當前農(nóng)村財政存在的問題及原因分析

當前農(nóng)村財政存在的問題及原因分析

一、市政府和地區(qū)的財政困難基本體現(xiàn)在以下幾個方面1、欠工資、欠發(fā)展這是對縣、市政府的嚴格支出和專項保障，其職責明顯不足。由于財力不足,欠發(fā)工資在一些地區(qū)相當嚴重。據(jù)不完全統(tǒng)計,全國有約一半的縣存在欠發(fā)工資的現(xiàn)象?？h鄉(xiāng)欠發(fā)工資,一是表現(xiàn)為不能及時發(fā)放工資;二是表現(xiàn)為不能足額發(fā)放工資。尤其是中西部地區(qū),大部分縣鄉(xiāng)無法執(zhí)行國家支出標準。由于財政收支矛盾較大,許多縣鄉(xiāng)財政保障水平偏低,相當部分縣鄉(xiāng)的財政收入只夠維持其人員經(jīng)費和簡單的公務支出,很多縣支出預算標準很低,公用經(jīng)費每人每年只有幾百元,修繕購置費基本不作安排。據(jù)一些縣市的數(shù)據(jù)測算,2002年人均財力不夠發(fā)工資或勉強保工資,但不能維持一般性運轉,處于“絕對貧困”的縣占34%左右;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政僅僅維持在“吃飯”的水平上,有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至連“吃飯”都不能保證?？h鄉(xiāng)財政普遍存在糧食風險基金、社會保障等方面的掛賬以及差旅費、醫(yī)藥費拖欠現(xiàn)象;大量?？畋慌灿?如水電費、差旅費、汽油費都無法支付;基層基礎設施十分落后,農(nóng)村中的水利設施、道路橋梁年久失修;農(nóng)村看病、就醫(yī)難,生產(chǎn)生活條件艱苦,嚴重影響了農(nóng)民的生產(chǎn)生活。2、關于縣中縣的實際變化2002年全國2938個縣級單位(含財政體制按縣級單位管理的開發(fā)區(qū))中,發(fā)生赤字的縣829個,赤字面超過28%,其中中西部地區(qū)745個,約占90%。自從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立以來,幾乎每年都有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生赤字。全國各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市中,有近一半地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政決算匯總出現(xiàn)赤字,并集中分布于中西部地區(qū)。一些縣雖賬面無赤字,卻普遍存在巨大的隱性赤字,即以當年應付未付的各種支出拖欠,或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以,實際發(fā)生赤字的縣鄉(xiāng)的數(shù)量和赤字規(guī)?？赡軙蟆？h鄉(xiāng)政府債務全國普遍存在,解決不好,將會影響社會穩(wěn)定。關于縣鄉(xiāng)負債規(guī)模,根據(jù)財政部的有關數(shù)據(jù),2004年我國縣鄉(xiāng)兩級的債務已高達5000多億元,并且每年以200億元的速度遞增?？h鄉(xiāng)政府債務主要來自三個方面:一是欠上級政府的債務;二是糧食企業(yè)的虧損掛賬;三是欠銀行、企業(yè)和個人的債務。3、養(yǎng)老保險方面近年來,縣鄉(xiāng)納入社會保障的群體不斷擴大,相關支出不斷增加,社會保障缺口不斷擴大。一是養(yǎng)老保險缺口。由于縣鄉(xiāng)大部分企業(yè)經(jīng)濟效益不好,無力繳納養(yǎng)老保險費,并且使過多的冗員實際提前享受社保待遇,形成個人賬戶空賬及企業(yè)欠繳缺口轉由財政承擔。二是失業(yè)保險不樂觀?？h級失業(yè)保險存在覆蓋面窄、職工參保率不高、參保單位欠費嚴重、多數(shù)破產(chǎn)企業(yè)沒有有效清償?shù)葐栴}。三是最低生活保障線缺口。城鎮(zhèn)居民最低生活保障的資金原本就是財政負擔,大量下崗人員壓向失業(yè)保險之后,轉而壓向“低?！?。二、財政保運轉難1、縣域經(jīng)濟發(fā)展水平低,制約財政收入穩(wěn)定增長?？h鄉(xiāng)經(jīng)濟的主體是農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、縣屬國有及集體企業(yè)等中小企業(yè)?？h鄉(xiāng)企業(yè)大都屬于基礎設施條件差、技術落后、結構單一、傳統(tǒng)型、資源型、污染型的粗加工小企業(yè),它們產(chǎn)品附加值低,缺乏市場競爭力,再加上經(jīng)營管理不善,經(jīng)濟效益普遍不佳,原有的支柱企業(yè)紛紛關閉破產(chǎn),使縣鄉(xiāng)財政收入增長困難。一些地區(qū)由于受自然條件、經(jīng)濟環(huán)境、地理位置的影響,市場發(fā)育滯后,吸納資金、技術、人才等能力弱,制約了經(jīng)濟的發(fā)展。在傳統(tǒng)財源大幅萎縮的同時,縣鄉(xiāng)財政缺乏新的財源,嚴重影響了財政收入。在欠發(fā)達地區(qū)或農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū),來自非農(nóng)的財政收入增長緩慢,農(nóng)業(yè)稅費成為縣鄉(xiāng)財政收入的主要來源。因此,這些縣鄉(xiāng)難免會出現(xiàn)財政收入增長的艱難局面。2、財政供養(yǎng)人員膨脹,導致縣鄉(xiāng)財政不堪重負。我國目前正處于社會主義市場經(jīng)濟體制的轉型期,要建立與市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的有限政府,并且多次提出要轉變政府職能,實施機構改革,使財政供養(yǎng)人口呈下降趨勢。從實際情況看,近幾年來,通過對縣鄉(xiāng)機構進行改革,對人員實行精簡分流,取得了一定的成效,但多年來財政供養(yǎng)人口過多、增長過快、結構不合理的狀況并沒有多大的改善。據(jù)統(tǒng)計,縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人口1998年為2800萬,2001年已突破3000萬,2002年已接近3200萬。個別縣鄉(xiāng)編制管理混亂,亂設機構,亂進人員現(xiàn)象嚴重,致使財政供養(yǎng)人員惡性膨脹,加上支出標準不斷提高,使財政保運轉都非常困難。3、法定支出和政策性開支因素增加,導致支出規(guī)模不斷擴大,加重了縣鄉(xiāng)財政支出壓力。農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、社保、科技等法定支出按政策規(guī)定必須保持一定比例的增長,而縣鄉(xiāng)財力增長有限,財政難以滿足支出增長的需要。基層財政在向上級申請?？顣r,上級往往要求基層財政予以配套。近年來要求地方配套的財政專項支出項目越來越多,使縣鄉(xiāng)財政不堪重負。財政專項支出是用于發(fā)展地方各項事業(yè),這些支出對于發(fā)展地方教育、科學、文化等社會事業(yè)有重要促進作用。但在專項資金管理部門化的情況下,各部門都不切實際地強調項目配套,使縣鄉(xiāng)財政陷入左右為難的境地。由于無財力配套,也無權改變項目支出標準,無法統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)支出范圍,導致虛假配套、空轉等財政違紀現(xiàn)象發(fā)生。1998年以來,中央政府陸續(xù)出臺了完善社會保障制度等改革措施,縣鄉(xiāng)政府落實各項改革的成本大幅上升,工資調整、籌措糧食風險基金等政策性增支出壓力越來越大。4、現(xiàn)行財政管理體制不盡合理。按照現(xiàn)行分稅制財政管理體制,中央集中了近60%的稅收,省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政僅分享不足一半的稅收收入。該體制使中央政府集中了大量財力,但卻削弱了地方財力。地方各級政府盲目效仿中央集中財權的做法,形成省以下政府層層向上集中財權的格局,引起縣鄉(xiāng)財政越發(fā)困難。近幾年中央加大了對地方的轉移支付力度,但追加的多是專項轉移支付,有些?？钸€需要地方配套,反而加大了縣鄉(xiāng)財政負擔。盡管中央財政總支出中每年都有一半左右補助地方,但真正轉移到縣并且由縣支配的資金也很少,這與縣鄉(xiāng)政府普遍承擔著義務教育、環(huán)境保護、社會保障、本區(qū)域基礎設施、行政管理、社會治安等多種地方公共產(chǎn)品的責任很不匹配。轉移支付的法制化、透明度、規(guī)范性也不夠,這種不健全的轉移支付制度使得一部分縣鄉(xiāng)政府花較多的精力跑關系要錢,使轉移支付出現(xiàn)不公平,挫傷另一部分縣鄉(xiāng)政府的積極性,加劇了縣鄉(xiāng)財政的困難。從轉移支付形式看,財政轉移支付有稅收返還、體制補助、專項撥款、結算補助、其他補助等多種形式,并以稅收返還和專項撥款為主,一般性補助比重過低,不利于地方政府統(tǒng)籌使用財力。稅收返還和體制補助形式忽視了地區(qū)差別和對貧困落后地區(qū)應有的照顧,擴大了地區(qū)間財政收入能力的差距,使財政困難的縣鄉(xiāng)長期處于不利地位。從各級政府事權與財權的適應性看,在現(xiàn)行分稅制財政體制中,各級政府之間事權劃分不合理、不清晰的問題比較突出,客觀上形成了各級政府層層向下下放事權的局面。如九年制義務教育的受益者是整個社會,但它卻主要或全部由縣級財政來承擔,全國義務教育經(jīng)費都是“以縣為主”,這不利于農(nóng)村義務制教育事業(yè)的發(fā)展。縣級財力有限,以有限的財力來承擔義務教育是強人所難。5、縣鄉(xiāng)債務形成原因復雜,化解困難,加重了財政負擔?？h鄉(xiāng)債務的形成,既是多年財力不足累積的結果,也有政府行為失當轉化的因素,還有體制性、政策性原因。以GDP增長為核心的政府考核指標,誘使地方政府片面追求規(guī)模擴張,通過舉債來大搞政績工程,從而加大縣鄉(xiāng)財政壓力。市場化進程導致社會風險最終通過財政釋放,導致了地方財政支出的擴大,縣鄉(xiāng)財政收支矛盾更加突出,只有通過舉債或欠債來維持平衡。在縣鄉(xiāng)債務中,除顯性直接負債外,或有負債甚至隱性負債的規(guī)模到底有多大,仍然是一個未知數(shù)。財政系統(tǒng)之外的政府顯性、隱性或直接、或有負債的大量出現(xiàn),實際上動搖著財政部門作為財政債務和風險管理部門的統(tǒng)一性和權威性,增加了縣鄉(xiāng)負債和財政風險的控制難度。6、增支減收政策的頻繁出臺,加劇了縣鄉(xiāng)財政的困難。近年來,增支減收政策對縣鄉(xiāng)財政的影響主要表現(xiàn)在:一是“中央請客,地方買單”的政策出臺,增加了縣鄉(xiāng)財政支出增長的剛性和收入增長的困難。如對龍頭企業(yè)的稅收優(yōu)惠、農(nóng)業(yè)稅免征、機關事業(yè)單位人員工資調整、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策等。農(nóng)業(yè)稅費改革有利于推動“三農(nóng)”問題的解決,但卻使縣鄉(xiāng)財政運行更加困難,特別使以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財政“寸步難行”。二是政策性增人增長過快,導致人員經(jīng)費的增長遠高于財政收入的增長。如復轉軍人的安置、民辦教師轉正等。7、財政資金使用與管理缺乏真正的責任制。我國財政資金的使用有一系列的監(jiān)督措施,但實際上,財政資金使用與管理還是缺乏真正的責任制,導致財政資金使用效率不高,浪費嚴重。盡管形式上有財經(jīng)紀律、財政監(jiān)察、財政審計、人大監(jiān)督等,但實際上財政資金有人要,使用結果無人問。目前許多縣鄉(xiāng),最豪華的樓房往往是政府機關,政績工程和形象工程再伴以官員的尋租腐敗,地方財政困難是難免之事。三、緩解市、區(qū)政府的財政困難1、加快經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構調整要積極推進縣屬國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建設,扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術改造和產(chǎn)品升級換代,鼓勵現(xiàn)有企業(yè)以拍賣、租賃、托管、債務置換或資產(chǎn)重組等方式盤活資產(chǎn)、資源。要把非公有制經(jīng)濟作為壯大縣域經(jīng)濟的重要載體。進一步優(yōu)化投資環(huán)境,創(chuàng)造親商、安商、富商的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,吸引社會資本進入金融服務、公用事業(yè)、基礎設施及社會事業(yè)等領域。要積極推動經(jīng)濟結構調整,扶持資源消耗少、環(huán)境污染小、附加值高、市場競爭力強、經(jīng)濟效益好的新興產(chǎn)業(yè),大力發(fā)展民營經(jīng)濟和第三產(chǎn)業(yè),努力培育具有本地特色和優(yōu)勢的新的經(jīng)濟增長點。改變經(jīng)濟增長方式,支持企業(yè)技術創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和體制創(chuàng)新,促進企業(yè)做強、做大、做優(yōu)。緊緊抓住“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的歷史機遇,調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局。突出發(fā)展縣城和有資源優(yōu)勢、特色優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢的中心鎮(zhèn),加快城市化進程,把城市和小城鎮(zhèn)建設成為人流、物流、信息流、資金流的中心和承接地。2、對標結構與轉移支付,調整支出結構。一是,分要以法律的形式明確各級政府的事權和財權。在當前情況下,主要是要以法律的形式確定各級政府的事權范圍,在此基礎上,按照分稅制體制劃定的財權和支出責任,將之在預算法中予以明確劃分,真正建立起穩(wěn)定規(guī)范的各級政府間的財政分配關系,做到凡是政府從事的活動,所需開支均按政府事權的劃分,由不同層級的財政預算做出安排。減少財政級次,構建中央、省、縣三級財政管理體制。要從憲法層面合理確定政府層級和財政層級,把鄉(xiāng)級政府變成縣級政府的派出機構,逐步擴大省級政府規(guī)模,縮小市(地)和縣(市)兩級政府規(guī)模,取消地(市)級政府管轄縣級政府的職能,實行省級政府統(tǒng)管市(地)和縣(市)兩級政府的體制,并相應調整財政層次。提高中央財政轉移支付水平,簡化財政轉移支付形式,提高一般性轉移支付的比重。逐步將專項補助的一部分、稅收返還、體制補助等納入到一般性轉移支付,以提升縣鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌分配財政資金的能力。改進財政轉移支付方法,打破維護既得利益的分配格局,逐步采用因素法確定轉移支付數(shù)額。在中央財政不斷加大轉移支付力度的基礎上,省級財政部門要通過調整支出結構籌措一部分資金,綜合考慮各縣的支出需要,建立最低財力水平的保障制度。對于財政供養(yǎng)人員人均財力達不到最低需要的,且所屬地(市)沒有能力繼續(xù)扶持的縣,其不足部分由省級財政給予轉移支付。進一步提高轉移支付的透明度和可預見性,建立健全規(guī)范的財政轉移支付制度,減少轉移支付過程中的隨意性和盲目性,體現(xiàn)轉移支付政策導向。3、規(guī)范財政支出管理按照公共財政的要求,合理確定縣鄉(xiāng)財政支出順序,壓縮一般性項目和行政經(jīng)費開支,增加農(nóng)村基礎設施以及教育、科技、環(huán)境保護、社會保障等方面的支出,杜絕各種勞民傷財?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程?取消各種不切實際的達標升級活動。對于外部效應較強的財政支出項目,應切實減少縣鄉(xiāng)財政的資金配套比例,減輕地方財政負擔。對于財政支農(nóng)支出和義務教育支出,應以中央和省財政投入為主,縣鄉(xiāng)財政投入為輔。要完善財政資金跟蹤考核和使用情況反饋制度,強化財政支出績效評價。要加強收入征管,堅持依法治稅,規(guī)范非稅收入,挖掘收入潛力,確保收入應收盡收。進一步加強支出預算管理,實行部門預算,提高預算的透明度;實行綜合預算,提高預算的完整性;把預算內(nèi)資金和預算外資金納入財政預算管理,增強財政預算的統(tǒng)一性;實行零基預算,提高預算的準確性;實行國庫單一賬戶制度,提高財政資金使用效率;完善政府采購制度,最大限度地維護公共利益,力爭做到競爭、擇優(yōu)、公正;堅持依法理財、科學理財、民主理財,提高縣鄉(xiāng)財政資金使用效益。加強財政監(jiān)督,重點監(jiān)督征稅機關是否依法征稅,確保預算收入的及時足額入庫,減少收入流失;監(jiān)督收費收入,統(tǒng)一規(guī)范管理收費項目,切實做到收繳分離、罰繳分離,確保財政對收費收入實行規(guī)范化的集中管理;監(jiān)督預算編制,細化預算科目,增強預算透明度;監(jiān)督專項經(jīng)費,嚴格按照資金審批程序和使用權限,確保專項經(jīng)費?？顚Ｓ?。4、規(guī)范地方政府擔保行為,支持各級政府積極組織財政資金對于存量債務要加強管理,根據(jù)不同原因分類化解。政策性債務依靠政策逐步消化,非政策性債務要制定還債計劃,積極組織落實。堅持“誰借誰還”原則,加大債務清償力度。對各級政府、各部門及各單位到期拖欠不還的各類政府性債務,實施財政扣款。對需用財政資金償還的政府債務,各級政府在年初安排支出預算時,將還貸資金單獨做出安排。要進一步規(guī)范縣鄉(xiāng)政府擔保行為,堅決制止新債務的發(fā)生。除經(jīng)國務院、省政府批準的項目外,縣鄉(xiāng)政府不準再借新債或變相借債。建立債務責任追究制度和縣鄉(xiāng)干部離任審計制度,對因工作失誤或搞“政績工程”造成的債務,要追究責任人的經(jīng)濟賠償責任。5、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因之一是財政供