國家出資者財(cái)務(wù)管理芻論

國家出資者財(cái)務(wù)管理芻論國家出資者財(cái)務(wù)治理，是指國有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，享受所有者權(quán)益的過程中，為實(shí)現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家操縱經(jīng)濟(jì)資源的總體擴(kuò)大的目標(biāo)，通過必要的決策程序，基于國有資本運(yùn)營公司而從事的一系列行為及其所表達(dá)的財(cái)務(wù)關(guān)系的治理活動(dòng)[1]。具體包括（1）對(duì)國有資本運(yùn)營公司的國有股份的治理；（2）對(duì)國有資本運(yùn)營公司的董事會(huì)成員進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲；（3）對(duì)國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營治理中重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策與監(jiān)督；（4）作為國有資本運(yùn)營公司的股東同債權(quán)人、公共部門以及其他利害關(guān)系人進(jìn)行溝通等內(nèi)容。需要明確的是國家出資者財(cái)務(wù)治理是一系列的行為及其所表達(dá)的財(cái)務(wù)關(guān)系的治理活動(dòng)總和，而不應(yīng)當(dāng)將其各部分割裂開來，同時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他治理手段，共同形成對(duì)國有資本運(yùn)營公司及其董事會(huì)成員的鼓舞與約束，愛護(hù)國家出資者權(quán)益。一、國家出資者財(cái)務(wù)治理的特點(diǎn)1．國家出資者不同于政府，是一個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)主體，對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)行為同樣也是微觀性的，其表現(xiàn)為：（1）國家出資者是以資本市場(chǎng)參與者的身份進(jìn)入市場(chǎng)的，是被調(diào)劑者，不能以個(gè)人利益或目的去左右市場(chǎng)。（2）國家出資者是以出資為基礎(chǔ)形成的，而出資行為本身是針對(duì)所出資的項(xiàng)目或受資的企業(yè)而言，而不是針對(duì)經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)而言的。（3）國家出資者制定的財(cái)務(wù)政策，其調(diào)整的對(duì)象一樣應(yīng)是國有資本運(yùn)營公司，而非通常的規(guī)范性文件所調(diào)整的抽象主體。2．國家出資者不同于政府，是一個(gè)出資主體，不是一個(gè)行政主體，相應(yīng)的財(cái)務(wù)行為只能按資本法則而非行政法則進(jìn)行。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資本法則必須謀求保值、增值，為達(dá)成這一目的，資本必定按照等價(jià)交換的法則進(jìn)入資本市場(chǎng)運(yùn)行。這不僅表現(xiàn)在一種資本與另一種資本的關(guān)系上，而且也表現(xiàn)在資本與經(jīng)營者或企業(yè)的關(guān)系上：所有這些關(guān)系都必須依照等價(jià)交換的原則以契約的形式加以規(guī)定。3．國家出資者以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，以國有資本在全部實(shí)收資本中所占的比重為限享受所有者權(quán)益。這事實(shí)上是現(xiàn)代公司制下有限責(zé)任的內(nèi)容，然而關(guān)于國家出資者卻專門重要，長(zhǎng)期以來國家出資者被迫成為所有國有企業(yè)的兜底人，事實(shí)上承擔(dān)了無限責(zé)任。在新的國有資產(chǎn)治理體制中，國家出資者同樣受到《公司法》的調(diào)整，同樣是有限責(zé)任主體，沒有義務(wù)也沒有能力承擔(dān)兜底責(zé)任，這往往是債權(quán)人等利益相關(guān)人容易忽視的區(qū)別點(diǎn)。4．國家出資者不同于經(jīng)營者，它是以對(duì)國有股份治理和對(duì)公司重大事項(xiàng)進(jìn)行決策和監(jiān)督為其差不多行為，不直截了當(dāng)從事生產(chǎn)運(yùn)營活動(dòng)。國家出資者進(jìn)行財(cái)務(wù)治理的戰(zhàn)略載體是國有資本運(yùn)營公司，不應(yīng)直截了當(dāng)從事國有資本的運(yùn)營行為，也不能隨意干預(yù)運(yùn)營公司內(nèi)部的人事、治理、財(cái)務(wù)等活動(dòng)，而只能通過正義的程序來進(jìn)行決策和監(jiān)督。二、國家出資者財(cái)務(wù)治理的原則國家出資者財(cái)務(wù)治理原則是組織調(diào)劑國有資本運(yùn)動(dòng)和和諧處理財(cái)務(wù)關(guān)系的差不多準(zhǔn)則，表達(dá)了該項(xiàng)活動(dòng)規(guī)律性和行為規(guī)范，是對(duì)國家出資者財(cái)務(wù)治理的差不多要求。1．國家出資者財(cái)務(wù)治理實(shí)行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合國家出資者財(cái)務(wù)治理財(cái)務(wù)關(guān)系要緊涉及國有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)和國有資本運(yùn)營公司之間的財(cái)務(wù)關(guān)系，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)可概括為三種關(guān)系，即財(cái)權(quán)關(guān)系、財(cái)責(zé)關(guān)系和利益關(guān)系。他們各有特指的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，相互是有區(qū)別，但相互之間又是相互依存，相互制約，彼此緊密聯(lián)系的。其中，物質(zhì)利益是目的，國有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)和國有資本運(yùn)營公司對(duì)國家出資者財(cái)務(wù)活動(dòng)的參與，都必須獵取相應(yīng)的收益，才能堅(jiān)持它們自身的存在與進(jìn)展；財(cái)務(wù)責(zé)任是中心，因?yàn)橹挥腥嫱瓿伤袚?dān)的財(cái)務(wù)責(zé)任指標(biāo)，提供了勞動(dòng)，才能制造、實(shí)現(xiàn)與增加資本收益，才有資格參與收益分配；財(cái)務(wù)權(quán)力是前提，因?yàn)閲页鲑Y者財(cái)務(wù)治理主體和客體只有擁有一定的資金占有、使用、收益、分配和處置權(quán)力，才能進(jìn)行各自的財(cái)務(wù)活動(dòng)，完成不同的財(cái)務(wù)目標(biāo)。因此，國家財(cái)務(wù)責(zé)、權(quán)、利關(guān)系是辯證統(tǒng)一關(guān)系，應(yīng)當(dāng)相互結(jié)合。2．利益關(guān)系和諧原則利益關(guān)系和諧，要緊表達(dá)在分配國有資本運(yùn)營公司的財(cái)務(wù)成果方面，要處理好不同投資者的利益，和諧國家出資者和外部有相關(guān)利益部門的關(guān)系，和諧好投資者利潤(rùn)分配與再投資的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，國家出資者和其他類型的出資者一樣，差不多上一個(gè)微觀主體，也需要面對(duì)各方不一致甚至矛盾的利益關(guān)系，如何準(zhǔn)確運(yùn)用市場(chǎng)手段而非行政手段來進(jìn)行和諧成為國家出資者考慮的重要內(nèi)容，也是要遵守的差不多原則。3．過程操縱與結(jié)果操縱相結(jié)合原則國家出資者財(cái)務(wù)治理的差不多目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家操縱經(jīng)濟(jì)資源的總體擴(kuò)大，但這只是結(jié)果。國家出資者財(cái)務(wù)治理不能只監(jiān)控最后的結(jié)果，而應(yīng)當(dāng)在重大決策和監(jiān)督過程中及時(shí)介入操縱。盡量減少托付人與代理人之間的信息不對(duì)稱，形成一個(gè)包括事前、事中和事后的全方位的操縱體系——在事前通過所有者財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)的制度設(shè)計(jì)，為雙方建立有效的鼓舞約束機(jī)制；通過內(nèi)部操縱（包括內(nèi)部審計(jì)）實(shí)現(xiàn)雙方的過程操縱；并在事后通過審計(jì)監(jiān)督制度建設(shè)實(shí)施結(jié)果操縱。4．分級(jí)分層治理原則在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，沒有一個(gè)治理層能對(duì)組織中的各種活動(dòng)悉數(shù)了解，因此治理層不能代替下級(jí)治理人員作出所有決策，許多決策差不多上由組織內(nèi)的下屬部門或分支機(jī)構(gòu)作出的，有關(guān)的當(dāng)事人對(duì)情形做出及時(shí)反應(yīng)從而形成效率，這是在信息不對(duì)稱和個(gè)人能力約束情形下理性的選擇。國家出資者財(cái)務(wù)治理也需要遵循這一原則。5．財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和公布性原則國家出資者進(jìn)行財(cái)務(wù)治理決策的差不多依據(jù)是財(cái)務(wù)信息，假如財(cái)務(wù)信息是虛假的，將會(huì)誤導(dǎo)決策，從而是國有資本的運(yùn)營受到重大缺失。同時(shí)傳統(tǒng)的國有企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告制度專門紛亂，而且報(bào)表往往沒有通過嚴(yán)格審計(jì)，在新的國家出資者財(cái)務(wù)治理中，適度的公布和外部審計(jì)將是財(cái)務(wù)治理質(zhì)量提高的有力保證。三、國家出資者財(cái)務(wù)治理的制度性框架針對(duì)前面提出的國家出資者財(cái)務(wù)治理的內(nèi)容，那個(gè)地點(diǎn)將其具體化為制度性的框架結(jié)構(gòu)。1．對(duì)國有股份的治理（1）成立專門委員會(huì)，對(duì)國有資本運(yùn)營公司的組建進(jìn)行調(diào)研，著重將行業(yè)類似、進(jìn)展水平相近、社會(huì)包袱差不多厘清的國有企業(yè)納入相應(yīng)的國有資本運(yùn)營公司統(tǒng)一治理，組建有強(qiáng)大實(shí)力、在行業(yè)內(nèi)有較大阻礙的國有資本運(yùn)營公司，為國家出資者進(jìn)行財(cái)務(wù)治理制造機(jī)構(gòu)環(huán)境。（2）對(duì)組建成功的國有資本運(yùn)營公司應(yīng)當(dāng)趕忙核算資本，確定國有資本的基數(shù)，一方面有利于規(guī)范公司的整體治理（注冊(cè)資本需要記載在公司章程上），另一方面為日后保值增值和出售等資本決策提供基準(zhǔn)。（3）成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有資本的追加和新投資。該機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)分析各行業(yè)的進(jìn)展前景，依照目前的資金來源和國有資本的分布，積極穩(wěn)妥地向適合國有資本進(jìn)入的領(lǐng)域投資，其中心工作是投資的可行性研究和投資預(yù)算。（4）成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有資本的籌集，建立預(yù)算安排制度。這不是對(duì)已有存量的國有資本簡(jiǎn)單回籠，而是積極有序地為新的投資安排資金來源。（5）國有股股利的接收不應(yīng)當(dāng)是被動(dòng)的，而是應(yīng)該在年度初制定國有股股利收繳預(yù)算，年度中及時(shí)關(guān)注國有資本運(yùn)營公司的盈利狀況，分析可能獲得的國有股股利的變動(dòng)，年度末及時(shí)收繳相應(yīng)的國有股股利入庫。（6）隨時(shí)分析國有資本運(yùn)營公司的經(jīng)營狀況和行業(yè)進(jìn)展，關(guān)于確實(shí)沒有進(jìn)展?jié)摿蛘咛幱谧儸F(xiàn)能力最好時(shí)刻的國有資本運(yùn)營公司，及時(shí)組織招標(biāo)予以出售，使國有股份盡可能處于良性循環(huán)中；同時(shí)要保證出售資金及時(shí)、足額入庫。2．對(duì)國有資本運(yùn)營公司董事會(huì)成員進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲（1）對(duì)董事會(huì)成員的考核不僅應(yīng)關(guān)注事后評(píng)判，在平常也要進(jìn)行及時(shí)地分析?？己艘o以量化的標(biāo)準(zhǔn)為主，專門是與事前制定的董事會(huì)成員的責(zé)任條款逐項(xiàng)比較，并予以公示，使考核公平、可信、透亮，同意廣泛地監(jiān)督。（2）成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)董事會(huì)成員的獎(jiǎng)懲，具體應(yīng)包括董事薪酬委員會(huì)和懲戒委員會(huì)。薪酬委員會(huì)應(yīng)制定鼓舞相容，差不多工資、績(jī)效工資與風(fēng)險(xiǎn)期權(quán)相結(jié)合的薪酬制度，同時(shí)負(fù)責(zé)按照該制度對(duì)董事進(jìn)行薪酬兌付，并予以公示。懲戒委員會(huì)要緊負(fù)責(zé)對(duì)不盡職的董事會(huì)成員予以經(jīng)濟(jì)和權(quán)力上的懲戒，必要時(shí)候代理國家出資者向違規(guī)的董事會(huì)成員啟動(dòng)司法救濟(jì)程序。3．對(duì)國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營治理中重大事項(xiàng)的決策與監(jiān)督（1）審批各國有資本運(yùn)營公司的經(jīng)營方針和戰(zhàn)略規(guī)劃，經(jīng)營方針和戰(zhàn)略規(guī)劃的方案應(yīng)由董事會(huì)制定，國有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)擁有最終的決定權(quán)，并建立明確的決策程序，具體包括報(bào)告、公示、聽證、專家論證、審批等幾個(gè)環(huán)節(jié)，保證決策的科學(xué)客觀。（2）審批各國有資本運(yùn)營公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案及所采取的會(huì)計(jì)政策，同時(shí)還應(yīng)對(duì)公司聘用、解聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所作出決議。（3）審批各國有資本運(yùn)營公司的重大投資（資產(chǎn)出售）打算，重大投資（資產(chǎn)出售）的方案由董事會(huì)制定，報(bào)國有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)；而一樣的投資（資產(chǎn)出售）方案應(yīng)由董事會(huì)決定，但需報(bào)國有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)備案。（4）審核國有資本運(yùn)營公司的資本結(jié)構(gòu)，核定融資及擔(dān)保的最高限額，同時(shí)對(duì)國有資本運(yùn)營公司發(fā)行公司債券進(jìn)行決策；審批資產(chǎn)重組、合并、分立、變更公司形式、解散和清算等事項(xiàng)，（5）審批國有資本運(yùn)營公司的年度利潤(rùn)分配方案和補(bǔ)償虧損方案。這一點(diǎn)專門重要，因?yàn)檫@是國家出資者自身資金需求和國有資本運(yùn)營公司資金需求的平穩(wěn)，國有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)必須在愛護(hù)國家利益的前提下保持兩者平穩(wěn)，因此這二者長(zhǎng)期來看是一致的。（6）監(jiān)督與完善國有資本運(yùn)營公司的內(nèi)部操縱制度，盡可能利用量化的指標(biāo)評(píng)判公司的經(jīng)營成效和效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的合法性、真實(shí)性和合理性。（7）建立例會(huì)制度、一樣事項(xiàng)定期報(bào)告制度及專門事項(xiàng)及時(shí)報(bào)告制度，享有及時(shí)操縱權(quán)和履行批閱的義務(wù)。4．作為股東和與政府、國有資本運(yùn)營公司債權(quán)人以及其他利害關(guān)系人溝通。國有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的機(jī)構(gòu)，建立務(wù)實(shí)有效的信息溝通機(jī)制，和政府（工商、稅務(wù)等）、國資運(yùn)營公司的債權(quán)人、公司職員代表、非國家出資者、行業(yè)協(xié)會(huì)等各方利益代表進(jìn)行信息交流和多方諒解。國有資產(chǎn)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督國有資本運(yùn)營公司在一定范疇內(nèi)的信息披露，例如對(duì)出資者本人、人民代表大會(huì)的報(bào)告披露和在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)中的要點(diǎn)披露。四、當(dāng)前國家出資者財(cái)務(wù)治理面臨的一些障礙目前國家出資者財(cái)務(wù)治理面臨的障礙要緊是國有資本的基數(shù)和新體制的不完善。1．國有資本基數(shù)有待核實(shí)：由于經(jīng)營性國有資本大量集中在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，以及部分國有企業(yè)經(jīng)營的低效率，造成國有資本經(jīng)營性虧損，然而由于國有資本帶有強(qiáng)烈的政治含義，長(zhǎng)期以來人們對(duì)國有資本的減值專門敏銳，不計(jì)提減值的行為造成不良資產(chǎn)較多，國有資本的帳面值低于企業(yè)實(shí)際能夠運(yùn)作的金額。如此做有兩個(gè)重大后果：（1）無法取得按照帳面國有資本運(yùn)算的預(yù)期收益，從而使資本和經(jīng)營預(yù)算架空，嚴(yán)峻約束了企業(yè)的正常進(jìn)展；（2）國家出資者無法對(duì)董事會(huì)成員考核，董事會(huì)無法對(duì)經(jīng)理人員考核，因?yàn)榭己说幕A(chǔ)不存在——保值增值以什么金額為準(zhǔn)，容易挫傷優(yōu)秀的董事和經(jīng)理的積極性，而使無能的董事和經(jīng)理有討價(jià)還價(jià)的理由。2．相關(guān)配套市場(chǎng)的瑕疵：（1）社會(huì)保證體制不健全形成的障礙。由于目前我國的社會(huì)保證體系尚不健全，國有資本在從某些產(chǎn)業(yè)進(jìn)入或退出時(shí)，無法將原企業(yè)部分離退休職工轉(zhuǎn)交給社會(huì)，而必須自行承擔(dān)這部分職工的醫(yī)療、住房和養(yǎng)老等費(fèi)用。（2）勞動(dòng)力市場(chǎng)不發(fā)育造成的障礙。由于目前我國勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)展緩慢，國有企業(yè)進(jìn)入或退出時(shí)，借用現(xiàn)有勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)大量進(jìn)入企業(yè)熟練職工的招募和退出企業(yè)職工的轉(zhuǎn)移，其作用是有限的，進(jìn)入和退出時(shí)不得不付出一筆巨資以解決職工的轉(zhuǎn)移問題。（3）資本市場(chǎng)不