公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)探析

第第頁(yè)公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)探析[摘要]公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)作為測(cè)評(píng)、提高政府公共服務(wù)質(zhì)量的重要實(shí)踐，需要內(nèi)在價(jià)值理性導(dǎo)引與規(guī)范。但目前公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)卻面臨價(jià)值理性虛化困境，具體表現(xiàn)為理論層面價(jià)值理性相關(guān)研究過(guò)弱、實(shí)踐層面價(jià)值理性缺失，并由此導(dǎo)致了評(píng)價(jià)失效等問(wèn)題。對(duì)此，可遵循“核心—導(dǎo)向—過(guò)程”的邏輯，將公眾為本、服務(wù)驅(qū)動(dòng)作為公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的價(jià)值核心與導(dǎo)向，并將公共性與公平性、公開(kāi)透明與多元參與、回應(yīng)性與問(wèn)責(zé)等原則嵌入、融合于公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)、實(shí)施、反饋各階段，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的重塑與復(fù)歸。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)；質(zhì)量評(píng)價(jià)；價(jià)值

理性構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋與均等化，是我國(guó)政府的基本職責(zé)，也是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、全面建設(shè)服務(wù)型政府的重要突破口。而現(xiàn)代公共服務(wù)體系的完善與公共服務(wù)質(zhì)量的提升都離不開(kāi)質(zhì)量評(píng)價(jià)所提供的方向性導(dǎo)引與過(guò)程性糾偏。因此，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)不僅是測(cè)評(píng)、改善政府公共服務(wù)實(shí)踐的具體行動(dòng)，更是強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能、加快服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程的重要推動(dòng)力。公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的重要性決定了評(píng)價(jià)體系的架構(gòu)與運(yùn)作必須堅(jiān)持科學(xué)合理的價(jià)值理性。從一定意義上講，價(jià)值理性就是公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的“內(nèi)核”，直接影響評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)和過(guò)程運(yùn)作，決定評(píng)價(jià)的合理性和有效性。然而，目前不論在理論研究上，還是在實(shí)踐探索上，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的價(jià)值理性都面臨較為嚴(yán)重的虛化困境，削弱了評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)的科學(xué)性和評(píng)價(jià)運(yùn)行的有效性。因此，通過(guò)全方位、多層次、全過(guò)程的價(jià)值理性塑造，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)價(jià)值理性復(fù)歸，應(yīng)成為未來(lái)公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)理論研究與實(shí)踐探索的重要成長(zhǎng)點(diǎn)。

一、公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)中價(jià)值理性的意義

在關(guān)于理性的各種分析中，馬克斯•韋伯的觀點(diǎn)最為經(jīng)典，他將價(jià)值理性定義為“價(jià)值合乎理性的，即通過(guò)有意識(shí)地對(duì)一個(gè)特定的舉止的———倫理的、美學(xué)的、宗教的或作任何其他闡釋的———無(wú)條件的固有價(jià)值的純粹信仰，不管是否取得成就”（P56）。因此，價(jià)值理性強(qiáng)調(diào)本性———信念邏輯，追求對(duì)行為本性要求及活動(dòng)內(nèi)在意義的遵循與維持。具體到公共服務(wù)評(píng)價(jià)領(lǐng)域，政府公共服務(wù)旨在滿足人們各項(xiàng)基本公共需求，保障人們基本權(quán)益，以此改善社會(huì)民生，增進(jìn)社會(huì)福利與正義，而公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)就是對(duì)公共服務(wù)合價(jià)值性、合目的性的衡量。因此，特定的價(jià)值理性就是對(duì)公共服務(wù)本質(zhì)及其質(zhì)量評(píng)價(jià)內(nèi)在價(jià)值追求的基本闡釋與體現(xiàn)，表現(xiàn)為以公眾為本、服務(wù)導(dǎo)向、促進(jìn)社會(huì)公平正義等一系列價(jià)值遵循。公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)只有遵循了特定的價(jià)值理性，才能對(duì)政府公共服務(wù)實(shí)踐是否達(dá)到既定目標(biāo)、是否符合內(nèi)在價(jià)值要求做出準(zhǔn)確的檢驗(yàn)與評(píng)測(cè)。這也就決定了價(jià)值理性在公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)中具有特殊意義。

（一）價(jià)值理性是公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的“內(nèi)核”測(cè)評(píng)

政府公共服務(wù)質(zhì)量除了測(cè)量政府公共服務(wù)財(cái)政投入、各項(xiàng)公共服務(wù)產(chǎn)出之外，更應(yīng)注重對(duì)公眾基本公共需求滿足程度、公共服務(wù)公眾滿意度、基本民生改善程度、社會(huì)福利發(fā)展水平、社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)程度等指標(biāo)的測(cè)評(píng)。這類(lèi)指標(biāo)是考查政府公共服務(wù)質(zhì)量水平、社會(huì)效益的基本依據(jù)，也是公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的關(guān)鍵內(nèi)容。從指標(biāo)淵源看，這類(lèi)價(jià)值衡量性指標(biāo)直指公共服務(wù)的本質(zhì)，是對(duì)政府公共服務(wù)所應(yīng)具有的公共性、公平性、公益性等內(nèi)在特質(zhì)的具體衡量，在很大程度上是公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)內(nèi)在價(jià)值理性的外顯化和具象化。從指標(biāo)作用看，這類(lèi)指標(biāo)能突破量化類(lèi)指標(biāo)對(duì)公共服務(wù)實(shí)踐表層的簡(jiǎn)單描述，可以有效衡量出政府公共服務(wù)最終的社會(huì)效益以及對(duì)社會(huì)民生的改善程度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)實(shí)踐的目標(biāo)。因此，可以認(rèn)為價(jià)值理性充當(dāng)了公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的“內(nèi)核”部分。

（二）價(jià)值理性是公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)過(guò)程

運(yùn)行的基礎(chǔ)與一般意義上的績(jī)效評(píng)價(jià)不同，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)不是一項(xiàng)純技術(shù)實(shí)踐，而是價(jià)值理性與工具理性結(jié)合的復(fù)合理性過(guò)程。一方面，公共服務(wù)質(zhì)量測(cè)評(píng)實(shí)踐必須借助相應(yīng)的科學(xué)方法、工具，這些工具方法都嚴(yán)格遵循一定的數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析邏輯，追求客觀與效率，屬于工具理性的范疇；另一方面，政府公共服務(wù)又不同于其他測(cè)評(píng)對(duì)象，除了表現(xiàn)為各類(lèi)資源投入、公共服務(wù)產(chǎn)出及相應(yīng)制度建設(shè)外，其本身還具有不可剝離的公共利益性和社會(huì)福利性，這就使該實(shí)踐具備了價(jià)值理性。從二者關(guān)系看，價(jià)值理性決定了公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的運(yùn)作意義，工具理性主要為實(shí)現(xiàn)測(cè)評(píng)目標(biāo)提供技術(shù)、工具支持，保證評(píng)價(jià)過(guò)程的展開(kāi)。價(jià)值理性缺失必然導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)喪失其本來(lái)意義，無(wú)法有效衡量公共服務(wù)背后的公共性和公共權(quán)益保障。因此，在公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的復(fù)合理性中，價(jià)值理性處于基礎(chǔ)地位，更具主導(dǎo)性，而工具理性主要起必不可少的輔助、支持作用。另外，這種基礎(chǔ)作用還體現(xiàn)在價(jià)值理性對(duì)工具理性的選擇和運(yùn)用上，即在篩選、確定評(píng)價(jià)指標(biāo)、工具、方法時(shí)要注重對(duì)價(jià)值理性的培育和維護(hù)，不能違背公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的基本價(jià)值理念。

（三）價(jià)值理性為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)目標(biāo)

提供方向?qū)б卜?wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的目標(biāo)就在于通過(guò)測(cè)評(píng)政府各項(xiàng)公共服務(wù)實(shí)踐狀況、均等化水平及滿足基本需求的程度，發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，以評(píng)價(jià)帶發(fā)展，為保障基本民生權(quán)利、增強(qiáng)社會(huì)公平正義提供助力。這就必然要求在公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)中凝聚公眾為本、權(quán)利平等、社會(huì)公平等價(jià)值理性要素。價(jià)值理性對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)目標(biāo)的導(dǎo)引作用主要依靠一系列內(nèi)在價(jià)值要素的內(nèi)容外化與作用外顯。一方面，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)內(nèi)在價(jià)值理性要素可以在評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)過(guò)程中轉(zhuǎn)化為具體的價(jià)值測(cè)評(píng)指標(biāo)，從而提高評(píng)價(jià)體系的價(jià)值衡量能力，保證評(píng)價(jià)過(guò)程的正確方向；另一方面，在評(píng)價(jià)實(shí)踐中，相關(guān)價(jià)值理性要素可以嵌入、融合于具體的評(píng)價(jià)運(yùn)作過(guò)程，并發(fā)揮規(guī)范約束、糾偏導(dǎo)引作用，從而保證公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)過(guò)程的展開(kāi)與評(píng)價(jià)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)面臨的價(jià)值

理性虛化困境系統(tǒng)完善的公共服務(wù)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)及其有效運(yùn)作應(yīng)是一系列價(jià)值理性因素外化、調(diào)配的結(jié)果。但在實(shí)際中，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)卻面臨很大程度的價(jià)值理性虛化困境，具體表現(xiàn)為理論層面的價(jià)值理性相關(guān)研究過(guò)弱與實(shí)踐層面的價(jià)值理性缺失，并由此導(dǎo)致了公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)失效等問(wèn)題。

（一）價(jià)值理性虛化困境的表現(xiàn)

在理論研究層面，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)面臨的價(jià)值理性虛化問(wèn)題，主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)價(jià)值理性研究仍未超出政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值理性研究的框架及成果體系；二是公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)理論成果匱乏。早在2009年，有學(xué)者提出“應(yīng)推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績(jī)效評(píng)估，實(shí)現(xiàn)從機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估向公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的轉(zhuǎn)變”。但目前從理論研究層面看，這種轉(zhuǎn)變尚未到位。一方面，政府績(jī)效評(píng)估仍是政府評(píng)價(jià)研究的重點(diǎn)，并形成了價(jià)值原則、技術(shù)方法、工具模型等多維度研究共同推進(jìn)的局面。例如，在政府績(jī)效評(píng)估研究中，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)“地方政府公共事業(yè)管理績(jī)效評(píng)估要追尋工具理性與價(jià)值理性的整合”，“政府績(jī)效評(píng)估研究與實(shí)踐要回歸政治理性與技術(shù)理性的雙重本義”等，這些研究使價(jià)值因素在績(jī)效評(píng)估中的地位、作用得到了充分肯定，也促進(jìn)了該領(lǐng)域研究向縱深發(fā)展。另一方面，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)作為不同于政府績(jī)效評(píng)估的特殊領(lǐng)域，其研究方法、研究框架卻過(guò)多地依賴于績(jī)效評(píng)估理論成果體系，尤其是在價(jià)值理性研究中，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的價(jià)值理性與績(jī)效評(píng)估價(jià)值因素、價(jià)值原則等內(nèi)容的相似程度過(guò)高。同時(shí)，從可檢索到的文獻(xiàn)看，大部分公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)研究集中在評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建、評(píng)價(jià)方法選擇及應(yīng)用分析等顯性層面，僅有零星文獻(xiàn)涉及公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的價(jià)值理念、取向、導(dǎo)向等問(wèn)題，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的價(jià)值理性、理念等深層次的研究呈碎片化狀態(tài)，未形成理論研究的合力。在實(shí)踐層面，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)面臨的虛化困境集中表現(xiàn)為價(jià)值理性的缺失，而這種缺失在很大程度上是由工具理性的過(guò)度膨脹和擠壓所致。

“隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，實(shí)證主義思潮的泛濫，工具理性得到了迅速發(fā)展，以致在20世紀(jì)，工具理性幾乎被等同于理性本身，價(jià)值理性為工具理性所遮蔽。”在公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)領(lǐng)域同樣也有這種傾向。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：在評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)上，“3E”理念過(guò)度擴(kuò)張。由經(jīng)濟(jì)、效率、效益構(gòu)成的“3E”標(biāo)準(zhǔn)體系是績(jī)效評(píng)估遵循的基本標(biāo)準(zhǔn)和追求的重要目標(biāo)。公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)基本沿襲了這一做法，但卻忽視了公共服務(wù)及其質(zhì)量評(píng)價(jià)的價(jià)值特殊性。在現(xiàn)有的公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，各類(lèi)公共服務(wù)財(cái)政投入、具體產(chǎn)出等數(shù)據(jù)描述性指標(biāo)比重過(guò)大，缺少對(duì)公眾滿意度、公共需求滿足程度、公共服務(wù)均等化程度等維度的測(cè)評(píng)，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)被窄化為效率測(cè)量；還有一些指標(biāo)體系盡管做到了客觀數(shù)據(jù)指標(biāo)與主觀滿意度測(cè)評(píng)的結(jié)合，但關(guān)于衡量公共服務(wù)提高公共福利水平、改善社會(huì)民生的價(jià)值性指標(biāo)十分有限，無(wú)法有效評(píng)估公共服務(wù)對(duì)社會(huì)公平正義的促進(jìn)程度等問(wèn)題。此外，在評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)上，過(guò)度強(qiáng)調(diào)效率、效果、效益導(dǎo)向，導(dǎo)致既有評(píng)價(jià)框架不能有效吸納價(jià)值衡量性指標(biāo)，不利于公共服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)。盡管目前在理論認(rèn)識(shí)上，已開(kāi)始將平等、公平等指標(biāo)列入到績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，但在實(shí)際的公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)中，價(jià)值衡量性指標(biāo)仍未得到有效彰顯。必須說(shuō)明，這不是否定公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)中“3E”原則的重要性，而是強(qiáng)調(diào)在評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)將“3E”理念限定在保障指標(biāo)體系客觀有效的范圍內(nèi)，重點(diǎn)增加價(jià)值衡量指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的回歸，充分發(fā)揮價(jià)值理性對(duì)評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)與運(yùn)行的內(nèi)在導(dǎo)向作用。

在評(píng)價(jià)方法上，技術(shù)主義過(guò)度膨脹。公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)離不開(kāi)相關(guān)工具、方法的支持，但這種必要的技術(shù)支持作用不能越位操控整個(gè)評(píng)價(jià)實(shí)踐。公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)不論從評(píng)價(jià)內(nèi)容，還是從評(píng)價(jià)過(guò)程看，都遠(yuǎn)比一般績(jī)效評(píng)估復(fù)雜得多。恰當(dāng)評(píng)價(jià)方法的選擇除了要考慮具體評(píng)價(jià)需要外，還必須考慮公共服務(wù)所蘊(yùn)含的價(jià)值多元性，使技術(shù)方法符合評(píng)價(jià)的價(jià)值要求。然而，在操作過(guò)程中，現(xiàn)代數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析方法在公共管理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，在為公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)提供便利條件的同時(shí)，也在一定程度上導(dǎo)致了技術(shù)主義的膨脹。一些公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)研究和實(shí)踐過(guò)度追求評(píng)價(jià)的技術(shù)和方法，甚至不惜將公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)實(shí)踐簡(jiǎn)單化、曲解化，以迎合特定技術(shù)方法的要求，以此顯示出評(píng)價(jià)過(guò)程的“科學(xué)有效”。這種傾向不僅侵蝕了價(jià)值理性，也扭曲了評(píng)價(jià)過(guò)程，容易得出具有誤導(dǎo)性的評(píng)價(jià)結(jié)果。

（二）價(jià)值理性虛化導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)失效

公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)價(jià)值理性的虛化，不僅削弱了質(zhì)量評(píng)價(jià)實(shí)踐的科學(xué)性、合理性，也使評(píng)價(jià)過(guò)程面臨失效的風(fēng)險(xiǎn)。這里的失效具體包括效果減損與無(wú)效兩類(lèi)。一方面，價(jià)值理性虛化導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)屈從于政府GDP主義，附屬化特征明顯。自2003年以來(lái)，特別是建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)明確后，我國(guó)政府公共服務(wù)職能明顯強(qiáng)化，但受發(fā)展時(shí)間與階段限制，從宏觀層面看，公共服務(wù)職能尚未成為政府主導(dǎo)職能。現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r決定了政府工作重心依舊偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展。在較發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府在充足財(cái)力支持下，開(kāi)始大幅度強(qiáng)化公共服務(wù)職能，提高地區(qū)公共服務(wù)水平，但這種強(qiáng)化以不干擾地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提；在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府的首要職責(zé)仍是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，公共服務(wù)受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響較大，尤其是在二者不可得兼的情況下，提高公共服務(wù)水平不得不暫時(shí)讓位于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，在考核地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)，重點(diǎn)參考GDP指標(biāo)本是無(wú)可厚非。但問(wèn)題在于我國(guó)以往過(guò)度強(qiáng)調(diào)GDP，以致在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐及考核中形成了GDP主義，即“社會(huì)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)化”（P27），簡(jiǎn)單地以GDP數(shù)據(jù)判定地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和地方政府績(jī)效，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)弱化為GDP指標(biāo)的附屬化存在，僅是參考指標(biāo)之一。

在這種“唯GDP論英雄”的觀念、行為影響下，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)以評(píng)價(jià)促發(fā)展、以公共服務(wù)沖淡“GDP”主義、促進(jìn)社會(huì)良性有序發(fā)展等方面的作用必然受到嚴(yán)重削弱。另一方面，不良政績(jī)觀致使公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)“歪曲化”。在公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)實(shí)踐中，價(jià)值理性的缺失放大了我國(guó)人事行政體制中不合理因素的消極影響。一些地方政府官員為謀求個(gè)人政治發(fā)展，刻意迎合上級(jí)政府偏好，棄公共利益于不顧，在庸俗化和功利化的政績(jī)觀念作祟下，將公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)形式化、手段化，為實(shí)現(xiàn)特定的評(píng)價(jià)目標(biāo)采取不正確的“迎評(píng)策略”。有些地方政府官員利用評(píng)價(jià)體系的漏洞大搞“數(shù)字工程”“形象工程”，以爭(zhēng)取在評(píng)估中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位；或?qū)⒐卜?wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)本身作為一項(xiàng)政績(jī)工程，通過(guò)選擇性“迎評(píng)”，將其作為炫耀成績(jī)、規(guī)避責(zé)任的手段。這樣，公共服務(wù)評(píng)價(jià)過(guò)程就被扭曲為薩茨曼（E.A.Suchman）所提出的“以形式取代本質(zhì)、以政治取代科學(xué)”（P81）的過(guò)程，進(jìn)而導(dǎo)致評(píng)價(jià)資源的浪費(fèi)和評(píng)價(jià)結(jié)果的無(wú)效。

三、“核心—導(dǎo)向—過(guò)程”邏輯：公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)價(jià)值理性

重塑鑒于價(jià)值理性虛化導(dǎo)致的公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)內(nèi)在理性失衡、外在運(yùn)行失效等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)重新塑造價(jià)值理性在公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)中的地位和作用，實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的復(fù)歸。這是公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系得以確立、運(yùn)行的關(guān)鍵。對(duì)此，可遵循“核心—導(dǎo)向—過(guò)程”邏輯重塑公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的價(jià)值理性。

（一）將公眾為本作為公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的價(jià)值核心

從理念涵義看，公眾為本更加適合公共服務(wù)的特性。公眾為本與以人為本、公民取向等概念存在相同之處，但又有自己的獨(dú)特內(nèi)涵。以人為本中的“人”的涵義過(guò)于寬泛、離散，適用于高度宏觀的意識(shí)形態(tài)宣傳，公民取向中的“公民”側(cè)重強(qiáng)調(diào)因具有一國(guó)國(guó)籍身份而享受該國(guó)法律規(guī)定的權(quán)利并承擔(dān)法律規(guī)定的義務(wù)，二者都不能精準(zhǔn)表達(dá)出公共服務(wù)及其質(zhì)量評(píng)價(jià)的內(nèi)在意蘊(yùn)。公共服務(wù)不同于私人服務(wù)，它具有內(nèi)在的公共利益性，旨在滿足公眾基本生存、發(fā)展需求，增加社會(huì)福利。同時(shí)，這里所講的公共服務(wù)是包括基本醫(yī)療、基本社保、基礎(chǔ)教育等一系列基本公共服務(wù)事項(xiàng)的集合，不是某個(gè)單獨(dú)的政府行為。因此，“公眾”更能突出公共性和集體性，與公共服務(wù)所具有的公共價(jià)值和集合特性具有很強(qiáng)的內(nèi)在契合性。從具體內(nèi)容看，公眾為本可以很好地詮釋公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)應(yīng)該追尋的價(jià)值理性。首先，公眾是政府公共服務(wù)的接受者和評(píng)價(jià)者，強(qiáng)調(diào)公眾為本是回歸價(jià)值理性的應(yīng)有之意。公眾基本需求決定了政府公共服務(wù)應(yīng)該供給的數(shù)量、內(nèi)容及應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量水平，整個(gè)公共服務(wù)供給及評(píng)價(jià)過(guò)程就是作為供方的政府與作為需方的公眾之間互動(dòng)調(diào)適、動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程。其次，公眾為本可以糾正政府為本的錯(cuò)誤理念，還原公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的內(nèi)在價(jià)值。公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性等特性決定了公共服務(wù)供給必須要由政府等公共部門(mén)直接或間接承擔(dān)。受價(jià)值理性虛化的影響，政府的主體責(zé)任往往演變?yōu)檎疄楸?，進(jìn)而導(dǎo)致一些地方政府操控、歪曲評(píng)價(jià)過(guò)程，使公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)屈從于不正確的政績(jī)觀。要破解這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)過(guò)程中的公眾訴求與公眾參與，并以公眾為本勘定政府在公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)中的合理有限邊界。最后，公眾為本可以修正、補(bǔ)充顧客導(dǎo)向理念。按照企業(yè)家政府理論，“政府應(yīng)該受顧客驅(qū)動(dòng)，滿足顧客需要，而不是滿足官僚政治的需要”。這一理論在改進(jìn)政府公共服務(wù)效率與質(zhì)量方面有顯著成效。但在我國(guó)，顧客導(dǎo)向卻出現(xiàn)了一定程度的變異。一些地方政府出于官僚政治的考慮，將公共服務(wù)視為向上級(jí)政府顯示的政績(jī)工程，卻忽視了公共服務(wù)的真正顧客———社會(huì)公眾。這種變異的“顧客導(dǎo)向”反而為地方政府一味追求政績(jī)提供了說(shuō)辭。強(qiáng)調(diào)公眾為本恰恰可以還原企業(yè)家政府理論顧客導(dǎo)向的本來(lái)面目，同時(shí)也更加明確了政府服務(wù)的對(duì)象。

（二）將服務(wù)驅(qū)動(dòng)作為公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向

一方面，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)遵循服務(wù)驅(qū)動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向，有利于扭轉(zhuǎn)建設(shè)驅(qū)動(dòng)的錯(cuò)誤導(dǎo)向。在我國(guó)，構(gòu)建基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化，是政府提供公共服務(wù)的主要途徑。這種建設(shè)型供給方式導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)實(shí)踐出現(xiàn)建設(shè)驅(qū)動(dòng)的錯(cuò)誤導(dǎo)向，即過(guò)度著意于公共服務(wù)體系硬件建設(shè)、數(shù)據(jù)增長(zhǎng)等顯性層面的測(cè)量，忽視了對(duì)服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等深層次內(nèi)容的分析評(píng)價(jià)。在公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)中強(qiáng)調(diào)服務(wù)驅(qū)動(dòng)，是對(duì)公共服務(wù)本質(zhì)的回歸。公共服務(wù)過(guò)程不僅僅變現(xiàn)為表層的服務(wù)體系建設(shè)實(shí)踐，更是我國(guó)政府宗旨及公共服務(wù)職能的具體呈現(xiàn)過(guò)程。公共服務(wù)的本質(zhì)在于服務(wù)而非建設(shè)。建設(shè)驅(qū)動(dòng)的公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)實(shí)際上是在“抓小放大”，僅僅在做表面文章，只有服務(wù)驅(qū)動(dòng)的質(zhì)量評(píng)價(jià)才能實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的全面測(cè)評(píng)。另一方面，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)本身就是公共服務(wù)的一部分，應(yīng)堅(jiān)持服務(wù)驅(qū)動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向。從研究現(xiàn)狀看，既有研究成果在對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的認(rèn)知上存在一定程度的“窄化”問(wèn)題，即把公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)理解為一個(gè)獨(dú)立的評(píng)價(jià)過(guò)程。但是，這種獨(dú)立性主要體現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)要屏蔽外來(lái)不良因素的干擾，并不是將評(píng)價(jià)過(guò)程游離于服務(wù)過(guò)程。實(shí)際上，通過(guò)評(píng)價(jià)感知、評(píng)價(jià)反饋等環(huán)節(jié)，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)本身就是公共服務(wù)的一部分。系統(tǒng)完善的公共服務(wù)過(guò)程應(yīng)包括政府供給、公眾需求滿足、服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋、服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化等過(guò)程。因此，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)理應(yīng)堅(jiān)持服務(wù)驅(qū)動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向。

（三）基于設(shè)計(jì)、實(shí)施、反饋三階段實(shí)現(xiàn)具體價(jià)值原則的嵌入與融合

在確立公眾為本的價(jià)值核心及服務(wù)驅(qū)動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向后，還必須將一系列具體價(jià)值因素嵌入到公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的有機(jī)融合。對(duì)此，可根據(jù)公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)、實(shí)施、反饋三個(gè)階段的不同特點(diǎn)有針對(duì)性地進(jìn)行價(jià)值原則的嵌入與融合。在評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)階段，應(yīng)側(cè)重確立公共性與公平性原則。公共性是公共服務(wù)的基本屬性之一，評(píng)價(jià)公共服務(wù)質(zhì)量離不開(kāi)對(duì)公共服務(wù)公共性程度的衡量，即測(cè)評(píng)政府公共服務(wù)在增進(jìn)公共利益、增加公民福利、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益等方面的效果。對(duì)此，在進(jìn)行評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該適當(dāng)增加公眾基本需求滿足程度、公眾滿意度等指標(biāo)的比重。另外，促進(jìn)社會(huì)公平是政府公共服務(wù)追求的重要目標(biāo)，所以，在評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)階段還必須遵循公平性原則。具體來(lái)講，在供給維度，要注重對(duì)公共服務(wù)均等化的測(cè)量，測(cè)評(píng)公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層之間的差距大?。辉谛枨缶S度，要注重對(duì)公眾接受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)公平程度、過(guò)程公平程度和結(jié)果公平程度的衡量，突破簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)平均化測(cè)量。在評(píng)價(jià)實(shí)施階段，應(yīng)著重遵循多元參與和公開(kāi)透明的原則。

隨著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給等實(shí)踐的發(fā)展，我國(guó)公共服務(wù)供給已基本形成政府主導(dǎo)的多元供給機(jī)制，公共服務(wù)供給主體、方式日趨多元化。與此相適應(yīng)，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)領(lǐng)域也應(yīng)該引入多元力量，積極鼓勵(lì)社會(huì)公眾、學(xué)術(shù)團(tuán)體、社會(huì)組織、評(píng)估咨詢公司參與或開(kāi)展公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)，形成多元參與、多方評(píng)估、互補(bǔ)促進(jìn)的良好局面。另外，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)在具體實(shí)施過(guò)程中，不可避免地會(huì)涉及社會(huì)公共利益、公眾權(quán)益、政府績(jī)效等多方面的因素，因此，評(píng)價(jià)過(guò)程要堅(jiān)持公開(kāi)透明、系統(tǒng)開(kāi)放的原則，避免一些地方政府干擾、操控評(píng)價(jià)過(guò)程。同時(shí)，在評(píng)價(jià)實(shí)施階段，遵循多元參與、公開(kāi)透明的價(jià)值原則，有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的科學(xué)性和合理性。在評(píng)價(jià)反饋階段，應(yīng)注重堅(jiān)持回應(yīng)性與問(wèn)責(zé)原則。對(duì)公共服