公眾參與預(yù)算的路徑

公眾參與預(yù)算的路徑研究

行政管理刁曉君研究的框架結(jié)構(gòu)國(guó)外公眾參與預(yù)算的路徑我國(guó)目前公民參與預(yù)算的路徑總結(jié)公民間接參與預(yù)算公民直接參與預(yù)算公民非政策性分享參與預(yù)算公民政策性分享參與預(yù)算我國(guó)地方政府公民預(yù)算參與的建議一、國(guó)外公民參與預(yù)算的路徑公眾聽(tīng)證會(huì)1民意調(diào)查2發(fā)達(dá)國(guó)家一般都有議會(huì)聽(tīng)證會(huì)制度，與一般法案的聽(tīng)證會(huì)不同，預(yù)算案聽(tīng)證會(huì)要在多個(gè)地點(diǎn)舉行多次，時(shí)間要延遲數(shù)周至數(shù)月。雖然聽(tīng)證會(huì)一般是面向所有公民，然而參與的人數(shù)一般很少，而且公眾參與者不具有代表性。通過(guò)公民調(diào)查，所獲得的反饋或許會(huì)很具代表性，而且在一定時(shí)間長(zhǎng)期的使用能夠揭示出民意的趨勢(shì)。另外，從公民調(diào)查中所獲得的信息，通常比其他參與形式得來(lái)的數(shù)據(jù)更好定量以及分析。然而，公民調(diào)查也有其很大的缺陷。首先，問(wèn)題的措辭能夠影響到調(diào)查的結(jié)果；其次，公民意見(jiàn)的深度或許不能夠檢測(cè)出來(lái)；最后，公民問(wèn)卷調(diào)查的成本通常會(huì)很高

公民咨詢(xún)委員會(huì)3公民咨詢(xún)委員會(huì)比公民調(diào)查要更容易負(fù)擔(dān)得起。公民咨詢(xún)委員們通常定期會(huì)面，因此和傳統(tǒng)的公眾聽(tīng)證會(huì)相比，它為公民意見(jiàn)的表達(dá)提供了更長(zhǎng)的持久性以及更大的機(jī)會(huì)。組織公民預(yù)算編制委員會(huì)或?qū)ｎ}小組4政府官員以為公民委員會(huì)有助于向公眾推銷(xiāo)和傳達(dá)政府預(yù)算文本，并在他們之間形成熱議。專(zhuān)題小組是更加精細(xì)的手段，可能在重大決策上有所幫助，但代價(jià)昂貴，需要大量保障。社區(qū)委員會(huì)5社區(qū)委員會(huì)是爭(zhēng)取政府預(yù)算過(guò)程的有效聯(lián)盟。例如：伊利諾伊州卡帶爾市的行政官員就將社區(qū)發(fā)展一攬子撥款項(xiàng)目的主要決策制定權(quán)利授予社區(qū)委員會(huì)，委員會(huì)由代表性的公民組成。共享政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)620世紀(jì)90年代，更多地方政府開(kāi)始利用交互式技術(shù)方法吸收民意。通過(guò)交互式系統(tǒng)，讓選民通過(guò)得分系統(tǒng)來(lái)排列項(xiàng)目的優(yōu)先次序，可以讓不參加聽(tīng)證會(huì)的人們?nèi)匀豢梢员磉_(dá)自己的偏好與選擇。公民陪審團(tuán)

8預(yù)算偏好表達(dá)模擬7焦點(diǎn)團(tuán)體

9預(yù)算展覽以及其他路徑例如NGO等

10國(guó)外案例在巴西阿里格雷港市，公眾參與主要表現(xiàn)為通過(guò)自下而上的方式整合偏好、選擇優(yōu)先項(xiàng)目，并通過(guò)全體會(huì)議選舉的代表與相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算決策施加影響。其中，偏好表達(dá)主要按照“區(qū)域性”和“主題性”邏輯進(jìn)行，鄰里會(huì)議、區(qū)域會(huì)議、市級(jí)會(huì)議是主要的組織機(jī)構(gòu)。預(yù)算審議階段預(yù)算執(zhí)行階段和評(píng)估階段印度古吉拉特（Gugarat）的參與式分析模式烏干達(dá)的參與式跟蹤模式、印度班加羅爾的“公眾報(bào)告卡”模式預(yù)算編制階段-----巴西阿里格雷港市的參與式互動(dòng)模式1、以個(gè)人參與為基礎(chǔ)的塞維利亞參與式預(yù)算先是在街坊層次召開(kāi)會(huì)議，參與者可以提出建議并且選舉參與區(qū)一級(jí)和市一級(jí)的代表。區(qū)一級(jí)代表的責(zé)任是把街坊一級(jí)提出的方案按照輕重緩急進(jìn)行優(yōu)先排序。市一級(jí)代表只討論涉及全市的那些建議。在市一級(jí)和區(qū)一級(jí)，項(xiàng)目的優(yōu)先排序會(huì)充分考慮在再分配過(guò)程中，向弱勢(shì)或者邊緣化的社會(huì)群體傾斜，其出發(fā)點(diǎn)就是為了最大限度地縮小各區(qū)之間和各街坊之間的不平等。2、公私合作性質(zhì)的波蘭普沃茨克模式建立了一個(gè)公私之間的協(xié)商平臺(tái)，推出“小額資助基金”，主要服務(wù)于當(dāng)?shù)氐姆钦M織由專(zhuān)門(mén)設(shè)立的委員會(huì)對(duì)每個(gè)項(xiàng)目作出評(píng)估，委員會(huì)由當(dāng)?shù)鼐用?、?zhuān)家和出資方的代表共同組成，每個(gè)項(xiàng)目最高可以申請(qǐng)到1萬(wàn)美元。3、公民陪審團(tuán)性質(zhì)的德國(guó)規(guī)劃小組當(dāng)時(shí)德國(guó)波塔爾大學(xué)的迪內(nèi)爾(Dienel)首先提出“公民陪審團(tuán)”(意為“規(guī)劃小組”)的概念，“規(guī)劃小組”指的是經(jīng)隨機(jī)挑選產(chǎn)生的公民小組在主持人的協(xié)助下為特定制定解決方案。：(1)隨機(jī)選定參與者(2)有較多的時(shí)間討論議題(3)由某個(gè)政府機(jī)構(gòu)組織并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用(4)提供有爭(zhēng)議性的信息(5)小組成員時(shí)時(shí)變更(6)匯編“公民報(bào)告”4、法國(guó)普瓦圖—夏朗德地區(qū)中學(xué)里的參與式預(yù)算5、與政府問(wèn)責(zé)制相聯(lián)系的印度公民預(yù)算組織印度公共預(yù)算中的政府問(wèn)責(zé)制由預(yù)算分析、預(yù)算跟蹤和績(jī)效監(jiān)控三個(gè)環(huán)節(jié)組成。第一步：預(yù)算分析。對(duì)政府預(yù)算文件細(xì)化、公開(kāi)化、大眾化。第二步：預(yù)算跟蹤，及時(shí)向公眾報(bào)告預(yù)算資金的執(zhí)行結(jié)果以及政府的兌現(xiàn)承諾等具體情況。第三步：績(jī)效監(jiān)控。啟動(dòng)“享用者反饋”機(jī)制，將公眾享受公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的基本情況通過(guò)“公民報(bào)告卡”的方式反映出來(lái)。6、聯(lián)合決策類(lèi)型的韓國(guó)蔚山市東區(qū)參與式預(yù)算參與式預(yù)算在東區(qū)是通過(guò)專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)：參與式預(yù)算公民委員會(huì)、專(zhuān)題委員會(huì)、顧問(wèn)委員會(huì)、理事會(huì)、區(qū)域會(huì)議和全體會(huì)議進(jìn)行具體運(yùn)作的。7、非營(yíng)利組織類(lèi)型的日本千葉縣市川市參與式預(yù)算非營(yíng)利組織提出行動(dòng)方案——由相關(guān)委員會(huì)篩選非營(yíng)利組織——將居民稅的1%交給非營(yíng)利組織——由非營(yíng)利組織并安排市民投票——按市民投票的優(yōu)先次序決定居民稅的最終用途

8、印尼塔納達(dá)爾的性別預(yù)算模式婦女的參與，對(duì)性別的考慮，加上對(duì)貧困者的照顧，都會(huì)讓預(yù)算有針對(duì)性地回應(yīng)社會(huì)需求。通過(guò)性別預(yù)算可以提高女性參與公共事務(wù)的能力，這對(duì)于從性別的角度來(lái)理解和評(píng)估預(yù)算參與的影響與結(jié)果，保障婦女權(quán)益，促進(jìn)男女平等具有十分重要的意義。二、我國(guó)目前公民參與預(yù)算的路徑研究目前國(guó)內(nèi)正涌現(xiàn)出兩種不同模式的“參與式預(yù)算”試點(diǎn)。1、我國(guó)公眾參與政府預(yù)算編制無(wú)錫與哈爾濱，上海徐匯以及閔行區(qū)的群眾代表投票2、我國(guó)公眾參與人大審議地方政府預(yù)算聽(tīng)證會(huì)以及浙江省溫嶺市公眾參與預(yù)算的“民主懇談”路徑。1、無(wú)錫、哈爾濱模式的路徑——群眾代表大會(huì)投票階段1階段2階段3宣傳組織發(fā)動(dòng)。成立工作班子，擬定

試驗(yàn)計(jì)劃，發(fā)動(dòng)社

區(qū)群眾，以社區(qū)為

單位，推薦候選項(xiàng)目群眾民主決策。工作班子按照社區(qū)發(fā)展和

財(cái)力，提出擬提交群

眾代表大會(huì)討論票

決項(xiàng)目，征求意見(jiàn)

形成初步預(yù)算。同時(shí)擬定規(guī)則，選出群眾代表，然后召開(kāi)群眾代表大會(huì)票決正式項(xiàng)目階段4組織項(xiàng)目實(shí)施。尊重群眾票選結(jié)

果，將其作為項(xiàng)

目立項(xiàng)的依據(jù)。群眾跟蹤監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，組織社區(qū)群眾監(jiān)督和質(zhì)詢(xún)。2、聽(tīng)證會(huì)以及浙江溫嶺的民主懇談模式河北省人大2005年在政府預(yù)算安排教育基金以及農(nóng)業(yè)水利基金舉行了兩次聽(tīng)證會(huì)以及江蘇響水縣的2004年預(yù)算聽(tīng)證會(huì)，上海閔行人大2009年預(yù)算聽(tīng)證會(huì)。

浙江省溫嶺市下屬澤國(guó)、新河等五個(gè)鎮(zhèn)的參與式預(yù)算改革建立在“民主懇談”基礎(chǔ)之上，其主要載體為鎮(zhèn)民主聽(tīng)證制度第一，隨機(jī)產(chǎn)生代表階段。在這階段確定選舉原則，按照隨機(jī)的辦法產(chǎn)生出公民代表。

第二，項(xiàng)目介紹階段。向與會(huì)代表發(fā)放30個(gè)項(xiàng)目的具體介紹資料，由專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行介紹，接著與會(huì)代表填寫(xiě)第一份問(wèn)卷調(diào)查。

第三，大會(huì)討論環(huán)節(jié)階段。由主持人組織代表隨機(jī)分組，各個(gè)小組討論和發(fā)言，專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行答疑和解釋?zhuān)俅畏纸M討論，第二次填寫(xiě)問(wèn)卷。

第四，結(jié)果匯總并最終決定階段。政府將兩次問(wèn)卷結(jié)果進(jìn)行排序，嚴(yán)格按照問(wèn)卷結(jié)果對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行修改，形成預(yù)算安排草案，提交人大會(huì)議審議通過(guò)?？偨Y(jié)宏觀層面微觀層面非政策性分享政策分享間接參與直接參與公民參與預(yù)算的路徑公民間接參與預(yù)算公民可以通過(guò)那些路徑參與到預(yù)算中，是參與式預(yù)算制度研究中最重要問(wèn)題。參考外國(guó)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際情況間接參與有以下路徑可供選擇：第一：在各級(jí)人大建立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算委員會(huì)。預(yù)算是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的活動(dòng)，預(yù)算的審查是一項(xiàng)龐大的工程。因此需要建立專(zhuān)屬于人大的專(zhuān)門(mén)的預(yù)算審查委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)的成員應(yīng)該有廣泛的代表性。委員會(huì)在人大對(duì)于預(yù)算問(wèn)題做出決定之前提交相關(guān)的報(bào)告或者口述。供人大在做出決策時(shí)參考。第二：聽(tīng)證制度。這是一種非常傳統(tǒng)的公民參與公共決策的制度。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)實(shí)施多年了。“在我國(guó)聽(tīng)證是舶來(lái)品,其核心是給予可能被決策影響的有利害關(guān)系的當(dāng)事人一個(gè)陳述意見(jiàn)表達(dá)觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)。第三：公民論壇。到2010年中國(guó)的網(wǎng)民已經(jīng)達(dá)到4.2億。網(wǎng)絡(luò)也已經(jīng)在政治生活中發(fā)揮著重要的作用。政府對(duì)關(guān)系人民群眾重大利益的問(wèn)題做出決策時(shí)往往會(huì)利用網(wǎng)絡(luò)征集意見(jiàn)。公民直接參與預(yù)算預(yù)算的每一過(guò)程都有公民的直接參與是不可能的。經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上以及政治傳統(tǒng)等個(gè)方面都是不可行的。但在縣級(jí)以下的經(jīng)濟(jì)條件較好的地方政府例如在江浙等沿海地方以及部分的內(nèi)陸省份的基層政府就可以實(shí)施直接參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以在每年的預(yù)算之前由每一個(gè)社區(qū)選出自己的代表組成一個(gè)預(yù)算小組。這個(gè)小組的成員在接下來(lái)的時(shí)間里要了解該社區(qū)居民對(duì)于預(yù)算支出的優(yōu)先性，并整理成本社區(qū)的資料。然后每一個(gè)社區(qū)的資料整理成冊(cè)。有該級(jí)人民政府預(yù)算編制委員會(huì)根據(jù)每一個(gè)社區(qū)的情況和人口數(shù)、貧困居民數(shù)以及確定的優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目等因素來(lái)決定預(yù)算。預(yù)算編制完成以后讓該級(jí)政府所在區(qū)域的全體公民投票通過(guò)。最后，這個(gè)小組的成員還可以監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。必要的時(shí)候還可以調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目。非政策性分享與政策性分享的公民預(yù)算參與根據(jù)德隆提出的“政策分享”概念，將參與方式分為“非政策分享”的公民參與和“政策分享”的公民參與。前者是指公民參與的意見(jiàn)不是決策者考慮的依據(jù)；反之則為后者。認(rèn)為，公民問(wèn)卷和公民會(huì)議，傳統(tǒng)的聽(tīng)證制度和咨詢(xún)顧問(wèn)委員會(huì)是“非政策分享”的公民參與；公民陪審團(tuán)，預(yù)算偏好表達(dá)模擬則屬于“政策分享”的公民參與。上述研究表明，不同的參與方式對(duì)政府決策產(chǎn)生影響的程度不同。根據(jù)參與者的“自利性”，參與機(jī)制分為“關(guān)注整個(gè)社區(qū)發(fā)展問(wèn)題”的宏觀層面參與方式和“以討論個(gè)人利益相關(guān)為導(dǎo)向”的微觀層面參與方式。宏觀層面參與方式有：民意調(diào)查、預(yù)算偏好表達(dá)模擬、公民預(yù)算委員會(huì)、焦點(diǎn)團(tuán)體和特別預(yù)算會(huì)議；微觀層面參與方式有公民直接參與和社區(qū)會(huì)議。傳統(tǒng)的聽(tīng)證會(huì)和可接入電話(huà)的電視聽(tīng)證會(huì)介于這兩個(gè)層面之間。啟示與展望巴西阿雷格里市的參與式預(yù)算引入歐亞各地之后，經(jīng)過(guò)改造加工，呈現(xiàn)出一幅五彩繽紛的圖景?！皬牡貐^(qū)差異來(lái)看，參與式預(yù)算沒(méi)有統(tǒng)一的模式，也不存在統(tǒng)一模式的愿望，因?yàn)槠浣?jīng)驗(yàn)來(lái)自每一地區(qū)的現(xiàn)實(shí)、來(lái)自其地方的歷史、公民文化和公民社會(huì)組織，來(lái)自可依靠的資源，以及管理他們的政府的行政文化?！?因此，它在各國(guó)的推廣并不依賴(lài)于單一的制度程序，而是依靠了眾多的手段，但從歐亞的推廣經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其遵循的基本原則是相同的，即體現(xiàn)了——民主、公正、透明、問(wèn)責(zé)的精神。

綜觀世界各地參與式預(yù)算的實(shí)踐，由于政治歷史，文化傳統(tǒng)和財(cái)政體制的不同，直接導(dǎo)致了各國(guó)參與主體、參與范圍、參與程度和參與方式的不同。巴西阿雷格里港市的參與式預(yù)算具有直接參與(面向非選舉的公眾)、時(shí)間跨度長(zhǎng)(一年中有四分之三時(shí)間在規(guī)劃預(yù)算)、只涉及部分預(yù)算(約占總預(yù)算的30%左右)的特點(diǎn);西班牙的塞維利亞模式和法國(guó)的中學(xué)參與以全員個(gè)人參與為基礎(chǔ);波蘭的普沃茨克模式、印度的公民預(yù)算組織、韓國(guó)東區(qū)模式和日本的市川模式在某種程度上都與非政府組織相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)公私合作、聯(lián)合決策;德國(guó)規(guī)劃小組的特色在于參與主體隨機(jī)產(chǎn)生;印尼的塔納達(dá)爾模式突出性別平等。所有這一切都來(lái)自于不同國(guó)度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。形形色色、林林總總表現(xiàn)出來(lái)的各種差異，在很大程度上與各國(guó)原有的參與習(xí)慣和民主傳統(tǒng)有關(guān)。我們?cè)诒容^研究、學(xué)習(xí)借鑒各國(guó)的模式時(shí)，尤其要注意各國(guó)的政治歷史，文化傳統(tǒng)和財(cái)政體制的不同所導(dǎo)致的參與式預(yù)算過(guò)程的不同。任何一項(xiàng)制度或者程序，只有與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際結(jié)合起來(lái)時(shí)，才會(huì)有持久的生命力。主要有：首先，選擇并明確公民參與目標(biāo)。在中國(guó)，公民預(yù)算參與要被賦予更廣泛的目標(biāo)，除了教育公民預(yù)算知識(shí)、促進(jìn)雙向交流、告知決策信息、獲得公眾對(duì)預(yù)算議案的支持、創(chuàng)造社區(qū)意識(shí)和加強(qiáng)信任之外，還有提升政府行政合法性、增強(qiáng)公共服務(wù)可接受性（李瑞昌，200