中國(guó)改革的農(nóng)村突破與基層民主政治建設(shè)

中國(guó)改革的農(nóng)村突破與基層民主政治建設(shè)

中國(guó)農(nóng)村民主發(fā)展已經(jīng)取得了十多年的良好記錄，但也存在許多困難和起伏。從宏觀政策面來看,繼續(xù)農(nóng)村的民主發(fā)展是不會(huì)改變的,問題是往往在具體操作時(shí)事與愿違,在一些農(nóng)村就曾出現(xiàn)了民主發(fā)展倒退、停頓等現(xiàn)象,這些現(xiàn)象對(duì)農(nóng)村民主的發(fā)展有危害性。農(nóng)村民主的可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展當(dāng)中的一個(gè)重要問題,值得深入探討。我們要探討是哪些問題影響著農(nóng)村民主的可持續(xù)發(fā)展,怎樣才能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村民主政治的可持續(xù)發(fā)展。一、基層民主意識(shí)不足,導(dǎo)致村民自治不健全近幾年農(nóng)村民主發(fā)展中出現(xiàn)的問題,既有制度方面的客觀原因,也有意識(shí)方面的主觀原因。農(nóng)村民主需要制度配合,制度可以說是農(nóng)村民主發(fā)展最重要的因素,但在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村政治生活中,一方面是制度建設(shè)很不夠,一方面是已有的制度滯后于現(xiàn)實(shí)民主的發(fā)展,甚至阻礙著農(nóng)村民主的發(fā)展。這些制度問題大致表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是選舉制度沒有落到實(shí)處。農(nóng)村多年的選舉實(shí)踐表明,村委會(huì)的選舉制度已經(jīng)建立健全,并已經(jīng)普遍施行,但是選舉的質(zhì)量并沒有逐步提高。主要表現(xiàn)在選舉的組織者只關(guān)心是否已進(jìn)行了選舉,而不太重視選舉的內(nèi)在民主質(zhì)量,因而造成選舉流于形式。另外,就建立農(nóng)村民主選舉制度的初衷而言,本是為了發(fā)展農(nóng)村的民主政治,在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定,但近年來許多農(nóng)村的選舉沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的,反而因選舉沒有落到民主的實(shí)處而引發(fā)了一些矛盾和沖突,造成農(nóng)村政治的不穩(wěn)定,其原因還是選舉的組織者想法與民意的不一致。二是制度系統(tǒng)的沖突。目前,我國(guó)的農(nóng)村民主只在村一級(jí)普遍進(jìn)行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)大部分沒有進(jìn)行,村一級(jí)的政治制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政治制度有時(shí)會(huì)造成矛盾和沖突,在這種矛盾和沖突中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)明顯占據(jù)優(yōu)勢(shì)。比如,在村委會(huì)的選舉中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政從鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益方面考慮,要求選舉符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)意愿的村委會(huì),以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的實(shí)現(xiàn),這樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就會(huì)對(duì)村委會(huì)的選舉介入自己的意志。另外,在農(nóng)村民主決策中,突出表現(xiàn)在部分村黨支部和村委會(huì)之間的矛盾和不協(xié)調(diào)、在民主決策中存在用間接民主代替直接民主的傾向。有些地方以村民會(huì)議難召開為由長(zhǎng)期不開村民會(huì)議;法律規(guī)定需經(jīng)村民會(huì)議決定的事項(xiàng),未經(jīng)授權(quán)就由村民代表會(huì)議作決定;有的村民代表在會(huì)前沒有同村民溝通,會(huì)上發(fā)表的只是個(gè)人意見;還有些村委會(huì)決策重大村務(wù),既不召開村民會(huì)議,又不召開村民代表會(huì)議,只是由幾個(gè)村干部說了算。在農(nóng)村民主管理中存在著不同程度的形式主義,如,村務(wù)公開有的流于形式;有的內(nèi)容不明確;有的內(nèi)容不真實(shí),搞半公開或假公開;有的村財(cái)務(wù)管理混亂,長(zhǎng)期不向村民公開,使村民群眾對(duì)村委會(huì)成員產(chǎn)生不信任。在農(nóng)村民主監(jiān)督中也存在薄弱環(huán)節(jié),特別是沒有制度的保證,致使一些村委會(huì)不能被村民有效地監(jiān)督。這些問題的產(chǎn)生也有制度沖突方面的原因。三是制度建設(shè)滯后于現(xiàn)實(shí)。我國(guó)國(guó)家大、民族多,地區(qū)情況復(fù)雜多樣,而且社會(huì)在時(shí)時(shí)變化、發(fā)展,而制度的制定卻是比較慢的,從而造成制度建設(shè)往往滯后于實(shí)踐,這樣勢(shì)必影響農(nóng)村的民主發(fā)展,有時(shí)候會(huì)使農(nóng)村民主的發(fā)展由于缺乏制度的支持而陷入困境。所以,制度建設(shè)步伐要加快,要盡快建立一套符合農(nóng)村現(xiàn)階段民主發(fā)展的制度,推動(dòng)農(nóng)村的民主發(fā)展。四是相關(guān)的法律不健全而導(dǎo)致農(nóng)村民主發(fā)展無法深入進(jìn)行。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政對(duì)村民自治的干預(yù),這在有時(shí)候阻礙著村民自治的發(fā)展,使農(nóng)村民主不能正常開展。這種干預(yù)長(zhǎng)期沒有得到有效糾正,一個(gè)重要的原因就是缺乏法律制約。比如民主選舉,有些程序的規(guī)定過于原則,導(dǎo)致選舉中某些具體問題無法可依。這些問題的產(chǎn)生原因:一是程序性的規(guī)定不夠完善。例如,如何界定選民資格,村民選舉委員會(huì)的推選程序,候選人的條件及確定方式,競(jìng)選演講程序,村委會(huì)成員罷免程序,對(duì)賄選及不正當(dāng)選舉的認(rèn)定,違法糾錯(cuò)辦法等方面規(guī)定不明確,實(shí)踐中產(chǎn)生了不少問題;二是村委會(huì)組織法的貫徹實(shí)施缺乏司法保障,對(duì)一些違法侵權(quán)行為民政部門缺乏有效的約束和處罰手段。目前農(nóng)村民主發(fā)展中出現(xiàn)的困難也有意識(shí)方面的原因。我國(guó)沒有很深厚的民主傳統(tǒng),人們?nèi)鄙倜裰饕庾R(shí),成為民主發(fā)展的障礙。一是官主意識(shí)。官主意識(shí)在我國(guó)封建社會(huì)長(zhǎng)期流行,至今沒有根除。農(nóng)村民主需要一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境,在農(nóng)村民主過程中,需要黨政去保障民主的正常進(jìn)行,而不是對(duì)農(nóng)村民主中的大小事情進(jìn)行全面介入、干預(yù)、命令乃至作主。但從許多實(shí)際情況看,黨政對(duì)于農(nóng)村民主的干預(yù)是經(jīng)常、普遍發(fā)生的,有些地方甚至發(fā)生違法越權(quán)干預(yù)的現(xiàn)象。比如,不按規(guī)定程序辦事,搞指選派選,隨意調(diào)整和撤換依法選舉產(chǎn)生的村干部,嚴(yán)重的即導(dǎo)致了干群矛盾激化,引發(fā)村民群眾連續(xù)、集體、越級(jí)上訪。黨政對(duì)農(nóng)村民主的支持是很重要的,但不能去操縱、控制農(nóng)村民主,不能把黨政的意志強(qiáng)加給村民,將民主變成官主。二是黨政部門的民主意識(shí)不夠。在農(nóng)村民主過程中,黨政要尊重民意,要允許村民與黨政部門有不同意見,要允許村民對(duì)黨政部門制定的政策和所做的工作有批評(píng)或反對(duì)意見,黨政部門要聽取村民的意見修正政策和改進(jìn)工作。但現(xiàn)實(shí)的情況是,由于黨政部門的民主意識(shí)不夠,尊重民意也就不夠,在現(xiàn)實(shí)中,村民的意見和黨政部門的意見發(fā)生沖突,而又得不到黨政部門的尊重并接受,另外,黨政部門強(qiáng)迫村民按照自己意愿行事的例子時(shí)有發(fā)生。還有就是一些地方黨政部門對(duì)選舉后新當(dāng)選村委會(huì)成員的培訓(xùn)工作不重視,導(dǎo)致村委會(huì)工作方式仍很落后,影響了村委會(huì)發(fā)展民主的能力和代表廣大村民利益的能力,影響了后來工作的開展。二、加強(qiáng)和完善農(nóng)村民主的黨的領(lǐng)導(dǎo),確?；鶎用裰鬟x舉以上探討了在農(nóng)村民主發(fā)展過程中存在的一些困難和障礙,而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村民主的可持續(xù)發(fā)展,必須有針對(duì)性地探索有效措施。黨中央曾經(jīng)指出:黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個(gè)傳統(tǒng),也是一個(gè)重大原則。要建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,其中一條是必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)展農(nóng)村民主,實(shí)現(xiàn)村民完全自治,同樣也要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。歷史也說明,村民自治等項(xiàng)農(nóng)村民主一直是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下開展和不斷地發(fā)展的。離開了黨的領(lǐng)導(dǎo),農(nóng)村的民主就無法進(jìn)行,即使進(jìn)行了,也會(huì)走入歧途,影響我國(guó)的政治穩(wěn)定。比如,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,我國(guó)在1982年修訂頒布了《憲法》,其第111條規(guī)定:村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織。1982年的憲法總結(jié)了農(nóng)民群眾的偉大民主創(chuàng)造,第一次把建立村民委員會(huì)以根本大法形式規(guī)定下來,從而開創(chuàng)了村民自治這一空前廣泛的社會(huì)主義基層民主的先河。在1987年,第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了《村民委員會(huì)組織法(試行)》。在1998年11月4日,第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過修訂后的《村委會(huì)組織法》,對(duì)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、選人、議事、監(jiān)督方面充實(shí)了新的內(nèi)容,對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、職能和相關(guān)問題作了更明確的規(guī)定,《村民委員會(huì)組織法》的正式頒布使村民自治正式步入法制軌道。如果沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持,村民委員會(huì)就不會(huì)寫入憲法,也就不會(huì)頒布《村民委員會(huì)組織法》,村民自治也不會(huì)正常有序地開展。所以,在農(nóng)村民主可持續(xù)發(fā)展中,如何有效地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),探索黨的領(lǐng)導(dǎo)新方式,是農(nóng)村民主可持續(xù)發(fā)展的需要,也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村民主可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)有力的政治支持。發(fā)展農(nóng)村的民主,主要的動(dòng)力來自村民的積極參與,特別是村民在民主實(shí)踐中的民主創(chuàng)新。人民是歷史的創(chuàng)造者,在農(nóng)村民主發(fā)展中,村民就是民主發(fā)展的創(chuàng)造者。這些年來,村民在自治中展示了自身的民主參與的積極性,進(jìn)行了一系列的村民自治的民主實(shí)踐活動(dòng),并在自治的實(shí)踐中,不斷地鍛煉和提高了自治能力,村民自治在廣大村民的支持下,不斷改革、創(chuàng)新,不斷地向前發(fā)展。事實(shí)也是如此,村民自治和農(nóng)村民主的許多成功經(jīng)驗(yàn),就是由村民在實(shí)踐中摸索得來的,像村委會(huì)這種群眾性自治組織形式,還有像農(nóng)村民主選舉中涌現(xiàn)出來的“海選”模式,村民自治示范活動(dòng)、村務(wù)公開、村民代表會(huì)議、村民自治章程,秘密劃票、競(jìng)爭(zhēng)選舉等,都是來自村民的發(fā)明?，F(xiàn)在的任務(wù)是,要充分注重和總結(jié)村民中涌現(xiàn)出來的新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在理論上加以論證,不斷地充實(shí)和豐富農(nóng)村民主的內(nèi)容,使農(nóng)村民主的可持續(xù)發(fā)展得以有效深入進(jìn)行。黨中央曾經(jīng)指出:發(fā)展農(nóng)村基層民主,必須貫徹依法治國(guó)方略,同健全法制緊密結(jié)合。這是發(fā)展農(nóng)村民主的指針,發(fā)展農(nóng)村民主,就必須將其給予法制化,通過法制化,建立健全以村民自治為核心的一系列有關(guān)農(nóng)村民主的法律法規(guī),給村民的民主權(quán)利以法律的保證,使其權(quán)利不受任何的侵犯。在實(shí)際工作中,黨政部門要做到嚴(yán)格執(zhí)法,違法必究。比如,在選舉中,黨政部門要監(jiān)督村民選舉委員會(huì)是否確實(shí)由村民會(huì)議或各村民小組民主推選產(chǎn)生,以保證村民的推選權(quán);要監(jiān)督村民委員會(huì)成員候選人是否真正由村民直接提名確定,要嚴(yán)查用組織提名代替村民提名的行為,以保證村民的直接提名權(quán)。還要監(jiān)督罷免程序是否能被有效地實(shí)行,對(duì)不稱職的村民委員會(huì)成員,要按照法律法規(guī)的規(guī)定依法進(jìn)行罷免,以保證村民的罷免權(quán)?？傊?黨政部門要嚴(yán)格依法辦事,堅(jiān)決糾正和查處村民自治中的一切違法行為。與此同時(shí),村民也要加強(qiáng)學(xué)習(xí),增強(qiáng)自身的民主、法律意識(shí),依法行使自己的民主權(quán)利,在農(nóng)村中,要開展依法自治。只有把農(nóng)村民主法制化,才能有效地規(guī)范和約束鄉(xiāng)村兩級(jí)干部和村民各自的行為。只要法律、法規(guī)、制度盡快地建立健全并嚴(yán)格依法行權(quán),農(nóng)村的民主可持續(xù)發(fā)展就有重要的保證。(四)推動(dòng)農(nóng)村民主政治的發(fā)展,推動(dòng)基層民主發(fā)展1998年,黨的十五屆六中全會(huì)指出:“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主,實(shí)行村民自治,是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造?！贝_實(shí),由于擴(kuò)大了農(nóng)村基層民主,改變了傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制,即從“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社管理體制,轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在成立鄉(xiāng)政府、選舉村民委員會(huì)的農(nóng)村管理體制。這一農(nóng)村管理體制的重大變革主要表現(xiàn)在:首先,最大的變革就是農(nóng)村民主的真正實(shí)現(xiàn),以前村干部是上面任命,現(xiàn)在是選舉產(chǎn)生,這是一個(gè)本質(zhì)上的變革。其次,村委會(huì)與鄉(xiāng)政府的關(guān)系有了一種全新的變化,過去是上下級(jí)的關(guān)系,現(xiàn)在變成一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,這一變革意義非常重大,也就是說,村民的事情可以由村民自己來辦,不再像過去那樣由上級(jí)政府來包辦。再次,創(chuàng)造出人才脫穎而出的機(jī)制,以前干部任命都由上面說了算,人才出不來,現(xiàn)在實(shí)行直選,各種人才都有了施展的空間。第四,有利于社會(huì)的穩(wěn)定,通過村民自治,落實(shí)四個(gè)民主,使黨的為人民服務(wù)宗旨在農(nóng)村得以體現(xiàn),過去行政命令、簡(jiǎn)單粗暴的方式引起農(nóng)民的反感,現(xiàn)在通過村民自治方式,使群眾真正有了當(dāng)家做主的感覺,農(nóng)村的許多矛盾和問題都能夠迎刃而解。在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)村民自治,有利于把村民公認(rèn)的、真心實(shí)意為群眾服務(wù)的人選進(jìn)村民委員會(huì);有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的積極性、主動(dòng)性,增強(qiáng)自主意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、民主法制意識(shí),促進(jìn)農(nóng)村先進(jìn)文化的發(fā)展;有利于堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,密切黨同農(nóng)民群眾的血肉聯(lián)系,鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ),更好地實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。從當(dāng)前來看,村民自治是農(nóng)村民主政治的核心環(huán)節(jié),也是目前要首先完善的工作,所以要重點(diǎn)做好村民自治,以此帶動(dòng)農(nóng)村民主的各項(xiàng)工作全面進(jìn)行。村民自治的基本內(nèi)容有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)方面。這四個(gè)方面的概括,來自于廣大農(nóng)村的實(shí)際探索和黨政部門的總結(jié)。在1994年,黨中央召開了全國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)工作會(huì)議,民政部門提出和總結(jié)的“完善村民選舉、村民議事、村務(wù)公開、村規(guī)民約等項(xiàng)制度”正式被會(huì)議明確提為必需的要求。在同年召開的第十次全國(guó)民政會(huì)議上,正式提出了民政部在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上對(duì)村民自治活動(dòng)的重要概括,這就是著名的“四個(gè)民主”:民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。在1997年召開的黨的十五大上,村民自治的這“四個(gè)民主”被首次寫進(jìn)了黨的全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告。民主選舉,即要使村民的推選權(quán)、提名權(quán)、選舉權(quán)、投票權(quán)、罷免權(quán)得到了切實(shí)落實(shí),做好選舉的制度化、程序化、規(guī)范化;民主決策,即通過村民會(huì)議決定重大事項(xiàng),通過村民代表會(huì)議研究日常工作;民主管理,通過制訂村民自治章程或村規(guī)民約,建章立制實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理;民主監(jiān)督,即實(shí)行村務(wù)、財(cái)務(wù)公開,民主評(píng)議干部,建立重大事項(xiàng)匯報(bào)制度。通過民主選舉,使村民認(rèn)可的那些思想好、作風(fēng)正、能力強(qiáng)、真心實(shí)意為村民工作的人選入村領(lǐng)導(dǎo)集體。實(shí)行民主決策,要加快建立健全村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度,依此對(duì)農(nóng)村中的重大事項(xiàng)進(jìn)行民主決策,使村黨支部和村委會(huì)的決定和決策能充分符合村民的愿望和利益。實(shí)行民主管理,要建立健全村民自治章程和各類村規(guī)民約,通過民主管理,使村民都能履行自己的權(quán)利和義務(wù),參與農(nóng)村的管理。實(shí)行民主監(jiān)督,必須建立制度的剛性規(guī)定,將農(nóng)村中的重大的、與村民切身利益相關(guān)的事項(xiàng),按規(guī)定向村民進(jìn)行真正的公開,以便村民實(shí)行民主監(jiān)督,從而約束村委會(huì)干部的工作,使村委會(huì)干部做到清正廉潔,真正做到全心全意為人民服務(wù),為廣大村民謀利益,而杜絕以權(quán)謀私。按照“四個(gè)民主”的原則,針對(duì)當(dāng)前的村民自治工作,應(yīng)該堅(jiān)持“一手抓鞏固,一手抓提高”的方針,認(rèn)真做好黨的十六大精神和村民委員會(huì)組織法的落實(shí)工作,加快配套政策法規(guī)的建設(shè),建立健全村民委員會(huì)的民主選舉、村民議事和村務(wù)公開這三項(xiàng)制度,規(guī)范村級(jí)重大事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督程序,把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督真正落到實(shí)處。目前,為深化村民自治而急需進(jìn)行政策配套的有:健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制的途徑和辦法,建立和完善村黨支部與村委會(huì)分工合作制度;解