論臺灣農(nóng)業(yè)土地的三次改革及其啟示

論臺灣農(nóng)業(yè)土地的三次改革及其啟示

中臺地區(qū)人數(shù)最多，特別是1949年國民黨軍隊撤出臺灣后，臺灣的農(nóng)業(yè)面臨著前所未有的壓力。1949年起，臺灣開始實施土地改革。20世紀90年代前后，中國和臺灣的農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了三次重大改革。這些改革為臺灣實現(xiàn)農(nóng)業(yè)自給自足,并實現(xiàn)了逐步農(nóng)產(chǎn)品外銷以及農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展。臺灣農(nóng)業(yè)土地改革的經(jīng)驗對中國內(nèi)陸現(xiàn)在的土地改革問題有很大的啟示。一、“不得超過2.0”減租條例,引入“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的“生態(tài)鏈”1949年國民黨戰(zhàn)敗之后,近百萬人口遷移至臺灣,臺灣人多地少的情勢十分嚴峻。1964年臺灣的人口比1949年增加500萬達到1200萬,戶均耕地由1949年的1.39公頃減少至1.06公頃;到1995年減少至0.041公頃。土地資源緊缺,臺灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力卻十分低下,臺灣糧食主要依靠外購。為了實現(xiàn)臺灣農(nóng)業(yè)的自給自足,利用有限的外匯發(fā)展工業(yè),我國臺灣當?shù)卣疀Q定對農(nóng)業(yè)土地制度進行第一次改革?！丁叭迤摺睖p租條例》、公地放養(yǎng)制度和“耕者有其田”計劃成為臺灣第一次農(nóng)業(yè)土地改革的核心內(nèi)容。(1)《“三五七”減租條例》。1951年6月實施《“三五七”減租條例》,規(guī)定“根據(jù)耕者有其田原則,地租不得超過土地正產(chǎn)品的375%”。土地法之規(guī)定,地租不得超過土地售價的8%,而《三七五減租》卻明確規(guī)定地租不得超過全面正產(chǎn)物的375/1000。《“三五七”減租條例》將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的負擔降低,達到了平抑土地價格,降低了農(nóng)業(yè)土地投機,使農(nóng)業(yè)土地真正用于生產(chǎn)。1949年臺灣水田價格下降了19.4%,旱地價格下降了42.2%,我國臺灣正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動開始恢復(fù)。(2)公地放領(lǐng)制度。公地放領(lǐng)制度制度通過兩種途徑實現(xiàn):一方面,將政府手中的已有公有土地按照計劃逐步放領(lǐng)給農(nóng)業(yè)自耕者,逐步實現(xiàn)公有土地私人化;另一方面,實行“耕者有其田”計劃,通過國家購買地主手中土地分配給自耕者,使其擁有土地。1951年,我國臺灣地區(qū)立法院修訂《臺灣省公地放領(lǐng)辦法》,開始實施公地放領(lǐng)。該辦法規(guī)定:每戶購領(lǐng)上等田水田不超過5分,旱田不超過1甲;中等田水田不超過1甲,旱田不超過4甲。臺灣的公地放領(lǐng)制度效果明顯,1951~1976年一共辦理9次,共放領(lǐng)土地138957公頃,占到耕地總面積的16%,受領(lǐng)農(nóng)戶達286287戶,達到農(nóng)戶總數(shù)的33%,最大限度的滿足了愿意進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)對土地的渴望。(3)“耕者有其田”計劃。1953年6月,我國臺灣“行政院”通過《扶持自耕農(nóng)條例》。條例規(guī)定:征收地主土地,并以土地實物債券、出售公營事業(yè)和現(xiàn)金三種辦法向地主支付征收的土地價款。臺灣的“耕者有其田”計劃效果顯著,臺灣自耕農(nóng)占農(nóng)業(yè)人口1950年為36%,至1982年條例實際廢止時增至87%?！案哂衅涮铩闭哂辛Φ奶岣吡宿r(nóng)民的生產(chǎn)積極性。在減租條例、公地放領(lǐng)制度和“耕者有其田”計劃實施后,臺灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)熱情高漲。1951年臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)已經(jīng)恢復(fù)到戰(zhàn)前最高水平,稻米產(chǎn)量達到1485000噸,比1983年增加38000噸。在此情況下,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)計劃被提出。1953年開始,臺灣實施六期四年經(jīng)濟建設(shè)計劃,至1975年完成。第一、二期重點建設(shè)農(nóng)業(yè),推行“以農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè),以工業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)”方針,第三、四、五期重點發(fā)展出口加工工業(yè),推行“以貿(mào)易促進農(nóng)工,亦農(nóng)工推動貿(mào)易”的方針,第六期重點發(fā)展重化工業(yè)。二、我國臺灣的農(nóng)業(yè)改革1969~1987年臺灣農(nóng)業(yè)土地的第二次土地改革開始實施。1970年3月,國民黨中央十屆二中全會通過《現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)綱領(lǐng)》,該綱領(lǐng)提出明確第二階段臺灣農(nóng)業(yè)政策的三大目標和事項基本對策,這成為了臺灣第二次農(nóng)業(yè)土地改革開始的標志。臺灣農(nóng)業(yè)開始實施以農(nóng)地重劃、規(guī)模農(nóng)業(yè)為主要內(nèi)容的第二次土地改革。(1)農(nóng)地重劃。臺灣的農(nóng)地重劃是借鑒美國的區(qū)劃法而進行的有意識的土地整備行為。1959年利用“八七水災(zāi)”的機會,臺灣農(nóng)復(fù)會首倡農(nóng)地重劃。1960年6月,臺灣完成第一次農(nóng)地重劃,并制定了《臺灣省10年農(nóng)地重劃計劃方案》。1970年11月,臺灣宣布第一期農(nóng)地重劃30萬公頃目標完成。1980年1月,立法院通過《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》修正案;同年2月,由農(nóng)發(fā)會制定的《第二階段土地改革方案綱要》公布實施;1980年12月,臺灣“行政院”通過《農(nóng)地重劃條例》。1981年農(nóng)地重劃取得了重大成果,共計辦理549個農(nóng)業(yè)重劃區(qū)。(2)規(guī)模農(nóng)業(yè)。1979年初,我國臺灣當?shù)卣C布了《臺灣地區(qū)家庭農(nóng)場共同經(jīng)營及委托經(jīng)營實施要點》,鼓勵農(nóng)業(yè)通過以下三項措施實現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè):一是共同經(jīng)營;二是委托經(jīng)營;三是農(nóng)業(yè)專業(yè)區(qū)。1987年為配合農(nóng)莊經(jīng)營,7月“農(nóng)委會”決定與職訓(xùn)局共同輔導(dǎo)耕作面積在0.5公頃以下的兼業(yè)農(nóng)民離農(nóng)專業(yè),以擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。同時,臺灣政府制定政策嚴格限定土地的分割與小塊化發(fā)展。1977年2月,臺灣當?shù)卣驾o導(dǎo)擴大農(nóng)場經(jīng)營的辦法。其內(nèi)容為防止多子繼承造成土地再分割,獎勵單子繼承,獎勵購買土地與委托、合作經(jīng)營,將其土地委托經(jīng)營,以擴大經(jīng)營規(guī)模。我國臺灣第二次農(nóng)業(yè)土地改革,尤其是農(nóng)地重劃,對于臺灣意義重大。它改善了臺灣的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴大了農(nóng)業(yè)耕作面積;改進了農(nóng)業(yè)經(jīng)營條件,推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展;明確了土地權(quán)利;促進了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,縮小了城鄉(xiāng)差別。三、立法規(guī)定日本農(nóng)地變更執(zhí)行我國臺灣的第二次農(nóng)業(yè)土地改革達到了預(yù)期的目標,使臺灣農(nóng)業(yè)的獲得了長足進步,1994年臺灣加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定但,臺灣農(nóng)業(yè)開始朝著“精致農(nóng)業(yè)”的方向發(fā)展。但是臺灣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營與農(nóng)地政策暴露出各種新的問題,在此背景下,臺灣農(nóng)業(yè)土地的第三次改革正式啟動。我國臺灣農(nóng)業(yè)土地第三次改革以廢止僵化土地制度、實行“農(nóng)地釋出方案”和制定土地使用管制規(guī)則為主要內(nèi)容。(1)廢止僵化土地制度。隨著社會的發(fā)展,農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重已經(jīng)日益下降,原有“耕者有其田”的制度不再適合臺灣的情況。1990年我國臺灣當?shù)卣畯U止了《土地法》第30條:“私有農(nóng)地所有權(quán)只轉(zhuǎn)移,其承受人以能自耕者為限,并不得轉(zhuǎn)移為共有,但因繼承而轉(zhuǎn)移者,得為共有”。這一條例打破了農(nóng)用土地在自耕者之間轉(zhuǎn)移的定式。1991年7月31日臺灣當?shù)卣紡U除《實施耕者有其田條例》,其配套法規(guī)《實施耕者有其田條例臺灣省實行細則》也是去法律效力。(2)《臺灣農(nóng)地釋出方案》。隨著我國臺灣經(jīng)濟社會的發(fā)展,農(nóng)業(yè)土地的多重價值開始展現(xiàn),以往只具備主糧生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)土地擁有諸多用途,例如游憩休閑、生態(tài)保護等等。這些用途的存在要求農(nóng)地釋出機制規(guī)范化。1993年8月,我國臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)委員會批準了《臺灣農(nóng)地釋出方案》。《臺灣農(nóng)地釋出方案》包括:a.農(nóng)地變更使用需經(jīng)整體規(guī)劃后方可運行,避免零星使用;b.農(nóng)地變更應(yīng)適當規(guī)劃配置公共設(shè)施、環(huán)保設(shè)施或綠化隔離帶;c.各變更目的的事業(yè)產(chǎn)生之生產(chǎn)污水禁止排放到農(nóng)業(yè)排水系統(tǒng)之內(nèi);d.凡農(nóng)地變更必須辦理變更手續(xù);e農(nóng)地變更所得收益應(yīng)繳回饋金,50%用于農(nóng)業(yè)建設(shè),50%用于地方政府從事地方及鄉(xiāng)村建設(shè);f.有農(nóng)委會確定可供變更的農(nóng)地總量,每5年審核。(3)非都市土地使用管制規(guī)則。1976年,臺灣制定《非都市土地使用管制規(guī)則》,為配合農(nóng)地釋出方案,1994年5月臺灣修正《非都市土地使用管制規(guī)則》,對農(nóng)地使用實行管制。該法案進一步明確了臺灣土地的農(nóng)業(yè)用途,為發(fā)展農(nóng)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供了法律保障,同時對于臺灣城市化過程中侵吞農(nóng)業(yè)土地的行為也進行了相應(yīng)的遏制,保證了臺灣農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。面對新的國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢,為了讓農(nóng)業(yè)土地能夠發(fā)揮更大的生產(chǎn)功能,并將游憩、生態(tài)等功能釋放,臺灣的第三次農(nóng)業(yè)土地改革打破了原有僵化的體制,展開了農(nóng)業(yè)土地多用途的改革嘗試,為臺灣的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)超精致農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展鋪平了道路,取得了良好的效果。四、引入現(xiàn)代發(fā)展管理的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。實行農(nóng)業(yè)(1)農(nóng)業(yè)土地改革具有階段性,應(yīng)當適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展要求,積極開拓創(chuàng)造休閑農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。臺灣的三次農(nóng)業(yè)改革為休閑農(nóng)業(yè)奠定了良好的基礎(chǔ),第一、二階段為休閑農(nóng)業(yè)建立了成規(guī)模的農(nóng)業(yè)觀光基地,第三階段在前二者的基礎(chǔ)上使觀光農(nóng)業(yè)徹底的發(fā)展起來。(2)農(nóng)業(yè)土地改革應(yīng)面向規(guī)模化、現(xiàn)代化,引入現(xiàn)代發(fā)展管理積極發(fā)展休閑導(dǎo)向的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)土地改革應(yīng)當遵從規(guī)模效應(yīng)的經(jīng)濟學(xué)規(guī)律,通過農(nóng)地重劃或類似的手段,實現(xiàn)區(qū)域農(nóng)業(yè)的統(tǒng)一管理,擴大農(nóng)作物經(jīng)濟區(qū)劃。中國目前的城市化率已經(jīng)超過50%,工業(yè)生產(chǎn)占到GDP總量也達到40%,第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)反哺第一產(chǎn)業(yè)的條件業(yè)已成熟,參照臺灣農(nóng)業(yè)改革進程,在我國大陸農(nóng)村地區(qū)有計劃的實施以農(nóng)地重劃,為休閑農(nóng)業(yè)與精致農(nóng)業(yè)做準備。(3)農(nóng)業(yè)土地具有多種功能,應(yīng)當通過相關(guān)的土