城市管理體制

第4章城市管理體制重點問題西方國家城市自治制度西方國家市政體制類型議會經(jīng)理制優(yōu)缺點分析大都市區(qū)公共治理變革中國市政體制的特征省領導縣體制的含義中國城市管理體制改革2023/12/63第4章城市管理體制4.1國外市政體制概述4.2國外市政體制比較4.3中國城市管理體制4.4城市管理體制改革2023/12/644.1國外市政體制概述4.1.1國外城市自治制度城市政府的治理地位城市政府的治理地位是指城市政府在府際關系中所處的行政地位，它反映了城市政府在公共事務治理中的自主程度。城市政府的治理地位受制于國家的結構形式。國家結構形式有單一制和聯(lián)邦制之分。在不同的國家結構形式下，城市的治理地位具有很大差異。聯(lián)邦制國家是由若干政治實體（州、省、共和國）經(jīng)過聯(lián)合而形成的主權國家。在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府與各成員政府實行法定分權，各成員政府具有相對獨立的政治地位。由于設市是州政府的專有權力，不同州政府的制度取向不同，因此，聯(lián)邦制國家的市政體制具有多樣性特征。（典型：美國）單一制國家是由若干行政區(qū)域組成的主權國家，全國所有地方政府都必須接受中央政府的統(tǒng)一領導。在單一制下，地方與中央的關系不是法定分權關系，而是命令和服從關系。包括城市政府在內(nèi)的所有地方政府，都必須執(zhí)行中央政府政策，接受中央政府的統(tǒng)一領導。（典型：英國、法國）西方國家的城市自治制度城市自治，是指中央(聯(lián)邦)政府或上級政府依法將城市公共事務的治理權力交給經(jīng)城市居民直接選舉產(chǎn)生的自治機關，由該自治機關對城市公共事務實行自主管理。各國城市自治制度的共同特點：依法劃定城市自治機關的自治職權。市自治機關由城市居民直接選舉產(chǎn)生。市政府負有推行城市自治和執(zhí)行中央政令的雙重職責。市政府有權通過法律手段抵制中央越權干預。不同城市在法律關系上處于平等地位。4.1.2國外市政體制的類型市政體制，亦稱市政組織形式，是關于城市政府的組織結構、職能配置、管理方式和運行機制的總稱。1、議會市長制（弱市長制）實行議會市長制(council-mayorform)的城市，其議決機構和行政機構分設，市議會在與市長的關系上處于優(yōu)勢地位。市長只有一些禮儀性的職權，包括主持議會會議、出席重要慶典活動、會見重要賓客、授予榮譽稱號等。典型：日本各城市、美國一些中小城市和少數(shù)大城市（如芝加哥、洛杉磯）弱市長制的優(yōu)點是有利于市議會監(jiān)督市政府的工作，其缺點是市議會對市政府工作不適當?shù)谋O(jiān)督可能會降低行政效率。城市選民市議會市長警察消防教育公共工程街道衛(wèi)生公園規(guī)劃市長主持議會市長制組織結構圖城市選民市議會市長警察消防教育公共工程街道衛(wèi)生公園規(guī)劃市長主持2、市長議會制（強市長制）實行市長議會制（mayor-councilform）的城市，其議決機構和行政機構分設，市長在與市議會的關系上處于優(yōu)勢地位。法國所有城市都實行市長議會制，市長在每次市議會選舉后由議員選舉產(chǎn)生，市長不僅是議會的議長，也是中央政府的代理人和代表。市長雖然由議會選出，但市長一旦任職，議會便無權罷免，只有中央政府有權撤銷市長的職務。典型：法國所有城市、美國多數(shù)大城市（如紐約、底特律、波士頓）市長議會制的優(yōu)點是市政府由行政首長進行統(tǒng)一指揮，有利于提高行政效率；其缺點是由于市長大權在握，市議會的制約力較弱，容易引起市長專權并激化府會矛盾。市長議會制組織結構圖城市選民市議會市長警察消防教育公共工程街道衛(wèi)生公園規(guī)劃市長有否決權3、市議會制市議會制（councilform）由市議會兼行議決權和行政權，市議會就是市政府。典型：英國各城市、加拿大大多數(shù)城市市議會制的優(yōu)點是有利于維護市議會的權威性，有利于市議會對城市管理的監(jiān)督，有利于減少議決機構與行政機構的矛盾；其缺點是市長沒有實權，不能對市政管理實施統(tǒng)一指揮，不利于協(xié)調各部門工作，對行政效率也可能產(chǎn)生不利影響。選民議會（市長由議會推選，禮儀性職權）警察消防教育公共工程街道衛(wèi)生公園規(guī)劃市議會制組織結構圖4、市委員會制市委員會制(commissionform)類似于市議會制，即由市委員會兼行市政管理的議決權和執(zhí)行權。市委員會制與市議會制的區(qū)別在于，市委員會的成員并非都是由市民選舉產(chǎn)生，部分成員可能由上層政府任命產(chǎn)生。典型：美國有3％的小城市采用這種體制，人口在25萬-50萬的城市只有3個采用此制。市委員會制的優(yōu)點是有利于精簡機構和人員，有利于議決權和行政權的統(tǒng)一；其缺點是缺乏統(tǒng)一指揮，經(jīng)常出現(xiàn)協(xié)調困難。市委員會制組織結構圖選民委員會（市長主持會議）警察消防教育公共工程街道衛(wèi)生公園規(guī)劃上層機構5、議會經(jīng)理制議會經(jīng)理制（council-managerform）起源于美國弗吉尼亞州的斯湯頓（Staunton）市，1908年該市議會制定一項法案，決定設立“總經(jīng)理”一職。該制在組織結構上與私人公司相似，由市議會聘任一位市經(jīng)理，把行政權授予市經(jīng)理行使，市經(jīng)理對城市公共事務進行專業(yè)化管理。典型：美國部分中等城市和多數(shù)小城市實行這種市政體制。議會經(jīng)理制的優(yōu)點是：能夠更廣泛地招攬優(yōu)秀專業(yè)人才負責市政管理，有利于實行專業(yè)化管理，節(jié)約財政資金，有利于將政府的“掌舵”職能與“劃槳”職能分開。缺點是：市經(jīng)理無法幫助市議會有效聚合各種利益和正確把握政策方向，且不直接對選民負責，選民只能通過間接途徑對政策執(zhí)行施加影響，它在一定程度上影響政府的回應性。議會經(jīng)理組織結構圖城市選民市議會市長市長是市議會成員/市長主持議會

城市經(jīng)理任命警察消防教育公共工程街道衛(wèi)生公園規(guī)劃4.2國外市政體制比較4.2.1西方國家市政體制要舉1、美國的市政體制美國市政體制主要有市長議會制(強市長制)、議會市長制(弱市長制)、市委員會制和議會經(jīng)理制四種類型。其中，實行市長制(包括強市長制和弱市長制)的城市約占43%，實行市委員會制的占3%，實行市經(jīng)理制的占51%。美國大城市普遍采用市長制，市長和市立法機構的議員均為全職并有薪金。強市長制的特點是市長的權力較大，市長掌握全部行政權，而市議會的權力較小，市議會只有立法和代議職能。此體制常見于大城市。弱市長制的特點是市議會是決策性機構，市長的實際權力是禮節(jié)性的，如出席禮儀活動、會見重要賓客等。這種市政體制常見于中小城市。市委員會制將城市分成幾個區(qū)域，每個區(qū)域選出一個代表進入市委員會，該委員會集議決權和執(zhí)行權于一身。中小城市采用市經(jīng)理制的比重較大。市經(jīng)理制將城市公共事務的管理權集中于市經(jīng)理，市議會和市長并不履行具體管理職能。該制實際上是把企業(yè)管理制度運用于市政管理。市議員選舉的三種方式分區(qū)選舉（15%）劃分選區(qū)，每個選區(qū)選出一個議員。不分區(qū)選舉（65%）即在全市范圍內(nèi)選舉議員?；旌线x舉（20%）部分議員由分區(qū)選舉產(chǎn)生（2/3），部分議員由不分區(qū)選舉產(chǎn)生（1/3）。2、英國的市政體制英國是議會民主和地方自治制度的發(fā)源地，城市普遍擁有自治權。城市自治并不意味著市議會在所有事務上都有自主權。市議會掌握屬于城市自治事務的自由裁量權，也有些城市事務由中央政府設立的派出機構直接管理?？梢?，英國城市自治是在法律范圍內(nèi)的有限自治。英國城市很早就設有議會，城市議會集立法權和行政權于一身，實行議行合一體制，行政權由議會內(nèi)部設置的若干行政委員會行使。市議會由選民直接選舉產(chǎn)生的議員組成。議會領導人為議長，由全體議員選舉產(chǎn)生，議長通常就是市長。市長任期一年，連選可連任。市長除主持市議會事務外，多數(shù)活動是禮儀性的，并不比其他議員擁有更多的權力。英國市議員均為兼職，并且不領取薪金。城市行政職權由議會授權各委員會行使，委員會根據(jù)議會的授權自行處理主管事務。市議會委員會主要有兩類：一是法定委員會，即根據(jù)法律規(guī)定為處理特定事務而設立的委員會，其地位受法律保護。法定委員會的職責范圍非常明確。法定委員會主要有警察、財政、衛(wèi)生、消防、教育等方面的委員會。二是常設委員會，其職責是處理市政日常事務，如公用事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生等行政事務。此外，市議會還設有臨時委員會。3、法國的市政體制在法國地方行政體制中，市鎮(zhèn)是基層行政單位。根據(jù)法國法律，所有的居民共同體，不論人口多寡，均為市鎮(zhèn)，享有市鎮(zhèn)的法律地位。市鎮(zhèn)擁有公法人資格，具有獨立的行政地位，擁有獨立的預算和財政體系，對轄區(qū)內(nèi)的行政事務擁有決策權。法國城市議會由市民普選產(chǎn)生。市議員職位是無報酬的，也不享有司法豁免權。大城市的議會議員具有一定職務津貼。法國市議會負責設立和組織市行政機構，決定市預算并監(jiān)督執(zhí)行，決定公共工程及實施方式，領導城市建設規(guī)劃，審議市長簽訂的合同等。市議會有權創(chuàng)建和組織公共事業(yè)。市長的角色市長既是市議會議長，又是城市的行政首腦，全面領導市政管理工作。市長由市議會在其成員中選舉產(chǎn)生。市長任職期間沒有薪俸，但領取職務津貼。法國市長具有雙重身份：既是城市的最高行政長官，又是中央政府在城市的代理人。法國市政管理越來越多地實行委托管理和企業(yè)化運作。4、日本的市政體制城市分類日本的地方政府均稱地方公共團體，均實行地方自治。日本《地方自治法》規(guī)定，地方公共團體是具有法人資格的公法人?，F(xiàn)行地方自治體制采用“都、道、府、縣”和“市、町、村”兩級制。日本城市分為兩大類：一類是一般的市，另一類是政令指定市。一般市和政令指定市的設置標準有所不同。城市政府城市政府由議決機關和執(zhí)行機關（即議會和地方公共團體的行政首腦）組成。市議會是市政府的最高權力機關，由選民直接選舉產(chǎn)生。議會設有議長和副議長，從議員中選舉產(chǎn)生。市議會還設有若干個委員會。實行定期會議制度。城市政府的執(zhí)行機關為市長及其工作機構。市長由轄區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生，任期4年。市長代表執(zhí)行機關，負責全面領導和處理該市的行政管理事務。4.2.2西方市政體制的共同特征城市政府為基層行政單位城市政府普遍享有自治權力議會在城市管理中扮演重要角色實行公共產(chǎn)品的多中心供給體制4.2.3大都市區(qū)治理改革1、大都市區(qū)的形成和發(fā)展從20世紀50年代開始，發(fā)達國家城市的發(fā)展模式發(fā)生變化。城市聚集城市擴散大城市地域迅速擴散和膨脹，與周圍市鎮(zhèn)逐漸連接，融為一體。大都市區(qū)形成穩(wěn)定的社會經(jīng)濟聯(lián)系碎片化的治理結構2、大都市區(qū)的治理創(chuàng)新西方國家的普通城市一般不下轄區(qū)，實行市縣分治，市政府與周圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有轄屬關系。隨著城市化的高度發(fā)展，大都市區(qū)存在多個相互獨立的市鎮(zhèn)。由于城市管轄區(qū)不大，不同市鎮(zhèn)各自獨立行使自治權。州政府對城市行使監(jiān)督權，但卻無權干預市鎮(zhèn)政府的自治決策。城市管理出現(xiàn)許多新問題:一部分基礎設施和公用事業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟效益，需要跨越自治市鎮(zhèn)的管轄地區(qū)提供服務;各市鎮(zhèn)也面臨一些共同問題，如環(huán)境保護、社會治安、公共教育等，需要通過政府間合作進行處理。大都市地區(qū)治理改革的兩種類型成立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府少數(shù)大都市區(qū)建有統(tǒng)一的大都市政府，市政府下轄區(qū)政府，彼此分工協(xié)作管理城市公共事務。美國的紐約，法國的巴黎、馬賽和里昂，日本的東京和政令指定市城市之間分立合作具體合作形式簽訂合作協(xié)議都市政府聯(lián)合會成立特別功能服務區(qū)4.3中國城市管理體制4.3.1中國城市管理體制的歷史沿革1、中國城市管理體制的創(chuàng)設中國城市發(fā)展具有悠久的歷史，但是市建制的出現(xiàn)卻相對較晚。直到清朝末年，中國才仿效西方國家的地方治理制度，在行政上設立了市建制。1909年1月，清政府制定并頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，在歷史上第一次以法律形式對城鎮(zhèn)區(qū)域和鄉(xiāng)村區(qū)域進行劃分。1914年，袁世凱下令停止地方辦自治，市組織被解散。1921年7月，北洋政府頒布了《市自治制》，9月頒布了《市自治制施行細則》，規(guī)定市分為特別市和普通市兩種。1928年7月，中華民國政府制定并頒布了《特別市組織法》和《市組織法》，分別規(guī)定了特別市和普通市的組織形式。1930年5月，中華民國政府頒布了新的《市組織法》，將市分為行政院轄市和省轄市兩類，均為自治單位。1943年，中華民國政府修改《市組織法》，簡化了設市標準，“市以下設區(qū)，區(qū)之內(nèi)編為保甲”。至此，我國形成了省、縣二級市建制體系，這標志著我國市政管理體制已基本成型。2、新中國城市管理體制的演進1966新政權誕生之初第一屆全國人大決策失誤和自然災害“文化大革命”時期194919541958~1961《市人民政府組織通則》《憲法》、《地方組織法》調整市鎮(zhèn)建制，縮小城市郊區(qū)，市領導縣體制停止推行市人大和區(qū)人大名存實亡，“革命委員會”取代市政府和市轄區(qū)政府改革開放以來1978以后地方各級“革命委員會”恢復為各級人民政府。通過新的《地方組織法》。改革地區(qū)行政公署體制實行地市合并、市領導縣體制。

4.3.2城市行政等級制度建制市行政級別副省級市縣級市地級市直轄市4.3.3當代中國城市管理主體1、城市管理的權力系統(tǒng)中共市委城市權力機關城市行政機關城市司法機關2、城市管理的非權力機關民主黨派組織和政治協(xié)商會議人民團體居民委員會營利性企業(yè)非營利組織市民參政4.3.4當代中國市政體制的特征中共市委居于領導核心地位市政組織設置具有同一性城市法律地位具有非自治性城市行政地位具有等級性城市管理職能具有全面性4.3.5城市縱向組織結構1、市—區(qū)—街道體制在縱向組織結構上，中國市政管理實行市—區(qū)—街道三級管理體制(市區(qū)街體制)。所謂市區(qū)街體制，即市政府領導區(qū)政府，并在區(qū)政府之下設置街道辦事處作為派出機關，負責履行政府交辦事項、指導居民委員會工作、反映居民意見。目前，市區(qū)街體制有兩種類型：一是設區(qū)的市實行市、區(qū)和街道“兩級政府，三級管理”體制，設市、區(qū)兩級政府，區(qū)下設街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關，直轄市、副省級市和多數(shù)地級市屬于此類；二是不設區(qū)的市實行“一級政府，兩級管理”體制，即在市下設街道辦事處作為市政府的派出機關。少數(shù)地級市和所有縣級市屬于此類。20世紀90年代以來，中國許多城市對傳統(tǒng)的市區(qū)街體制進行了改革，主要改革舉措有:適當合并市轄區(qū)和街道，擴大市轄區(qū)和街道的轄區(qū)規(guī)模。適當擴大區(qū)政府和街道辦事處的管理權力。市政府、區(qū)政府和街道辦事處的職權劃分出現(xiàn)法制化趨向。2、街道——居委會體制在城市基層治理中，中國實行街道——居委會體制（簡稱“街居制”），即依靠街道辦事處和居民委員會開展城市基層管理工作。街道—居委會體制的問題首先，街道辦事處運作缺少法律依據(jù)。其次，街道辦事處普遍存在“責大權小”的問題。最后，街道—居委會體制管理與居委會的法定地位存在矛盾。城市基層治理的改革探索在居委會的改革上，學界的爭議不大，人們普遍認同其作為“基層群眾性自治組織”的法律定位。關于街道辦事處的改革，學界的爭議較大，主要有四種觀點:主張把街道辦事處建成一級政府，實行“三級政府，三級管理”體制。是主張把街道辦事處變成政權實體，把區(qū)一級變成派出機關。主張維持街道辦事處派出機構的性質，把重點放在簡政放權、理順關系、強化職能上。主張取消街道辦事處，把區(qū)的管轄范圍劃小，由區(qū)政府直接指導社區(qū)建設，實行“二級政府，二級管理”體制。撤銷街道辦事處的積極意義：有利于減少行政層級有利于降低行政成本有利于提升公共服務效率在現(xiàn)行體制下，撤銷街道辦事處需要進行配套性改革。3、市領導縣體制所謂市領導縣體制，即由地級市以上的市政府領導縣級政府的管理體制。它規(guī)范了在直轄市、副省級城市、地級市政府與縣政府之間的上