體育公共管理績效評估

體育公共管理績效評估1研究對象與方法1．1研究對象本研究對象是政府的體育公共服務績效，選取武漢“8＋1”城市圈（以下簡稱武漢城市圈）“兩型”社會綜合配套改革試驗區(qū)的體育公共服務為調(diào)查對象。由于“兩型”社會是國家的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，武漢城市圈是國家設立的第一個“兩型”綜合配套改革試驗區(qū)，具有先試先行先改的權利，其體育公共服務績效評估指標體系有重要代表性與借鑒價值。1．2主要研究方法1．2．1專家訪談法走訪了體育社會科學研究領域的5位專家，對體育公共服務績效評估維度及評價的核心指標體系進行了咨詢。1．2．2德爾菲法（Delphi）本研究將初步擬定的指標體系設計成五級問卷量表的形式，采用專家咨詢會議與信函相結合的方式，聘請了湖北省體育行政部門、高等教育部門等領域專家共23人，進行了兩輪專家咨詢。1．2．3層次分析法（AHP）本研究對已經(jīng)確定的體育公共服務績效指標體系進行專家調(diào)查，通過構造兩兩評判矩陣，計算出評價指標體系的權重。2研究結果與分析2．1體育公共服務的概念與內(nèi)涵推行政府體育公共服務績效評估，難點在于評估指標體系的建立，而評估指標的合理與科學性則取決于對體育公共服務概念與內(nèi)涵的把握?！绑w育公共服務”的概念隨著推行“服務型政府”改革而提出，是體育事業(yè)在發(fā)展過程中不斷適應社會發(fā)展的需要而產(chǎn)生的新理念。從目前理論研究的現(xiàn)狀來看，雖然當前對體育公共服務的概念與內(nèi)涵并沒有達到共識，但至少有一點可確定，那就是政府愿意且有能力提供體育公共服務，政府是服務型而不是統(tǒng)治型的，政府提供的體育公共服務要以公共利益為導向。體育公共服務就是實現(xiàn)維護社會公眾或社會共同體的體育公共利益，保障其體育權益，以政府為核心的公共部門，依據(jù)法定職責，運用公共權力，通過多種方式與途徑，以不同形態(tài)的體育公共物品為載體，所實施的公共行為的總稱。其內(nèi)涵主要包括以下九個方面：第一，服務主體是多元的，以政府為核心的所有公共組織；第二，服務客體是社會公眾或社會共同體；第三，外在依據(jù)是以體育公共利益為導向；第四，最終目的保障公眾的體育權利；第五，服務方式與途徑具有多樣性；第六，內(nèi)在要求實現(xiàn)社會公平；第七，根本原則是依法服務；第八，其實質是推動政府職能轉變，構建服務型政府的過程；第九，根本價值趨向是為民眾提供優(yōu)質、差異化，但相對均等的公共服務。2．2武漢城市圈體育公共服務績效評估的背景在政府改革趨勢層面，中共十六屆四中會全通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》明確指出“建立體現(xiàn)科學發(fā)觀要求的經(jīng)濟社會綜合評價體系”。2008年初，總書記在中共中央政治局第四次集體學習時再次指出，建設服務型政府要“推進以公共服務為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政問責制度，完善公共服務監(jiān)管體系”。2010年10月，中共十七屆五中全會進一步提出“完善政府績效評估制度”。在這樣的背景下，如何對政府提供體育公共服務的基本職能進行重新定位，建立科學、有效的績效評估體系，推動政府由“管制型”向“服務型”轉型，就成為體育行政部門面對的迫切問題。在體育發(fā)展方向層面，2008年9月，總書記在北京奧運會、殘奧會總結表彰大會指出：“要繼續(xù)發(fā)展群眾體育事業(yè)……，為人民提供更多更好的體育公共服務?！辈闹腥A民族偉大復興的高度提出了“向體育強國邁進”的戰(zhàn)略目標。2010年3月，總理在《政府工作報告》中進一步指出要“大力發(fā)展公共體育事業(yè)”，并以“公平正義比太陽更有光輝”的觀點闡釋了公共服務均等化的深刻意義。2011年10月，在十七屆五中全會的報告中再次指出：“必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系……，建立健全基本公共服務體系。”顯而易見，構建體育公共服務體系，大力發(fā)展公共體育事業(yè)，不僅是建設體育強國、推進體育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，而且已成為新時期一項重要的政治任務。在發(fā)展模式創(chuàng)新層面，2007年12月，國家發(fā)改委批準武漢“1＋8”城市圈為全國“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區(qū)，這是從理論設想向創(chuàng)新實踐的轉移，必將開啟“兩型”社會背景下的城市圈社會經(jīng)濟發(fā)展模式的新時代，必將帶來組織功能和區(qū)域結構的變化，這無疑為“發(fā)展公共體育事業(yè)”提供了歷史性機遇。因此，借助“兩型”社會試驗區(qū)的改革，明確政府的體育公共服務責任，創(chuàng)新體育服務的機制與體制，建立匹配的體育公共服務績效評估體系，不斷提升體育公共服務水平，是破解體育公共服務難題，推進體育強國戰(zhàn)略的迫切需求。2．3績效評估理論探討與國內(nèi)體育公共服務績效評估現(xiàn)狀從理論上，績效評估可包括四個維度：輸入（提高服務所需的資源、人員、物力、財力），過程（傳送服務的路徑），輸出（組織活動或提供的服務），結果（每一個產(chǎn)出或服務產(chǎn)出的影響）。在西方政府績效評估具體實踐中，績效評估維度大致有以下幾種劃分方法：（1）經(jīng)濟（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）三個維度，即“3E”。學者芬維克與福林再加上公平（Equity）指標［2］，成為“4E”。隨著新公共管理運動的深入，質量、回應也日漸納入評估的范疇。（2）平衡計分卡理論（BSC）從財務、顧客、內(nèi)部業(yè)務流程組織學習與成長四個維度構建了績效評估的框架［3］。（3）績效棱柱模型用五個方面分別代表與組織績效存在因果關系的五個關鍵要素：利益相關者的滿意、利益相關者的貢獻、組織戰(zhàn)略、業(yè)務流程以及組織能力［4］。此外，美國管理學大師德魯克的目標管理（MBO）理論以及關鍵績效指標（KPI）、標桿管理（BenchMarking）都從不同角度出發(fā)劃分了績效的維度。目前，體育界關于績效評估的研究才剛剛起步，且研究視閥較為狹隘，局限某個領域（如競技體育、大型場館等）或層面（如產(chǎn)出、滿意度等），對體育事業(yè)整體層面開展的政府績效研究尚不多見。至于體育公共服務績效評估研究，成果更為稀缺，尚未找到構建有效績效評估框架的支點。而從實踐角度來看，國內(nèi)則有部分地區(qū)已開始推行政府績效評估，如各地近年來開展的目標管理責任制、萬人評政府活動，但其大多從公眾滿意度維度來考評，評估的內(nèi)容在定性與定量上尚存局限。2．4武漢城市圈體育公共服務績效評價指標設計的原則2．4．1導向性原則即在設計體育公共服務績效評價指標體系時，應當將“兩型”社會理念、科學發(fā)展觀、以人為本、公平正義、民主法制等價值追求蘊含在指標體系之中。同時，指標的設置應能體現(xiàn)新公共管理中先進理論以及國家體育戰(zhàn)略發(fā)展方向，引導體育公共服務朝著正確的、健康的方向前進。2．4．2側重性原則在管理上，20％的環(huán)節(jié)或因素決定了80％的成效，應該把管理的側重點放在20％的重要環(huán)節(jié)或因素上。因此，在設計體育公共服務績效評價指標時，也應根據(jù)政府體育公共服務的職能定位，選擇重點指標來進行效能評價。2．4．3科學性原則在設計評價指標體系時，必須考慮數(shù)據(jù)來源的準確性、可靠性與可行性以及時間與空間上的統(tǒng)一性，同時強調(diào)指標在城市圈之間的可比性。2．4．4系統(tǒng)性原則體育公共服務績效評價指標體系的設計應該遵循系統(tǒng)原則，主要應當符合兩個方面的要求：一是各項指標的選擇要服從整體性要求；二是所選擇的指標之間應該相互協(xié)調(diào)、相互補充，而不能相互抵觸，或相互沖突。2．4．5針對性原則評估指標的設置應符合武漢城市圈社會經(jīng)濟發(fā)展的實際以及“兩型”社會建設的實際，應與武漢城市圈“兩型”社會建設綜合配套改革試驗總體方案相一致，應與武漢城市圈綜合配套改革試驗行動計劃相吻合。2．4．6創(chuàng)新性原則雖然近來年我國公共服務績效評估的研究成為一個熱點，但對體育公共服務，尤其是對城市圈這一特殊區(qū)域的績效評估體系的研究卻不多見。所以設計其評價指標體系時，要在現(xiàn)有研究成果的基礎上堅持創(chuàng)新性原則。2．5武漢城市圈體育公共服務績效評估維度本文通過專家訪談，由國家發(fā)展戰(zhàn)略轉變以及武漢城市圈“兩型”社會試驗區(qū)改革與建設出發(fā)，借鑒績效評估理論，主要從以下幾個層面來考量武漢城市圈體育公共服務績效評估。首先，奧斯本認為［5］，在公共服務的生產(chǎn)環(huán)節(jié)可以實行私有化，而在公共服務的提供方面政府的責任是不能減少的。而且，在政府責任上，“責任政府”作為現(xiàn)代民主政府的基本價值理論已經(jīng)成為廣泛的共識，政府行政權力的合法性就在于其公共責任的充分合理的實踐，服務型政府更是將公共需求的有效滿足作為政府的首要責任?！吨腥A人民共和國體育法》與《全民健身條例》都將發(fā)展群眾體育、開展全民健身、提供體育公共服務作為政府的職責。因此，政府責任是體育公共服務的靈魂，只有政府意識到這種責無旁貸的責任，體育公共服務才能真正落到實處。其次，政府體育公共服務績效應反映的不是一般的體育管理效率，而是反映了對較高價值目標的追求，對發(fā)展模式的重構，對發(fā)展思想與觀念的重新選擇。體育事業(yè)應堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，與“兩型”社會建設其他領域內(nèi)的改革相契合，將公平正義作為體育公共服務的一個重要坐標。國家體育總局局長劉鵬在2009年全國體育發(fā)展戰(zhàn)略研討會上強調(diào)，要“實現(xiàn)體育公共服務均等化，不斷提高政府保障公民基本體育需求的水平”。這是對進入新的歷史階段的中國體育事業(yè)做出的戰(zhàn)略分析與判斷。毋庸質疑，均等化目標應作為政府提供體育公共服務的價值追求。第三，“新公共管理”強調(diào)顧客導向，政府提供回應性服務，把公眾的滿意度作為追求的目標和評價的標準，以公共利益為中心，這對于我國提供體育公共服務水平有值得借鑒之處。而且，新公共管理將是否具有較好的回應性作為政府能否有效運轉的重要標準之一。從政治學的視野來看，公共服務是一種公民權，因此以公眾為中心，關注服務需求與服務效果，允許公眾參與公共服務來表達其公民權，就成了績效評估的根本。因此，構建回應性的體育公共服務機制，提供以公民、顧客為導向的體育公共服務，不僅是保證服務與需求相統(tǒng)一的客觀選擇，而且是政府健全民主參政機制、推進政治體制改革的必然要求。第四，在資源投入上，人力、物力、財力及信息資源的投入，是體育公共服務的基礎與保障。不斷加大投入力度，改善體育公共服務的基礎條件，是破解體育公共服務難題的必然選擇，對此2009年10實施的《全民健身條例》已做出明確要求。當然，與企業(yè)績效評估不同，政府績效評估不能局限于經(jīng)濟與效率上，更應該“追求的是使投入、活動、產(chǎn)出、結果這幾個重要方面之間關系的價值最大化”［6］。為此，投入與活動之間的關系應遵循經(jīng)濟原則，活動與產(chǎn)出的關系一定要有效率，產(chǎn)出與效果的關系也應該是最有效的。第五，在服務效能上。公共服務績效評估體系是結果導向的評估體系，新公共管理理論更加關心公共部門直接提供服務的效率，力求改變政府的服務效率、服務成本意識，以追求經(jīng)濟、效率、效能為目標。服務效能是評價政府體育公共服務績效最核心的指標，但如果從過程或環(huán)節(jié)的角度來調(diào)查評價政府體育公共服務效能是一件非常困難的事，但采用“黑箱”原理，不去研究“黑箱”本身的具體內(nèi)容，而是從輸入———輸出關系，或者投入———產(chǎn)出關系上來評價這個“黑箱”的有用性和有效性，則可以比較有效解決問題。2．6武漢城市圈體育公共服務績效評估指標體系的建立根據(jù)上述5個評估維度，初步擬定了18個一級指標，52個二級指標。通過兩輪專家咨詢，計算得到五個評估維度的專家權威系數(shù)Cr。第一輪咨詢結果的專家意見協(xié)調(diào)系數(shù)較小，僅為0．292，反映專家對評價指標的重要性認識存在分歧，意見協(xié)調(diào)程度較低。第二輪咨詢的協(xié)調(diào)系數(shù)和第一輪相比有一定提高，為0．431，表明專家對指標重要性的認識漸趨向一致，可信度較高。兩輪協(xié)調(diào)系數(shù)的xR2檢驗均為0．000。本研究根據(jù)兩輪專家咨詢確定篩選指標的界值。第一輪界值為滿分頻率26．32，算術均數(shù)3．74，變異系數(shù)19．57；第二輪界值為滿分頻率30．26，算術均數(shù)4．01，變異系數(shù)15．63。兩輪咨詢共刪除二級指標2個（第一輪1個、第二輪1個），三級指標22個（第一輪10個、第二輪6個）。究其刪除原因，或為操作性差，如城鎮(zhèn)低收入群體占經(jīng)常體育鍛煉人數(shù)比例，容千人以上體育場所方圓一公里內(nèi)人口數(shù)，殘疾人在經(jīng)常鍛煉人口中的比重等；或為針對性差，未能反映出體育公共服務的實質內(nèi)容，如體育彩票公益金留存部分投入到群眾體育比例，實體化體育社團增長率，對體育公共服務的輿論宣傳力度，縣級規(guī)模以上群眾性體育活動次數(shù)等。經(jīng)兩輪專家咨詢，新增指標3個，為承辦省級以上大型體育賽事次數(shù)、各類體育協(xié)會注冊人數(shù)增長率、體育先進縣（市）數(shù)量比例。大部分專家認為，承辦大型體育賽事對一個地區(qū)的體育發(fā)展有著巨大的促進作用，體育組織作為體育公共服務的保障，是不可忽視的評估內(nèi)容，體育先進（縣）市是反映地區(qū)體育服務水平的強有力的指標。根據(jù)專家意見，修改指標4個，為全民健身經(jīng)費占當年體育事業(yè)經(jīng)費比例、大型體育場館對公眾開放率、村（社區(qū)）體育健身站（點）覆蓋率、體育事業(yè)經(jīng)費占當年財政支出比例。修改的指標主要是從數(shù)據(jù)的來源與可操作性上來考慮。經(jīng)過兩輪專家咨詢，從五個維度確定了體育公共服務績效的16個二級指標，36個三級指標（見）。2．7評價指標體系的權重分配研究采用層次分析法，由專家利用1—9比例標度法分別對每一層次的評價指標的相對重要性進行定性描述，并用準確的數(shù)字進行量化表示，采用專家打分取平均值的方法構造兩兩比較判斷矩陣，再用方根法近似計算歸一化的權重αi，并計算判斷矩陣的最大特征根λ、一致性指標CI，然后進行一致性檢驗，具有滿意一致性的判斷矩陣的特征向量的各個分量即為各個指標對上一級指標的權重。由于將體育公共服務績效劃分為五個維度，每個維度都從不同的側面反映了體育公共服務績效的特征，都具有同等的重要性。因此，對政府責任、資源投入、價值目標、社會回應與服務效能賦予同樣的比重，即各占20％。在此基礎上，再通過專家調(diào)查法對二級指標與三級指標算權重。以資源投入維度為例，根據(jù)評判矩陣（見），得到其最大特征根λ＝4．1533，CI＝0．0511。計算一致性比例CR＝CI／RI，得到政府責任層面指標評判矩陣的一致性比率CR＝0．0568小于0．1，認為判斷矩陣的一致性是可以接受的。在上述構造的體育公共服務指標體系中