四薩瓦斯的民營(yíng)化理論

四、薩瓦斯的民營(yíng)化理論薩瓦斯是世界知名的民營(yíng)化學(xué)術(shù)權(quán)威，《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》是其代表作。民營(yíng)化（Privatization），是指政府利用市場(chǎng)或私人部門（包括營(yíng)利和非營(yíng)利）來(lái)執(zhí)行公共項(xiàng)目，參與公共服務(wù)的生產(chǎn)及輸送的過(guò)程。其中包含：政府部門通過(guò)契約外包（ContractingOut）、業(yè)務(wù)分擔(dān)（LoadShedding）、共同生產(chǎn)（Co-Production）或解除管制（De-Regulation）等方式，將部分職能轉(zhuǎn)由民間部門經(jīng)營(yíng)，政府只須承擔(dān)財(cái)政籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督，以及績(jī)效成敗的責(zé)任。雖然對(duì)民營(yíng)化概念的界定不一，但其核心是更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求，在產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用的行動(dòng)。民營(yíng)化最顯著的特征就是將市場(chǎng)機(jī)制引入公共領(lǐng)域，其基本原理就是政府同私人企業(yè)以及獨(dú)立組織訂立契約合同來(lái)提供服務(wù)，把公共資產(chǎn)賣給私人部門，將公共設(shè)施民營(yíng)化，特許設(shè)立政府企業(yè)（charteringgovernmentcorporation），聘用顧問(wèn)人員，分配政府贈(zèng)券（vouchers），出售特許權(quán)（Franchises），給予補(bǔ)貼，以及其他一些選擇。（一）民營(yíng)化的原因、優(yōu)點(diǎn)與目標(biāo)1.民營(yíng)化的原因公共服務(wù)民營(yíng)化的原因很多，有預(yù)算方面的考慮，管理方面的差異，公共企業(yè)的責(zé)任問(wèn)題，政府角色的“正確定位”等。當(dāng)然，上述種種弊病在民營(yíng)部門也同樣存在，但正如薩瓦斯所指出的，“民營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)不善要么被兼并，要么破產(chǎn)，而政府部門經(jīng)營(yíng)不善不僅不會(huì)被兼并，而且可能獲得更多的預(yù)算——期望借此提高其績(jī)效，盡管這種做法往往是徒勞的?！?.民營(yíng)化的優(yōu)點(diǎn)（1）降低成本。競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)可以提升管理的效率和生產(chǎn)成本的降低。據(jù)學(xué)者研究，公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性外包平均降低25%－30%的成本（Seidenstate，1996，469）。英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示，一度是政府財(cái)政包袱的英國(guó)石油、英國(guó)航空公司、電信公司等轉(zhuǎn)移為民營(yíng)后，從1979年起，英國(guó)政府每年增加50%的收入。（2）提高服務(wù)質(zhì)量。美國(guó)都市研究所比較肯塔基州和馬薩諸塞州的公、私矯正機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)私人機(jī)構(gòu)有些微的進(jìn)步；在飛機(jī)場(chǎng)，大眾速寄系統(tǒng)，以及港口的經(jīng)營(yíng)方面，私人部門比公共部門的確有較高的服務(wù)水準(zhǔn)；在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，非營(yíng)利組織所承包的服務(wù)比公共部門提供的服務(wù)好。（3）增加選擇機(jī)會(huì)。通過(guò)公共服務(wù)的民營(yíng)化，政府的政策可以促進(jìn)不同輸送系統(tǒng)的發(fā)展，使公民可以有選擇服務(wù)的機(jī)會(huì)。（4）整合民間資源用于國(guó)家發(fā)展。公共服務(wù)的民營(yíng)化，也可以解決政府資金不足、智慧不足、管理能力不足等問(wèn)題，有效地將民間資源整合到國(guó)家發(fā)展之中。（5）示范效果。由于大部分公共服務(wù)不具有市場(chǎng)性，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力，通過(guò)公共服務(wù)的民營(yíng)化，可以對(duì)政府及政府人員造成壓力，促使他們改進(jìn)服務(wù)，提高績(jī)效。3.民營(yíng)化的目標(biāo)實(shí)行民營(yíng)化的主要目的在于兩個(gè)方面：第一，利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)原則”與“效率原則”，改善并提高政府公共服務(wù)的水平和質(zhì)量；第二，針對(duì)某些政府職能和政府業(yè)務(wù)，給予刪減或終止，以此縮小政府活動(dòng)和政府職能的范圍。（二）民營(yíng)化的類型根據(jù)薩瓦斯的研究，民營(yíng)化有以下3種基本類型：委托授權(quán)、撤資和替代。1.委托授權(quán)（Delegation）有時(shí)又稱“部分民營(yíng)化”。政府把實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營(yíng)部門，但自身仍然承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任。它要求政府持續(xù)的、積極的介入。（1）契約外包（ContractOut）。即政府與民營(yíng)部門簽訂合同，將部分貨品或服務(wù)（goodsandservices）委托民間提供或辦理。（2）特許權(quán)（Franchise）。指由政府提供給私營(yíng)部門，如水電、煤氣或交通運(yùn)輸業(yè)者經(jīng)營(yíng)權(quán)，但政府保留“價(jià)格核準(zhǔn)權(quán)”，費(fèi)用則由使用者承擔(dān)。若申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)一家，則可在競(jìng)標(biāo)的情形下，由民眾和政府來(lái)共同決定核準(zhǔn)權(quán)。（3）補(bǔ)貼（Subsidy，這一名詞包括補(bǔ)助金，Grants）。即政府通過(guò)免稅、低息貸款、直接補(bǔ)助等形式，形成“誘因操作”（ManipulationsofIncentives），吸引民營(yíng)部門參與公共服務(wù)，并使得該部門可以就其提供的服務(wù)向公民索要較低的費(fèi)用。（4）抵用券（Voucher）。由政府核發(fā)給有資格使用的民眾，指定消費(fèi)某類貨品（如食物、房租）。通常社會(huì)福利救濟(jì)就是通過(guò)此種方式來(lái)實(shí)施的。（5）強(qiáng)制（Mandate）。這也是委托授權(quán)的一種形式，指由政府以命令的方式要求私營(yíng)部門支付強(qiáng)制性的服務(wù)，如失業(yè)保險(xiǎn)金，即是由私營(yíng)部門為支付分擔(dān)或共同承擔(dān)若干社會(huì)安全責(zé)任。2.撤資（Divestment）

或可稱作“移轉(zhuǎn)型民營(yíng)化”。它這意味著政府放棄某一企業(yè)、某一職能或某一資產(chǎn)，公營(yíng)事業(yè)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)移向民間。像委托授權(quán)一樣，撤資需要政府采取直接的、明確的行動(dòng)。與委托授權(quán)不同的是，撤資總體上說(shuō)是一次性工作。撤資通常有3種方式：一是出售（Sa1e），即把企業(yè)作為一個(gè)可繼續(xù)經(jīng)營(yíng)加以出售；二是贈(zèng)與，即無(wú)償移轉(zhuǎn)（FreeTransfer）。出售和無(wú)償移轉(zhuǎn)的對(duì)象可以是事業(yè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的員工、產(chǎn)品的使用者或服務(wù)對(duì)象、社會(huì)大眾，以及市場(chǎng)上現(xiàn)有的其他私人企業(yè)，或事業(yè)機(jī)構(gòu)原有之所有人（PriorOwner）。三是清理結(jié)算（Liquidation），即對(duì)于經(jīng)營(yíng)績(jī)效不住的公營(yíng)事業(yè)，可通過(guò)削減預(yù)算、關(guān)閉工廠，以及出售資產(chǎn)等方式使之退出市場(chǎng)。3.替代（Displacement）也可稱作“政府淡出”。當(dāng)大眾認(rèn)為政府所提供生產(chǎn)或服務(wù)不能滿足社會(huì)的需求，而民間私營(yíng)部門則意識(shí)到此種需求時(shí)，私營(yíng)部門就可替代政府提供某種生產(chǎn)或服務(wù)，以滿足社會(huì)大眾的需求。與要求政府積極行動(dòng)的委托授權(quán)和撤資不同，淡出是一個(gè)消極和間接的過(guò)程，即政府以消損的形式逐漸被民營(yíng)部門取代。替代的形式有：（1）功能不足之替代（DisplacementbyDefault）。即政府不能滿足社會(huì)需要時(shí)，由民間加以補(bǔ)充。又稱“民間補(bǔ)缺”。例如，當(dāng)社會(huì)治安日趨惡化，而警力又明顯不足時(shí)，就可由民間保安公司替代。（2）政府撤退之替代（DisplacementbyWithdrawal）。隨著私人企業(yè)規(guī)模及市場(chǎng)占有的逐漸擴(kuò)張，公共部門縮減規(guī)模及資源的投入，以利于私人企業(yè)的發(fā)展。（3）放松管制之替代（DisplacementbyDeregulation）。即通過(guò)法令的修訂，允許私人企業(yè)對(duì)原本由公有獨(dú)占的市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)。（三）民營(yíng)化的局限1.由于政府部門與市場(chǎng)部門在本質(zhì)上的差異，政府的許多業(yè)務(wù)和服務(wù)很難民營(yíng)化，如含有國(guó)家主權(quán)的業(yè)務(wù)和事關(guān)國(guó)家安全的業(yè)務(wù)。2.民營(yíng)化是否真的比公共機(jī)構(gòu)更經(jīng)濟(jì)、更有效，是個(gè)問(wèn)題。對(duì)于民營(yíng)化的效率績(jī)效，難以進(jìn)行簡(jiǎn)單的判定。3.關(guān)于公共責(zé)任問(wèn)題。民間組織的盈利取向，可能使民營(yíng)化的公共服務(wù)，在最高效率、最低成本的指導(dǎo)下，忽略了社會(huì)責(zé)任與公共利益。民營(yíng)機(jī)構(gòu)關(guān)心的是利潤(rùn)的獲得，對(duì)于不具有經(jīng)濟(jì)效益的公共服務(wù)，往往取巧規(guī)避，而只從事較有利的事項(xiàng)，這就使得民營(yíng)機(jī)構(gòu)所提供的公共服務(wù)無(wú)法滿足社會(huì)公正性與社會(huì)外部利益。4.特權(quán)與貪污。承包商或代理人和政府官員都可能因?yàn)樽陨碇\利的需要而假公濟(jì)私，欺詐貪賄，民營(yíng)化為不法官商的勾結(jié)提供了便利條件。另外，在民營(yíng)化過(guò)程中，由于信息不對(duì)稱，政府部門往往缺乏對(duì)被委托者的有效監(jiān)控，在此情況下，便容易出現(xiàn)“逆向選擇”和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。5.公共服務(wù)的不公正。在公共服務(wù)轉(zhuǎn)至民間機(jī)構(gòu)后，使用者的付費(fèi)能力將決定其獲得服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，而那些付費(fèi)能力低或無(wú)能力付費(fèi)者，往往只能得到較低等的服務(wù)，由此導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)等級(jí)化。（五）各國(guó)的民營(yíng)化及其對(duì)我國(guó)的啟示1.英國(guó)的民營(yíng)化實(shí)踐英國(guó)是第一個(gè)制定大量民營(yíng)化方案的國(guó)家。經(jīng)撒切爾政府的多年努力，1987年國(guó)營(yíng)事業(yè)占英國(guó)GNP的比率從1979年的約11.5％下降至7.5％，約三分之一的公營(yíng)事業(yè)、65萬(wàn)人員轉(zhuǎn)入民間部門。重要的民營(yíng)化案例包括1979年的英國(guó)石油，1981年的有線與無(wú)線電信事業(yè)，1984年的英國(guó)電信，以及1987年的勞斯萊斯汽車。連原先不納入民營(yíng)化的郵局、煤礦、鋼鐵等事業(yè)，也在部分進(jìn)行民營(yíng)化，如1988年的英國(guó)鋼鐵等。民營(yíng)化的浪潮席卷了整個(gè)公用事業(yè)，甚至部分政府業(yè)務(wù)（saleofpartsofcivilservice）如文具、公務(wù)產(chǎn)品、電腦中心等，也出售給私人部門。在11年的任期中，撒切爾政府共出售了40%的國(guó)營(yíng)企業(yè)。民營(yíng)化的政策，在英國(guó)已經(jīng)成為一條不歸路。其他國(guó)家也相繼效仿英國(guó)的民營(yíng)化方案，到1992年為止，全世界有7000多家公共企業(yè)（其中發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)占2000家）被私人買斷（WorldBank，1995）。2.BOT模式及其在各國(guó)的應(yīng)用BOT模式是公共工程民營(yíng)化的基本模式，是公共服務(wù)民營(yíng)化的具體表現(xiàn)。它由興建（Build）、營(yíng)運(yùn)（Operate）、轉(zhuǎn)移（Transfer）3個(gè)階段構(gòu)成，即由民間部門組成特許公司，與政府簽訂合約，在政府特許年限內(nèi)由特許公司自備資金興建工程；工程完工后，政府給予民間公司一定年限內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以回收成本，并取得合理利潤(rùn)；民間公司經(jīng)營(yíng)期滿后，將產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)交給政府。BOT也可理解為興建（Build）、擁有（Own）和轉(zhuǎn)移（Transfer）。廣義地說(shuō)，BOT泛指以各種特許合約方式進(jìn)行的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移的計(jì)劃。BOT在各國(guó)的應(yīng)用各國(guó)政府包括我國(guó)政府，都較為普遍地采納BOT模式，以解決公共建設(shè)所面臨的財(cái)政困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985至1993年，在全球BOT市場(chǎng)中，特許值（Valueofconcessionaward）總量的50％為發(fā)達(dá)國(guó)家所擁有，案例的數(shù)量則以發(fā)展中國(guó)家為大宗，占總案例的66％。根據(jù)世界銀行的資料，1984到1995年，全球8大新興BOT專案，總金額將近551億美元，包括中國(guó)核能發(fā)電廠，英法海底隧道，日本關(guān)西國(guó)際機(jī)場(chǎng)等。亞洲是BOT模式極具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)之一。以我國(guó)為例，在長(zhǎng)江三角洲，珠江三角洲，長(zhǎng)江沿岸的上海、南京等地，都有發(fā)電廠、地鐵、國(guó)際機(jī)場(chǎng)之類的重大公共建設(shè)采用了BOT模式。BOT模式由于引進(jìn)民間資金興建工程，大大緩解了政府的財(cái)政困難；加上民間經(jīng)營(yíng)和管理較有效率，工程質(zhì)量較有保障，也比較不容易受外界因素的影響，因此成為公共服務(wù)民營(yíng)化最常見(jiàn)的形式之一。民營(yíng)化對(duì)我國(guó)的啟示（1）公共服務(wù)民營(yíng)化是當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)世界性政府再造的重要手段，也是我國(guó)行政改革的重要措施，事實(shí)上，我國(guó)在這方面已有一些成功的經(jīng)驗(yàn)，如上述BOT模式的應(yīng)用。但是，政府應(yīng)該在什么樣的環(huán)境下保留所有權(quán)以及應(yīng)該在什么樣的環(huán)境下出讓所有權(quán)，這一系列問(wèn)題仍然值得認(rèn)真思考。（2）公共服務(wù)民營(yíng)化后，政府并不能與之完全脫離，其原因至少有三點(diǎn)：首先，公共事業(yè)即使民營(yíng)化后，仍然具有重要的政治意義。其次，政府一開(kāi)始并沒(méi)有建立起競(jìng)爭(zhēng)的框架，這使得以后引入競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)困難，需要政府的持續(xù)介入。再次，企業(yè)潛在的“掠奪性”往往導(dǎo)致市場(chǎng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，需由政府通過(guò)建立行業(yè)管制機(jī)構(gòu)、制定管制制度來(lái)加以控制。因此，民營(yíng)化的成功，是建立在一個(gè)健全的政