圍填海管理的現(xiàn)狀與思考

圍填海管理的現(xiàn)狀與思考

一、中國的海防發(fā)展和管理(一)圍填海的早期階段中國的填?；顒託v史悠久。新中國成立后,圍填海的發(fā)展速度不斷加快,主要分為四個階段:(P92)(1)20世紀50年代,圍海曬鹽。除群眾自發(fā)性的小規(guī)模圍墾,政府組織圍墾了一部分土地,其中較大面積用于鹽業(yè)生產。(2)60-70年代末期,圍墾海涂增加農業(yè)用地。60年代初期,社隊集體或地方政府開始組織大規(guī)模的圍涂造地運動,部分省、市還成立了專門的管理機構,圍?；顒娱_始有計劃有組織的進行。(3)80-90年代初期,圍海養(yǎng)殖。圍填海管理工作開始步入科學化和法制化進程,各級政府加強了圍海工程的總體規(guī)劃。(4)90年代以后,港口、修造船等工程用海。我國的經濟進入高速發(fā)展時期,隨著大量臨海工業(yè)區(qū)的建設,陸地面積已經跟不上經濟的發(fā)展和人口的增加,越來越多的企業(yè)開始采用圍填海的方式擴大發(fā)展規(guī)模。由于初期對圍海工程缺乏全面規(guī)劃,審批制度不夠完善,審批手續(xù)不全、不嚴,以及設計和施工技術跟不上等原因,圍海工程問題頻現(xiàn),如與相關行業(yè)之間的矛盾,工程質量不良存在安全隱患,生態(tài)環(huán)境問題嚴重等。(二)圍填海工程的發(fā)展歷程和制度隨著圍填海情況及經濟發(fā)展的變化,我國的相關政策也隨之變化。20世紀50年代,國家用“以工代賑”的方式,組織群眾圍墾海涂,由群眾生產使用。60年代以后,我國人多地少的矛盾突出,圍海造地的積極性大。國家對圍海工程采取積極扶植的政策,由國家提供圍海費用的大部分,所圍土地的使用權歸社隊集體所有。對新圍新種土地,國家在稅收上實行若干年內減免稅的政策。1978年十一屆三中全會后,國家實行改革開放政策,逐步推行社會主義市場經濟體制。圍海工程的國家投資也逐步由完全無償轉向無償和有償結合,即國家除繼續(xù)無償支持一部分資金外,還用低息貸款等有償形式支持圍海。80年代中期以來,圍填海工程在組織方式、投資來源、開發(fā)利用和收益分配方面發(fā)生了一系列變化。在組織方式上,除部分繼續(xù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體圍墾外,還成立了專業(yè)的圍海公司,或由政府、地方、企事業(yè)單位等組織成圍涂開發(fā)聯(lián)合體進行圍墾。在投資上,雖然國家對圍填海工程的無償投入減少了,但開拓了多種有償形式的集資來源,如國家銀行的低息貸款、世界銀行貸款、國有土地改為有償使用后所取得的占地補償費、造地費等。在開發(fā)利用上,除“誰圍、誰有、誰使用”的傳統(tǒng)模式外,一部分圍海土地不再由投資者直接經營,而以某種方式轉移給他人使用。國家推出的這些靈活的集資和償還政策,大大擴展了圍海的資金來源,對圍海工程的建設起了極大的推動作用。90年代以后,隨著海域開發(fā)密度、強度的加大,沿海地區(qū)用海矛盾日益突出,海域使用中“無序、無度、無償”的現(xiàn)象出現(xiàn)。國家從制度上和政策上加強了對海域使用的管理,建立了海域權屬管理制度和有償使用制度。新世紀以來,圍填海管理成為海域管理的重中之重,特別是2006年以來國家相繼出臺了多個有關圍填海的管理規(guī)定。2006年,我國首次制定了全國性的圍填海規(guī)劃,在局部開展規(guī)劃試點,將近岸海域劃分為禁止圍填區(qū)、限制圍填區(qū)、適度圍填區(qū)、圍填供給區(qū)4種功能區(qū)域,并制定沿海各地的圍填海總量控制指標,規(guī)定圍填海工程必須舉行聽證會;同年,國家海洋局出臺《關于加強區(qū)域建設用海管理工作的若干意見》,對圍填海形成的區(qū)域內建設多個建設項目的用海工作進行了嚴格規(guī)定;2007年,制訂了《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》,規(guī)范了填海項目竣工海域使用驗收工作;2008年,出臺《關于改進圍填海工程平面設計的若干意見》,提出改進圍填海工程平面設計的核心是要由海岸向海延伸式圍填海逐步轉變?yōu)槿斯u式和多突堤式圍填海,由大面積整體式圍填海逐步轉變?yōu)槎鄥^(qū)塊組團式圍填海。(三)關于填海工程及其他海洋環(huán)境管理問題我國沒有專門的圍填海法律法規(guī),有關圍填海管理的法律主要體現(xiàn)在海域使用管理和海洋環(huán)境管理的相關法律中。體現(xiàn)在海域使用管理中的法律,如《中華人民共和國海域使用管理法》第四條規(guī)定,國家嚴格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用?；顒?第十八條規(guī)定,填海50公頃以上及圍海100公頃以上的項目用海必須報國務院審批;第三十二條規(guī)定,填海項目竣工后形成的土地,屬于國家所有。體現(xiàn)在海洋環(huán)境管理中的法律,如《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第十條規(guī)定,圍填海工程必須舉行聽證會;第十一條規(guī)定,50公頃以上的填海工程及100公頃以上的圍海工程的環(huán)境影響報告書,由國家海洋主管部門核準;第二十一條規(guī)定,嚴格控制圍填海工程。禁止在經濟生物的自然產卵場、繁殖場、索餌場合鳥類棲息地進行圍填?；顒?。圍填海工程使用的填充材料應當符合有關環(huán)境保護標準?！斗乐魏０豆こ探ㄔO項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第七條規(guī)定,禁止在天然港灣有航運價值的區(qū)域、重要苗種基地和養(yǎng)殖場所及水面、灘涂中的魚、蝦、蟹、貝、藻類的自然產卵場、繁殖場、索餌場及重要的洄游通道圍填海。與圍填海管理有關的制度包括環(huán)境影響評價制度、海域使用論證制度、海域有償使用制度等。二、國外海洋管控經驗日本、荷蘭、韓國是三種不同海洋管理體制的國家。日本是分散型的海洋管理體制,荷蘭是半集中型的海洋管理體制,韓國是集中型的海洋管理體制。日本和韓國與我國鄰近,具有相似的海洋自然環(huán)境,且通過初步研究發(fā)現(xiàn)他們的圍填海歷程與我國相似;荷蘭的圍海造地歷史悠久且具有代表性,因此我國與這三個國家之間的可比性強。(一)日本1、圍填海發(fā)展階段從人工造地的規(guī)模、主要用途和類型來看,我國目前的圍填海態(tài)勢與日本上世紀60~70年代有很多相似之處。日本的圍填海可分為四個發(fā)展階段:20世紀40~70年代,圍填海規(guī)模擴大,四大工業(yè)地帶形成;70~80年代,為了增加工業(yè)和城市建設用地,進行以第三產業(yè)開發(fā)為主的人造陸地再改造;90年代以后,由于日本經濟增長的放緩,以及人口的負增長,對土地的需求趨于平緩,日本的圍填海面積總體成逐年下降趨勢,特別是工業(yè)用圍填海面積下降最為明顯。2、日本對圍填海立法的強化日本的國家經濟發(fā)展計劃和政策為工業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)先權,在一段時間內,為工業(yè)用地進行的圍填海規(guī)模和速度都達到了前所未有的程度。面對圍填海造成的沿海生態(tài)環(huán)境破壞問題,日本通過立法管理和政策控制來減緩或停止圍填海發(fā)展速度。日本沒有全國統(tǒng)一的海岸帶和海洋管理的職能部門,涉及圍填海管理的部門包括運輸省、建設省、環(huán)境廳、國土廳。日本政府早在1921年就制訂了《公有水面埋立法》,該法是日本圍填海管理的主要法律。為了適應海域開發(fā)和施工技術的不斷提高,日本政府每隔幾年就要對該法進行修訂,自1921年以來共修改了13次。(P254)1973年,又通過了《公有水面埋立法修正案》,加強了對圍填海用途與環(huán)境影響審查等方面的要求。日本政府對圍填海的行為沒有明顯的政策傾向和行政干預,對圍填海工程也沒有采取鼓勵或限制等政策措施,而是履行嚴格的審批手續(xù),主要是對項目必要性、設計的合理性及對環(huán)境的影響等進行嚴格審查。日本對圍填海區(qū)域的規(guī)劃分為三個層次:首先,國家制定沿海地區(qū)發(fā)展的總規(guī)劃,劃定重點發(fā)展地區(qū),并明確整體功能定位。其次,對于重點發(fā)展地區(qū)進行系統(tǒng)的空間規(guī)劃,包括相鄰城市的總體規(guī)劃、港灣發(fā)展規(guī)劃和海洋功能規(guī)劃等。第三,對相應的基本功能岸段內的單個圍填海項目進行平面規(guī)劃。盡管日本的圍填?，F(xiàn)象嚴重,但由于政府對圍填海的合理規(guī)劃,使得日本在長期的圍填?；顒雍?仍然保持著有序的圍填海布局和較大的發(fā)展空間,各圍填海項目在岸段功能區(qū)內不存在功能穿插現(xiàn)象。遺憾的是日本對海洋環(huán)境的考慮不夠周全。由于圍填?；顒訉λ畡恿Φ挠绊懕容^大,再加上環(huán)灣產業(yè)帶的傾廢,導致圍填海海灣的環(huán)境污染嚴重。日本不得已采取的“先圍填,后治理”的管理措施,為我國目前的大興圍填海態(tài)勢敲響了警鐘。(二)荷蘭1、因素階段19581979年荷蘭的圍海造地歷史早,有近800年的歷史,前后可分三個階段:1953年前,為居住和生活進行的大規(guī)模土地圍墾;1953~1979年,為安全進行圍墾;l979~2000年,為安全和河口生態(tài)環(huán)境保護進行圍墾。2、海洋協(xié)調機制荷蘭有唯一的全國海洋綜合管理職能部門——國家海洋管理局,主要負責全國海洋政策、規(guī)劃、計劃的制定;組織實施海洋發(fā)展規(guī)劃、計劃和整治工程;負責大陸架海域的管理和海岸帶管理;負責統(tǒng)一管理海洋開發(fā)利用活動。荷蘭建立了比較完善的海洋協(xié)調機制。30年前,荷蘭已經成立了國家層次上協(xié)調海洋管理和制定政策的正式機構。1984年,荷蘭還建立了“和諧政策”,要求所有涉海部門相互協(xié)調,以解決在海洋管理中的各種沖突。1998年,成立了IDON(interdepartmentaldeliberationsoverNorthSea),主要負責協(xié)調、審議各部委制定的有關北海的政策、指令和法律。在海洋行政管理中實行分級管理,明確界定中央和地方的管理范圍。在岸線管理方面,中央政府負責保護海岸線的位置,防止海岸侵蝕。地方政府負責具體工作,并擔負與其他政策間的綜合協(xié)調工作;在海域管理上,中央政府負責管理低潮線向海一側1km以外的海域。1km以內的海域由地方政府負責管理,制定地區(qū)性的發(fā)展計劃。(三)韓國1、圍填海的規(guī)模韓國的圍填海歷史起源于日本殖民地時期,是循序漸進的過程。從1946~1960年,圍填?？偯娣e僅為6.3km2;60年代工業(yè)化開始以后,圍填海的數(shù)量、面積、規(guī)模都開始變大;70年代,韓國政府制定農業(yè)政策鼓勵農業(yè)發(fā)展,并開始發(fā)展制造業(yè),第一次大規(guī)模的圍填海工程爆發(fā);80年代,由于為重化工業(yè)制定了動態(tài)政策,圍填海規(guī)模有所縮減;從90年代開始,盡管造地數(shù)量和規(guī)模減少,但仍然對濕地造成了嚴重破壞。(見表1)2、統(tǒng)一立法,規(guī)范海洋管理韓國是世界上唯一實行海洋行政綜合管理體制的國家。從1961年韓國海務廳解體到1996年韓國海洋水產部成立,這段時間內韓國的涉海行業(yè)管理機構由13個不同的部門構成,對圍填海進行管理的部門是農林部和建設交通部。為了解決涉海行業(yè)管理部門的管理分散、管理效率低下和涉海項目重復建設等問題,1996年韓國海洋水產部成立,結束了實行了近30年的海洋行業(yè)管理體制,對全國涉海行業(yè)進行統(tǒng)一管理。韓國的海域使用立法體系中,有關圍填海管理的最重要的兩個法律分別是1961年頒布的《公有水面管理法》和1962年制定的《公有水面埋立法》?！豆兴婀芾矸ā返牡匚坏韧谖覈摹逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā?但管理的對象比我國的《海域使用管理法》更寬泛,包括國家領域內的所有公有水面即海域、河流、湖泊、沼澤及其他公用目的的國有水流或水面以及灘涂。《公有水面埋立法》是為了調整海域及其他水域的填埋問題而制定的。該法確立了圍填海管理的基本制度,如埋立的許可制度、費用征收制度、埋立后的所有權歸屬制度等,并頒布了詳細的施行令和施行規(guī)則。90年代,隨著一系列海洋事故的發(fā)生,韓國開始在海洋管理中融入海洋環(huán)境和資源管理的理念。1992年制定了《濕地保護法》,加強對遭受破壞的濕地的保護和管理。海洋水產部成立后,制定了《海岸帶管理法》,對海岸保護和利用的相關事項進行了詳細規(guī)定。韓國進行了兩次全國性圍墾計劃。韓國海洋水產部成立之前的第一次公有水面圍墾十年計劃(1990~2000年)共進行了多達459項,960km2的土地圍墾。海洋水產部成立以后進行了第二次公有水面圍墾計劃,申請圍墾項目355項,共計390km2的土地,但根據(jù)《海岸帶管理法》的宗旨,海洋水產部只批準了其中的186項,共38km2土地。三、國內外比較研究對中日、中荷、中韓的圍填海歷史及管理進行比較,得出以下結果(見表2):(一)我國圍填海發(fā)展現(xiàn)狀綜合上面的分析可以看出,過高的人口密度導致沿海地區(qū)的人地矛盾是中日兩國進行圍填海的主要原因。日本與中國從圍填海的背景和發(fā)展趨勢來看,走過的路線具有相似之處。從圍填海的技術發(fā)展來看,我國的圍填海技術明顯落后于日本。日本目前倡導的人工島造地方式,對圍填海的成本要求很高,但有利于提升區(qū)域資源、環(huán)境和社會的協(xié)調性。如著名的關西機場的工程預算達到100億美元,工程造價甚至超過了英吉利海峽隧道工程,但日本仍然選擇了海上人工島的填海方法,以減少對海底生態(tài)環(huán)境和水動力環(huán)境的影響。從人工造地速度來看,日本已經進入衰退期,而我國的圍填海活動正在蓬勃開展。目前,我國正處于以城鎮(zhèn)建設、臨海工業(yè)、濱海旅游、港口開發(fā)為目的的圍填海高潮時期,無論是從圍填海的規(guī)模、用途,還是類型來看,我國的圍填海都處于日本上世紀60~70年代的發(fā)展階段。因此,日本的管理經驗對我國圍填海管理具有重要的借鑒意義。對環(huán)境的把握日本通過不斷完善相關管理的法律法規(guī),對項目必要性、設計的合理性及對環(huán)境的影響等進行嚴格審查,特別是對區(qū)域整體規(guī)劃和平面布局設計的科學論證,達到了既能服務海洋經濟建設需要,又能保護海洋資源的目的。同時,還引進了公眾參與程序,體現(xiàn)了以人為本的原則。環(huán)境影響評價制度的欠缺日本的圍填海主要采用人工島方式,這有利于保護近岸海域資源,增加岸線資源的利用效率,降低對海洋環(huán)境的損害。雖然我國的環(huán)境影響評價制度要求對圍填海方式進行相應的評價,但重視程度還不夠。我國目前大多數(shù)圍填海工程采用自岸線向外延伸、平推的方式居多,這種粗放的圍填海方式降低了我國海岸資源的利用效率,顯著削弱了海洋對國民經濟和社會發(fā)展的巨大潛力。圍填海布局的穩(wěn)定性日本的規(guī)劃從大范圍的國家層面到小范圍的具體項目都有體現(xiàn)。正是由于這種圍填海整體規(guī)劃的指導,才使得日本在經過長期、快速的圍填海活動后,仍然保持著有序的圍填海布局和較大的發(fā)展空間。我國目前更多的是注重對某一個具體項目的審查,而對整體布局的規(guī)劃不夠重視,一直到2006年我國才首次制定了全國性的圍填海規(guī)劃。相對于圍填海的發(fā)展速度來說,我國的圍填海規(guī)劃制定的比較晚,因此,我們有必要參考日本的經驗,結合海洋功能區(qū)劃和海岸保護與利用規(guī)劃,對圍填海的宏觀布局進行規(guī)劃,為區(qū)域性建設用海規(guī)劃的編制和具體圍填海項目的審批提供依據(jù)。(二)預防人工造地的管理機構和法律荷蘭的圍海造地管理與我國相似,都是屬于分散型的管理體系,沒有專門針對人工造地的管理機構和管理法律。但荷蘭在悠久的圍海造地管理史上,不斷的對其管理技術和方法進行改進,因而又不完全相同于我國的圍填海管理,對我國也具有一定的借鑒意義。海洋委員會組織荷蘭的海洋管理方式與我國相似,海洋管理的全部權利集中在中央政府手中,主管部門是荷蘭國家海洋管理局。部長委員會是國家海洋問題的最高決策機構,下設議會委員會和非政府咨詢委員會。議會委員會按行業(yè)不同分為不同的部門委員會,直接聽命于部長委員會。這一模式把管理程序納入決策過程,避免了部門利益沖突,增加了海洋管理的可協(xié)調性。管理主體之間的矛盾荷蘭建立了協(xié)調各部門的正式機構——IDON。IDON不僅負責國家與地方之間的聯(lián)系,而且負責國家海洋主管部門間的協(xié)調工作。在IDON機構的作用下,荷蘭的海洋行政管理分級嚴格,并對國家和地方的管理范圍和權限進行了明確界定。我國的圍填海與多個涉海部門之間都存在著矛盾。特別是由于圍填海的負面影響,還存在著項目實施前的協(xié)調工作、利益相關者之間矛盾的處理,以及法律法規(guī)的兼容等問題。荷蘭的濕地恢復經驗為我國提供借鑒荷蘭在實施“蘇伊德海計劃”“前三角洲計劃”和“瓦登海計劃”等大型海岸帶整治計劃中都體現(xiàn)了對環(huán)境和生態(tài)的保護。最能體現(xiàn)荷蘭對環(huán)境重視的事件是1990年由荷蘭農業(yè)部制定的《自然政策計劃》,該計劃打算用30年的時間恢復國家的“自然”,即在新形成的土地上重新建設一個新的濕地系統(tǒng)。荷蘭圍墾區(qū)的濕地生態(tài)重建工程需要15-20年的時間才能達到目標,對于嚴重退化的地區(qū)則需要50-100年的時間。近年來,我國的生態(tài)恢復工程剛剛起步,且僅限于西部的退耕還林和退耕還草政策,而海洋生態(tài)恢復工程還沒有開始,荷蘭的濕地恢復經驗可為我國提供參考。但由于中國與荷蘭的自然條件不同,經濟發(fā)展水平也存在差異,因而不能照搬其經驗,要有分析地借鑒。(三)應將擴大區(qū)域資源整合作為全國海洋管理體制的管理框架的第十四條韓國不僅與我國僅一水之隔,自然條件、環(huán)境特征都與我國相似,而且兩國的海洋開發(fā)歷史和文化背景也存在很多相似之處。因此,可以說韓國的圍填海管理經驗對我國借鑒意義最大,并且其成功的管理經驗對我國來說可操作性強。第一,韓國綜合的海洋管理體制提高了圍填海管理效率。韓國集中型的海洋管理體制,實現(xiàn)了海洋行政一元化,完善了海洋相關法律,實施了綜合的海洋政策,避免了各行政部門之間因爭奪利益和業(yè)績產生管理交叉或空缺等現(xiàn)象,提高了圍填海管理的效率。我國的海洋管理體制原則上是實施的海洋綜合管理體制,但實際上是分行業(yè)管理。對于圍填海的管理,涉及的行業(yè)多,主要由國家海洋局、農業(yè)部、國土資源部、環(huán)境保護部等共同合作管理,因此受國家海洋管理體制的制約,海洋管理部門與產業(yè)部門的職能相互交叉,使得圍填海管理工作存在一定障礙。第二,韓國的第二次公有水面圍墾計劃可為我國的全國圍填海規(guī)劃提供參考。韓國的第二次公有水面圍墾計劃改變了第一次公有水面圍墾計劃的規(guī)劃方向,盡可能的限制大規(guī)模填海,最大限度遏制對灘涂的直接填埋,對于已經毀壞并無法恢復或環(huán)境損害較少的規(guī)劃區(qū)域,允許采用親環(huán)境工程方法進行小規(guī)模的圍填海。這次圍填海規(guī)劃徹底改變了已往政策的基本框架,將以擴大國土面積為主的填海變?yōu)橹匾暫Ｑ蟓h(huán)境、保護生態(tài)的親環(huán)境填海。第三,韓國的濕地替代方法雖然還沒有完善,但可為我國以后的圍填海規(guī)劃提供借鑒。隨著對濕地生態(tài)價值認識的提高,韓國除了頒布《濕地保護法》外,還提出了營造人工濕地替代已喪失濕地的方案。即對于必須進行填埋的濕地,應根據(jù)填埋面積、生態(tài)損失、經濟損失等方面綜合考慮損失效益,經過科學論證,選擇合適的區(qū)域,建造人工濕地來彌補進行圍填海帶來的損失。這種制度一方面可以減少圍填海的負面影響,另一方面給圍墾者增加了經濟負擔,可以有效遏制填埋需求。從我國目前的圍填海管理狀況來看,此制度的實施具有很大的難度,但可為我國將來的圍填海管理提供借鑒。四、制定專門的海洋管理體制通過與日本、荷蘭、韓國的對比研究,可以發(fā)現(xiàn)我國的圍填海管理起步比較晚,隨著圍填海管理日益向縱深方向發(fā)展,存在的問題也逐漸暴露出來。1、缺乏針對圍填海管理的專門法律,應制定適合我國發(fā)展現(xiàn)狀的《圍填海管理法》或《海岸帶管理法》。雖然日本和韓國的海洋管理體制迥異,日本是分散型管理,韓國是集中型管理,但兩國都在圍填海初期就制定了調整公有水面利用和沿海建筑活動的法律,例如韓國的《公有水面管理法》和《公有水面埋立法》,日本的《公有水面埋立法》。這些法律在海岸帶開發(fā)早期有效地保護了海岸設施和海岸帶資源。我國的圍填海管理主要是根據(jù)《海域使用管理法》進行的。但圍填海涉及多個領域,還受《土地管理法》、《海洋環(huán)境保護法》、《漁業(yè)法》、《海上交通安全法》等多個法律的制約,且相關法律之間存在沖突現(xiàn)象。因而有必要針對圍填海制定一部專門的法律。該法不僅要對圍填海的申請、審批程序,以及相關制度進行詳細規(guī)定,而且要解決相關行業(yè)法律之間的協(xié)調問題。2、分行業(yè)管理的海洋管理體制導致行業(yè)用海矛盾普遍存在,應建立有效的海洋咨詢、協(xié)調機