學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力大學(xué)內(nèi)部的雙重視角

學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力大學(xué)內(nèi)部的雙重視角

改革高等教育內(nèi)部行政體制，建立現(xiàn)代高等教育制度，是我國高等教育改革的中心主題。高校內(nèi)部管理體制主要體現(xiàn)為權(quán)力在管理的各階層和高校內(nèi)各個不同利益群體間的分配,以及它們相互間的權(quán)力作用關(guān)系。這種權(quán)力結(jié)構(gòu),實(shí)際上就是高校的治理結(jié)構(gòu)。一般認(rèn)為,大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力表現(xiàn)形式雖多種多樣,但最根本的形式只有兩種,即學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力。如何理解大學(xué)中的學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力?大學(xué)決策權(quán)究竟應(yīng)如何分配?如何重建高校的治理結(jié)構(gòu)?本文將對這些問題進(jìn)行分析。一、大學(xué)行政權(quán)力與大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的沖突自20世紀(jì)90年代以來,“學(xué)術(shù)權(quán)力”與“行政權(quán)力”作為分析我國大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的一對范疇,開始進(jìn)入我國高等教育管理領(lǐng)域。此后,圍繞“學(xué)術(shù)權(quán)力”與“行政權(quán)力”的爭論不斷。時至今日,人們似乎對“學(xué)術(shù)權(quán)力”與“行政權(quán)力”形成清晰的認(rèn)識,其實(shí),“學(xué)術(shù)權(quán)力”與“行政權(quán)力”在我國依然是一對似是而非的概念,如不對它們作系統(tǒng)梳理,這一對概念就沒有生命力。一般認(rèn)為,學(xué)術(shù)權(quán)力是由學(xué)術(shù)人員或?qū)W術(shù)組織所擁有的影響他人或組織行為的一種權(quán)能。學(xué)術(shù)權(quán)力植根于高深學(xué)問,其合法性源于專家學(xué)者的學(xué)術(shù)水平和學(xué)術(shù)能力。行政權(quán)力是大學(xué)行政機(jī)構(gòu)及行政人員依據(jù)國家法律、政府政策、學(xué)校規(guī)則的授權(quán)而擁有的影響和支配內(nèi)部成員和機(jī)構(gòu)的一種權(quán)力形式。行政權(quán)力植根于層級組織,其合法性在于法律的明確授權(quán)和組織的正式任命。然而,在大學(xué)內(nèi)部,這種二元對立的劃分方式至少存在兩個缺陷:其一,學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的實(shí)際邊界模糊不清。依照這種劃分,不但“學(xué)術(shù)權(quán)力”與“行政權(quán)力”的主體是交叉重疊的,而且“學(xué)術(shù)權(quán)力”與“行政權(quán)力”的客體也是交叉重疊的,甚至它們的實(shí)現(xiàn)方式也是交織在一起的。在大學(xué)內(nèi)部,學(xué)術(shù)事務(wù)與行政事務(wù)往往交織在一起,很難區(qū)分;而且一些學(xué)術(shù)事務(wù)決策后又要通過行政系統(tǒng)去實(shí)施,學(xué)術(shù)事務(wù)一旦納入行政系統(tǒng)的職責(zé)范圍,也就成為行政權(quán)力的客體。其二,正式權(quán)力與非正式權(quán)力難以區(qū)分?！靶姓?quán)力是正式的權(quán)力,學(xué)術(shù)權(quán)力是非正式的權(quán)力”是一種把復(fù)雜問題簡單化的做法。因?yàn)樾姓姓?quán)力中也有非正式權(quán)力,學(xué)術(shù)權(quán)權(quán)力中也有正式權(quán)力。如果一定要使用這一對概念,那么有必要對它們做進(jìn)一步的分析:行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種。國家教育行政權(quán)的分配方式主要有兩種:一種是縱向的地方分權(quán),另一種是橫向的職能分權(quán)。職能分權(quán)有行政授權(quán)與行政委托兩種形式。大學(xué)正是通過與政府的橫向職能分權(quán)(授權(quán)或委托)而行使部分公共行政權(quán)。與此同時,作為一個科層結(jié)構(gòu)組織,大學(xué)除擁有公共行政權(quán)之外,還擁有自治性行政權(quán),有一種基于科層組織自身運(yùn)轉(zhuǎn)的支配性的權(quán)力,這種權(quán)力不同于公共行政權(quán),它具有“私”權(quán)的性質(zhì)。即大學(xué)享有處理與教學(xué)、中研、課程及進(jìn)修直接有關(guān)的行政事務(wù)的自治權(quán)。因此,大學(xué)中的行政力實(shí)際上包括兩個不同的部分:一為國家行政權(quán),一為大學(xué)的自治性行政權(quán)。前者源于大學(xué)與政府的職能分度權(quán),后者植根于大學(xué)作為科層組織自身。學(xué)術(shù)權(quán)力也是一個寬泛的概念。這一權(quán)力從性質(zhì)上上也可區(qū)分為兩種不同的權(quán)力:學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)利。在法學(xué)上,權(quán)力與權(quán)利雖關(guān)系密切,但并非一回事。學(xué)術(shù)權(quán)力其實(shí)就是大學(xué)的自治性行政權(quán)力,學(xué)術(shù)權(quán)利則是學(xué)者個人所享有的權(quán)利,主要指大學(xué)成員所享有的學(xué)術(shù)自由權(quán),教師的研究自由,教學(xué)自由及學(xué)生的學(xué)習(xí)自由等。大學(xué)行政權(quán)力與大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的矛盾主要表現(xiàn)為國家行政權(quán)與自治行政權(quán)的沖突,以及學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)利的沖突。因此,協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系,實(shí)質(zhì)上就是協(xié)調(diào)國家行政權(quán)與學(xué)校自治性行政權(quán)的關(guān)系,以及學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)利的關(guān)系。二、重建高等教育機(jī)構(gòu)，建立現(xiàn)代高等教育機(jī)構(gòu)(一)大學(xué)的決策權(quán)當(dāng)前,在中國大學(xué)內(nèi)部管理體制改革中逐步引出了大學(xué)治理的題。何謂大學(xué)治理?簡單地說,就是大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大決策的結(jié)構(gòu)和過程。大學(xué)治理的核心問題是大學(xué)決策權(quán)力的分配。關(guān)于大學(xué)決策權(quán)力的分配,主要有兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為,嚴(yán)格意義的大學(xué)教育是一種相對獨(dú)立的事業(yè)。大學(xué)的決策對其自身來說是一種內(nèi)在的東西。因此,最了解大學(xué)目標(biāo)的人就是最了解教育本身的人。那么,確定大學(xué)目標(biāo)是學(xué)校及教師的權(quán)力。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,大學(xué)教育從來不具有獨(dú)立性,沒有理由把大學(xué)社會分離開來,因此,大學(xué)的決策權(quán)不應(yīng)掌握在學(xué)校、教師手里。第一種觀點(diǎn)在大學(xué)權(quán)力的分配上,固守大學(xué)的傳統(tǒng)權(quán)力。第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為大學(xué)關(guān)涉社會公共利益,應(yīng)由學(xué)校以外的多方主體共同參與,應(yīng)以民主的方式解決大學(xué)目標(biāo)的確定。筆者認(rèn)為,大學(xué)受制于社會,具有社會性;但又具有相對獨(dú)立性。就大學(xué)的相對獨(dú)立性而言,教師、學(xué)校有大學(xué)決策權(quán);就大學(xué)的社會性而言,國家、社會、公民、家長等均有大學(xué)決策權(quán)。由此可見,大學(xué)決策權(quán)的主體主要包括兩個方面:一是大學(xué)內(nèi)部的各方主體;二是大學(xué)外部各利益相關(guān)群體。前者實(shí)際上是大學(xué)內(nèi)部治理的問題,后者實(shí)際上是大學(xué)外部治理的問題。當(dāng)前我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中存在的最大問題是權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡,表現(xiàn)為:國家行政權(quán)力與學(xué)校自治性行政權(quán)力的失衡,以及學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)利的失衡。解決這一問題不但需要重建大學(xué)的外部治理結(jié)構(gòu),而且需要重構(gòu)大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。前者實(shí)際上是權(quán)力如何在政府與大學(xué)之間分配的問題,這一問題在西方是一個大學(xué)自治的問題,在我國則是一個大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的問題。后者是權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部各組群之間的分配問題。(二)行政權(quán)力是大學(xué)的保障所謂現(xiàn)代大學(xué)制度,就是既遵循大學(xué)的內(nèi)在邏輯,又與現(xiàn)代社會相契合的大學(xué)制度。大學(xué)本質(zhì)上是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),發(fā)展學(xué)術(shù)、追求真理是大學(xué)的使命,與現(xiàn)代社會契合,必須堅持效率與秩序的原則,因?yàn)榇髮W(xué)畢竟是現(xiàn)代社會中的一個組織,維持組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要一定的效率和相對穩(wěn)定的秩序。但是大學(xué)保持一定的效率與秩序,是為了更好地實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由與以人為本的理念。要實(shí)現(xiàn)這兩個方面需要一定的權(quán)力(利)做支撐。行政權(quán)力旨在實(shí)現(xiàn)大學(xué)的效率與秩序,學(xué)術(shù)權(quán)力(利)有利于學(xué)術(shù)自由與以人為本理念的實(shí)現(xiàn)。可見,學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的協(xié)調(diào)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵。1.校、院、系三級之間的權(quán)力分配.我國大學(xué)的基本以教師和學(xué)生在大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)改革是高校內(nèi)部管理體制改革的核心,是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵?？茖W(xué)合理的權(quán)力分配是校內(nèi)外不同利益群體有效合作的重要基礎(chǔ)和前提,有助于各種力量之間的協(xié)調(diào),從而維護(hù)大學(xué)發(fā)展的基本秩序,提高大學(xué)的運(yùn)行效率,實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由與以人為本的大學(xué)理念,進(jìn)而完成大學(xué)的使命。就大學(xué)權(quán)力的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)而言,主要表現(xiàn)為政府與大學(xué)之間的權(quán)力分配.以及學(xué)校內(nèi)部的校、院、系三級之間權(quán)力分配。前者要求政府尊重學(xué)校的辦學(xué)權(quán),并把一部分專業(yè)性強(qiáng)、政府無力行使的國家教育行政權(quán)力通過授權(quán)或委托授予大學(xué),政府對其保留監(jiān)督的權(quán)力。后者要求權(quán)力重心下移,把學(xué)科和課程的調(diào)整和設(shè)置權(quán)、科研項目管理權(quán)、教師聘用權(quán)等學(xué)術(shù)、行政權(quán)力下放給學(xué)院、系一級,使學(xué)院、系擁有一定的自主權(quán)。就大學(xué)內(nèi)部橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)而言,要求權(quán)力在教師、學(xué)生、行政人員三個組群之間合理分配。首先,要擴(kuò)大教師在大學(xué)中民主管理權(quán)力,使教師擁有治學(xué)權(quán)和參與決策權(quán)。當(dāng)前我國教師在大學(xué)決策中被置身事外,缺乏對大學(xué)目標(biāo)任務(wù)的認(rèn)同感,降低了大學(xué)的凝聚力和活力。其次,要提升學(xué)生在大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。學(xué)生是我國目前大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中最為忽視的權(quán)力主體,學(xué)生是大學(xué)決策的利益相關(guān)者,學(xué)生應(yīng)該而且有能力參與大學(xué)的決策。第三,適當(dāng)限制行政人員的權(quán)力,以“社會權(quán)力”制約“行政權(quán)力”。大學(xué)的決策權(quán)力不但要在大學(xué)內(nèi)部各個組群之間分配,而且要在校外更多的利益群體間進(jìn)行分配。要充分吸收校外各界人士參與高校決策,實(shí)現(xiàn)大學(xué)管理民主化與治理的多元化。2.大學(xué)享有自治權(quán)和國家行政權(quán)。在大學(xué)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)問題,在法學(xué)上是一個大學(xué)自治的問題。在行政法上,大學(xué)自治是指由法律規(guī)定大學(xué)的自治事項,在法定范圍內(nèi),由大學(xué)機(jī)構(gòu)自己決定如何處理,并自我負(fù)責(zé),國家對該事項的處理不得干涉。然而,大學(xué)自治的目的并非賦予大學(xué)對所有校內(nèi)行政事務(wù)完全自主權(quán),大學(xué)只有在處理教學(xué)、研究、課程及進(jìn)修等直接有關(guān)的行政事務(wù)時才享有自治權(quán)。由于大學(xué)的行政權(quán)力存在不同的兩種性質(zhì),因此,大學(xué)所從事的事務(wù)也可分為兩個方面:一是大學(xué)要完成與學(xué)術(shù)有關(guān)的自治行政事務(wù),二是大學(xué)要接受國家委托、執(zhí)行國家任務(wù)。前者稱為“大學(xué)自治行政事務(wù)”,后者稱為“國家委辦事務(wù)”。當(dāng)大學(xué)完成自治行政事務(wù)時,屬公法人,國家行政權(quán)只能對大學(xué)進(jìn)行合法性監(jiān)督,不能直接干預(yù)大學(xué);當(dāng)大學(xué)完成國家委托事務(wù)時,屬不具獨(dú)立權(quán)利能力的國家機(jī)關(guān),國家行政權(quán)不僅對大學(xué)進(jìn)行合法性監(jiān)督,還要對大學(xué)進(jìn)行合理性監(jiān)督。區(qū)分大學(xué)中性質(zhì)不同的兩種行政權(quán)力是防止國家行政權(quán)力泛化的關(guān)鍵。尊重大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)是協(xié)調(diào)國家行政權(quán)力與大學(xué)自治性行政權(quán)力的基礎(chǔ)。一方面,大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)是國家行政權(quán)力的邊界,國家行政權(quán)力的行使必須堅持法律優(yōu)先原則與法律保留原則,以不侵害大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)為條件;另一方面,大學(xué)自治性行政權(quán)力以國家行政權(quán)為邊界,大學(xué)只有在從事與教學(xué)、科研有關(guān)的活動,才具有自治性行政權(quán)。自治性行政權(quán)的行使不得危害公共利益,國家行政權(quán)是公共利益的代表。3.強(qiáng)化學(xué)術(shù)自由原則作為一種古老的學(xué)術(shù)管理理念,學(xué)術(shù)自由是學(xué)術(shù)權(quán)力的合理性基礎(chǔ)。學(xué)術(shù)管理實(shí)質(zhì)上是一種人文性的活動,它是大學(xué)發(fā)展學(xué)術(shù)、追求真理的重要組成部分,學(xué)術(shù)自由與以人為本是其內(nèi)在的根本特性,違背這種特性必將導(dǎo)致學(xué)術(shù)管理的異化,學(xué)術(shù)權(quán)力也將失去其合法性與合理性。堅持學(xué)術(shù)自由原則,要求將學(xué)術(shù)權(quán)力建立在學(xué)術(shù)權(quán)利的基礎(chǔ)之上。大學(xué)學(xué)術(shù)管理的中心是維護(hù)學(xué)術(shù)權(quán)利。如果說學(xué)術(shù)權(quán)利是目的,那么學(xué)術(shù)權(quán)力是手段。學(xué)術(shù)權(quán)力要把學(xué)術(shù)權(quán)利作為自身的邊界,充分尊重