)行的農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式已難以承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老保障的負荷。所以,建立與完善農(nóng)村社會保障制度,對農(nóng)村老人實行社會養(yǎng)老保險已成為目前我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的一種客觀需要。一方面,順利而迅速地實現(xiàn)由家庭保障到社會保障的過渡,能有效地緩解城鄉(xiāng)居民間在社會保障方面的不公平狀況,消除有可能出現(xiàn)的因農(nóng)民利益沖突而引發(fā)的社會不安定因素,維護社會穩(wěn)定。另一方面,農(nóng)村養(yǎng)老保險由家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)變,能促進我國改革的不斷深化和農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟持續(xù)健康的發(fā)展。首先體現(xiàn)在,它可以有效地推進我國農(nóng)村土地制度改革,加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程,實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移,增加農(nóng)民收入。在我國,農(nóng)村土地的社會保障功能嚴重地制約了土地制度的市場化改革取向,而建立和完善我國農(nóng)村社會保障制度,則有利有于逐步弱化和替代土地的社會保障功能,使土地給農(nóng)民提供的生活保障效用、就業(yè)效用和直接收益效用等,一定程度地被社會保障所取代,從而促進農(nóng)民發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè),減少農(nóng)業(yè)人口,實現(xiàn)農(nóng)民收入增加目標。其次,建立和完善我國農(nóng)村社會保障制度,實現(xiàn)由家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣B(yǎng)老,可以有效地啟動農(nóng)民的消費需要。我國經(jīng)濟已告別短缺走向過剩,20世紀90年代中后期以來,出現(xiàn)消費不振、投資萎縮、通貨緊縮、增長乏力的局面,尤其是農(nóng)民因農(nóng)產(chǎn)品的降價,即期收入減少,預(yù)期收入趨緊,因此消費需求明顯降低。最近幾年,隨著我國經(jīng)濟制度改革的不斷深入,農(nóng)村的家庭保障制度已明顯不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,廣大農(nóng)村居民在遭遇年老、傷殘、疾病等風(fēng)險時,仍是以家庭自我保障為主,使經(jīng)濟生活中的不確定因素增加,嚴重地制約了農(nóng)村居民的消費。因此,建立和完善我國農(nóng)村的社會保障制度,解決好社會養(yǎng)老、社會救濟及其它社會保障問題,解除農(nóng)民后顧之憂,穩(wěn)定農(nóng)民心理預(yù)期,增加即期消費,減少對預(yù)期支出的儲備,從而激發(fā)農(nóng)村潛在的購買力,擴大內(nèi)需,促經(jīng)濟發(fā)展,都具有重要的現(xiàn)實意義。農(nóng)村養(yǎng)老保險由家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老過渡真是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求。四、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀為解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題,我國政府從1986年就開始探索,當(dāng)年國務(wù)院決定由民政部牽頭,開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作。1991年1月,國務(wù)院推出《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》,同年2月民政部按照“個人交費為主,集體補助為輔、國家給予政策扶持”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的籌集原則,制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》文件,由此我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進入新的發(fā)展階段。通過各級農(nóng)保機構(gòu)和農(nóng)保人員的努力工作,經(jīng)過多年的實踐,我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險得到了一定的發(fā)展。有關(guān)資料統(tǒng)計,全國已有30個省(市、自治區(qū))的2097個縣(市、區(qū))開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作,8288萬農(nóng)村人口參加了養(yǎng)老保險,基金積累達140多億元,52萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。但從總體上來看,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進展還是比較緩慢的,究其原因主要有四個:其一,家庭養(yǎng)老觀念在農(nóng)村仍根深蒂固;其二,農(nóng)民收入低下,無力為自己提供養(yǎng)老保險金;其三,政府沒有為此制度提供類似于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險實施的同等待遇;其四,沒有提供合適的投資工具,以實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值。針對目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀,提出如下對策。1.深化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求,是促進我國農(nóng)村改革、發(fā)展及穩(wěn)定的一項重要政策,也是保障農(nóng)民利益、保證農(nóng)民老有所養(yǎng)的重要措施。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度對于深化農(nóng)村改革,縮小城鄉(xiāng)差別,落實計劃生育基本國策,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定有著重大意義。各級政府要充分認識到在社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)中,農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的弱化,以及我國農(nóng)村人口老齡化趨勢的加快,對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提出了迫切要求。同時要加強對農(nóng)民的宣傳教育工作,增強農(nóng)民的保險意識,提高農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的自覺性。2.農(nóng)民集體經(jīng)濟的發(fā)展對策改革開放20多年來,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟得到了快速發(fā)展,農(nóng)村社會發(fā)生了重大變化,農(nóng)民的收入水平有了較大的提高,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民家庭已具有一定的實施社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟承受能力。但是,就全國總體來講,我國農(nóng)民還不是很富裕,特別是最近幾年來,由于農(nóng)產(chǎn)品銷路不暢,價格低廉,農(nóng)民收入增長緩慢;同時,由于集體經(jīng)濟發(fā)展受阻,集體組織缺乏經(jīng)濟實力對農(nóng)民參保進行支持和資助。為此,必須采取一切有效措施,大力發(fā)展經(jīng)濟;想盡一切辦法增加農(nóng)民收入,增強集體經(jīng)濟實力,創(chuàng)造條件,提高農(nóng)民和農(nóng)村集體組織參與社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟承受能力。3.各級政府主管部門應(yīng)加強對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理我國最初的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理由民政部負責(zé),1998年國務(wù)院設(shè)置了勞動和社會保障部,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理工作由民政部轉(zhuǎn)交給勞動和社會保障部統(tǒng)一管理。但目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的主要業(yè)務(wù)工作由縣級及縣以下的機構(gòu)承擔(dān),縣級機構(gòu)既負責(zé)養(yǎng)老金的收取、核算、發(fā)放,又負責(zé)基金的運營管理,很不利于對其工作進行監(jiān)管。因此,要建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的并易于廣大農(nóng)民所接受的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制,實行政、事、財分開,做到內(nèi)部監(jiān)督、審計部門監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合;中央、省、地(市)三級政府主管部門負責(zé)政策制定、建章立法、組織推動和行使監(jiān)督,縣、鄉(xiāng)兩級負責(zé)保費的收繳、個人帳戶管理、養(yǎng)老金發(fā)放等具體事宜;中央、省兩級設(shè)立專門的基金管理機構(gòu),其性質(zhì)為金融企業(yè)法人或具有金融職能的事業(yè)法人,承擔(dān)基金管理人的職能,從而保證農(nóng)村養(yǎng)老金的保值增值。4.加大財政支出管理方面的改革,解決城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金的財政問題充足的社保資金既是社會保障制度運行的基本條件,也是一國社會保障體系構(gòu)建的核心環(huán)節(jié),作為社會保障的重要組成部分的社會養(yǎng)老保險更是