區(qū)域公共管理構(gòu)建研究

區(qū)域公共管理構(gòu)建研究［提要］隨著國家一系列政策的出臺與實施，原中央蘇區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程加快，其區(qū)域合作也正有序推進，并取得了初步成果。但是，原中央蘇區(qū)的區(qū)域公共管理還存在許多不足。為了實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、社會與資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要構(gòu)建跨行政區(qū)、跨部門的區(qū)域公共管理機制，協(xié)調(diào)各方力量，整合區(qū)域資源，以更好的進行區(qū)域公共管理。［關鍵詞］原中央蘇區(qū)；經(jīng)濟一體化；區(qū)域公共管理在經(jīng)濟全球化的時代，區(qū)域一體化已是不可回避、不可逆轉(zhuǎn)的潮流，我國的區(qū)域一體化進程也如火如荼。但是，在進程中出現(xiàn)的區(qū)域公共問題（見圖1），該何解決呢？方案一：將區(qū)域公共管理問題轉(zhuǎn)化為行政區(qū)內(nèi)公共管理問題，即在三個地方政府的交叉領域成立一個新的政府，或者把三個地方政府合并為一個；方案二：在不改變現(xiàn)有三地方政府行政區(qū)劃的基礎上，進行政府間協(xié)作治理。顯然，調(diào)整行政區(qū)劃的方式治標不能治本，最佳的解決方式就是區(qū)域政府協(xié)作。當前，我國地方政府間的協(xié)作水平較低，阻礙著區(qū)域一體化的進程，如何擺脫這樣的困境，是當前學術(shù)界和地方政府面臨的重要課題。原中央蘇區(qū)是中國共產(chǎn)黨在土地革命戰(zhàn)爭時期創(chuàng)建的中央革命根據(jù)地，它以瑞金為中心、地跨贛閩粵三省，是全國蘇維埃運動的中心。新中國成立后，原中央蘇區(qū)的經(jīng)濟得到了長足發(fā)展，但是，與發(fā)達地區(qū)相比，其經(jīng)濟發(fā)展基礎依舊十分薄弱，總體發(fā)展水平不高，仍是我國較大的、集中的、連片的特殊困難地區(qū)。在這樣的特殊地區(qū)，展開區(qū)域一體化和區(qū)域公共管理的相關研究，具有相當?shù)牡湫托院同F(xiàn)實性。一、原中央蘇區(qū)一體化的發(fā)展歷程近年來，原中央蘇區(qū)部分地方政府主動實行合作，推動了原中央蘇區(qū)的區(qū)域一體化發(fā)展；同時，國家也加快和加大了對原中央蘇區(qū)的政策傾斜，使得原中央蘇區(qū)一體化進程有了加速器，迎來了飛速發(fā)展時期。面對整體不夠發(fā)達的現(xiàn)實情況，原中央蘇區(qū)部分地方政府積極開展合作：1994年，閩粵贛十三市協(xié)作區(qū)成立。1996年召開的協(xié)作區(qū)第二次黨政領導聯(lián)席會議制定了《閩東南、粵東、贛東南經(jīng)濟合作區(qū)章程》，確定了協(xié)作區(qū)的協(xié)作原則、區(qū)域協(xié)作的組織和運作規(guī)則。1999年，閩粵贛十三市區(qū)域合作信息網(wǎng)正式開通。2003年，閩粵贛十三市黨政領導第八次聯(lián)席會議通過了《閩粵贛十三市區(qū)域合作信息網(wǎng)管理辦法》和《閩西南、粵東、贛東南協(xié)作區(qū)專利合作協(xié)議》。2006年，閩粵贛十三市黨政領導第十一次聯(lián)席會議審議通過了《閩粵贛十三市物流發(fā)展合作實施意見》。2014年11月，閩粵贛十三市共同了《深化閩粵贛十三市文化交流合作意見》，深化文化交流合作。上述合作的展開，為原中央蘇區(qū)的一體化進程奠定了良好的基礎。為了改變原中央蘇區(qū)的落后面貌，中央政府出臺了一系列重大政策：2009年05月14日，《國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》出臺，加大了對海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的扶持力度，特別加大了對原中央蘇區(qū)縣、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的扶持力度［1］。2012年6月28日，《國務院關于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》正式出臺。致力于把原中央蘇區(qū)打造為全國革命老區(qū)扶貧攻堅示范區(qū)，全國稀有金屬產(chǎn)業(yè)基地、先進制造業(yè)基地和特色農(nóng)產(chǎn)品深加工基地，重要的區(qū)域性綜合交通樞紐，我國南方地區(qū)重要的生態(tài)屏障，紅色文化傳承創(chuàng)新區(qū)［2］。隨后，江西、福建和廣東省政府分別制定相關實施政策并執(zhí)行。2013年，《中央國家機關及有關單位對口支援贛南等原中央蘇區(qū)實施方案》得到批復，隨后，39個國家部委出臺了45個配套性政策文件，52個中央單位對口支援31個縣（市、區(qū)）工作全面啟動落實支持和促進贛南等原中央蘇區(qū)的工作。2014年3月，國家發(fā)改委印發(fā)《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》，以原中央蘇區(qū)為核心，統(tǒng)籌考慮，增加了有緊密聯(lián)系的周邊縣（市、區(qū)）。與《意見》相比，戰(zhàn)略定位略有變化，如將“全國稀有金屬產(chǎn)業(yè)基地”改為“全國有色金屬產(chǎn)業(yè)基地”，增加為“著名生態(tài)和文化旅游目的地”［3］。上述政策的出臺與實施，進一步推動了原中央蘇區(qū)的一體化程度。二、原中央蘇區(qū)區(qū)域協(xié)作的初步成果幾年來，原中央蘇區(qū)的各項合作事項在有序推進，并在區(qū)域交通體系建設、區(qū)域能源基礎設施建設、區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、區(qū)域紅色旅游聯(lián)盟等領域，取得了初步成果。（一）區(qū)域交通體系成果最為顯著原中央蘇區(qū)完成新建、改建農(nóng)村公路8000公里；先后建成了撫吉高速、贛崇高速、大廣高速龍楊段和尋烏至全南高速公路。建成了向莆鐵路、衡茶吉鐵路、贛韶鐵路；昌吉贛客專、岳陽至吉安鐵路、蒙華鐵路(吉安段)等已開工建設；鷹瑞梅鐵路、贛井鐵路、衡茶吉東延鐵路前期工作正有序推進。宜春明月山機場順利通航，贛州黃金機場總體規(guī)劃已經(jīng)獲得華東管理局批復［4］。總之，已實現(xiàn)“縣縣通高速公路”的原中央蘇區(qū)，加上不斷加密的鐵路網(wǎng)，已建成或正在加快建設的機場網(wǎng)絡，四通八達、高效快捷的現(xiàn)代交通網(wǎng)絡已初步具備。（二）區(qū)域能源基礎設施建設進展迅速撫州電廠機組即將開始發(fā)電；華能瑞金電廠二期、撫州至瑞金500千伏輸電線工程等能源項目加快推進；樟樹—吉安—贛州成品油管道基本完成管線鋪設；武漢—南昌—贛州1000千伏特高壓交流工程列入國家電網(wǎng)“十三五”規(guī)劃，泉州—贛州成品油管道取得國家能源局前期工作的“路條”。峽江水利樞紐、石虎塘水利航電樞紐、新干水利樞紐等一批重大項目也相繼投入建設［5］。（三）區(qū)域生態(tài)治理取得明顯進展幾年來，原中央蘇區(qū)已綜合治理稀土礦山59平方公里、水土流失1779平方公里，關閉污染和落后產(chǎn)能企業(yè)376戶，植樹造林263.5萬畝。目前，贛南地區(qū)森林覆蓋率超過70%，環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率保持100%，飲用水源地水質(zhì)達標率100%，被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃基金會授予“綠色生態(tài)城市保護特別貢獻獎”［6］。（四）區(qū)域紅色旅游聯(lián)盟已初具規(guī)模2009年12月3日，中央蘇區(qū)紅色旅游聯(lián)盟在龍巖市上杭縣古田鎮(zhèn)成立，同時開通“中央蘇區(qū)紅色旅游網(wǎng)”（簡稱“蘇紅網(wǎng)”）。該聯(lián)盟接受國家旅游局、全國紅色旅游協(xié)調(diào)小組辦公室和閩粵贛三省旅游局的指導。其名譽會長為閩粵贛三省旅游局領導，11個市的分管副市長擔任顧問，11個市的旅游局局長輪流擔任會長，62個中央蘇區(qū)縣(市、區(qū))旅游局局長、中央蘇區(qū)紅色旅游網(wǎng)負責人任理事［7］。聯(lián)盟致力于共同打造中央蘇區(qū)紅色旅游精品品牌，共同拓展旅游客源市場，共同推進無障礙旅游區(qū)建設和共同建立旅游區(qū)域合作長效機制。三、原中央蘇區(qū)區(qū)域公共管理存在的問題區(qū)域協(xié)作的成果是顯而易見的，但是，現(xiàn)有的區(qū)域合作遠遠不能治理好隨著原中央蘇區(qū)一體化進程加快出現(xiàn)的更多、更復雜的區(qū)域公共問題。因此，更應該認真的反思在區(qū)域公共管理中存在的問題。具體如下：（一）缺乏積極的合作觀念幾年來，原中央蘇區(qū)在推進區(qū)域合作和一體化建設方面取得了較大進展，區(qū)內(nèi)部分地方政府積極的展開了合作，但對大多數(shù)地方政府而言，行政區(qū)行政的傳統(tǒng)思維和理念在各地區(qū)仍深深影響甚至制約著原中央蘇區(qū)區(qū)域一體化的縱深推進。一般來說，區(qū)域內(nèi)地方政府會將被納入某一個經(jīng)濟區(qū)或經(jīng)濟帶作為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的契機，并為之努力，但正式納入后卻態(tài)度消極，缺乏積極的合作理念。各地方政府出于自身發(fā)展的實際需要和內(nèi)在邏輯，各自為政，導致出現(xiàn)如下問題：一是基礎設施共建和信息共享程度不夠，經(jīng)常出現(xiàn)重復建設、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、招商引資中的惡性競爭；二是視野狹隘，優(yōu)先關注本行政區(qū)的利益，對區(qū)域公共問題的治理上不主動關注，不主動行動。（二）區(qū)域公共管理主體有待完善目前，原中央蘇區(qū)區(qū)域合作機制有“領導小組”、“支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展部際聯(lián)席會議”、“閩粵贛十三地市黨政領導聯(lián)席會議”等方式，但未建成專門化、制度化的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)；地方政府合作組織由于缺乏跨行政區(qū)的行政權(quán)威，很難協(xié)調(diào)跨行政區(qū)界限的地方政府的行為，但是，若只考慮組織跨行政區(qū)的行政權(quán)威，又可能還會出現(xiàn)其它的問題；另外，在原中央蘇區(qū)進行區(qū)域公共管理的主要角色仍是政府，非政府組織、第三部門、企業(yè)和公眾參與基本未展開。（三）區(qū)域公共管理機制不健全原中央蘇區(qū)區(qū)域公共管理還處于起步階段，無論是從根本制度來說，還是從具體機制來講，都是不健全的。從根本上來說，地方政府難以協(xié)作處理區(qū)域公共問題的原因在于政府與市場的關系不清。從區(qū)域協(xié)作的法律機制來說，是欠缺的，奧斯特羅姆認為，影響集體行動理性的一個非常重要的因素是相互間有可以信賴的承諾。但是，我國現(xiàn)有憲法和地方組織法中幾乎沒有關于政府間協(xié)議的具體規(guī)定和條例，更沒有《政府間關系協(xié)調(diào)法》或《政府間合作法》［8］，這使得區(qū)域內(nèi)各政府的合作缺乏法律依據(jù)；這也意味著，當違約產(chǎn)生，或沖突產(chǎn)生，無法找到協(xié)調(diào)機構(gòu)，更缺乏懲罰措施。從具體機制來講，實質(zhì)性的有效的區(qū)域行政管理機制、區(qū)域財稅機制、區(qū)域政府績效考核機制等均未形成。這些問題的存在既會影響原中央蘇區(qū)區(qū)域一體化的進程，也不利于區(qū)域公共問題的解決。四、原中央蘇區(qū)區(qū)域公共管理構(gòu)建的建議（一）樹立區(qū)域公共管理理念區(qū)域內(nèi)各地方政府應該對區(qū)域內(nèi)的府際關系有清晰的認識，合作與競爭是并存的。鑒于區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中的跨行政區(qū)的區(qū)域公共問題往往不是單個地方政府就可以解決的，府際之間的合作顯得尤為重要。因此，區(qū)域內(nèi)地方政府應該跳出單純競爭的狹隘觀念，樹立整體、開放、協(xié)作和互信的基本價值理念，打破影響區(qū)域一體化可持續(xù)發(fā)展的長期行政分割的地區(qū)行政管理體制障礙，清除地區(qū)間構(gòu)筑的無形的“柏林墻”所帶來的區(qū)域協(xié)作障礙，真正實現(xiàn)“1+1+1+……+1>n”的放大效應。（二）整合區(qū)域公共管理主體區(qū)域公共管理需要包括區(qū)域內(nèi)的政府、私人部門、非營利組織和公民在內(nèi)的多中心共同協(xié)作完成。首先，對目前區(qū)域公共管理的主要角色政府來說，應重新審視自身，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟職能，重構(gòu)或再造原有的政府經(jīng)濟職能中嚴重錯位的部分，重構(gòu)新的市場導向型的政府經(jīng)濟職能；其次，政府應主動整合原中央蘇區(qū)其他公共管理主體，建立政府、企業(yè)和社會之間的多種合作伙伴關系，推動原中央蘇區(qū)區(qū)域公共問題治理的“多中心”協(xié)作共享治理格局。當然，實施區(qū)域公共管理需要相應的管理機構(gòu)。近期內(nèi)，繼續(xù)發(fā)揮中央政府在地方政府合作中的重要作用，特別強調(diào)其在地方政府合作中的信息溝通、組織協(xié)調(diào)和沖突裁判的作用。從長遠來看，依照區(qū)域經(jīng)濟一體化中地方政府合作的國際經(jīng)驗，原中央蘇區(qū)地方政府還應積極探索建立有利于促進區(qū)域協(xié)作與發(fā)展的公共管理體構(gòu)。這種區(qū)域合作組織既可以是強制性的，也可以是誘導性的，既可以是正式的，也可以是非正式的，其安排方式處于動態(tài)調(diào)整的過程中。其中，具有權(quán)威性的統(tǒng)一的區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機構(gòu)，如區(qū)域管理委員會，可由由國務院牽頭或國務院授權(quán)成立；同時，要鼓勵建立各種半官方及民間的跨地區(qū)的民間組織。（三）積極完善區(qū)域公共管理機制一是盡快制定相關法律，使得區(qū)域協(xié)作有法可依。立法、執(zhí)法和司法三方面建立協(xié)調(diào)機制；特別強調(diào)的是，在違約責任承擔方面，可考慮采用某種合作的停止，某種優(yōu)惠的取消。二是共同規(guī)劃有利于原中央蘇