城市經(jīng)營的理念與模式-在線學(xué)習(xí)

PAGE1城市經(jīng)營的理念與模式清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院謝文蕙教授一、城市經(jīng)營的概念、目標(biāo)和領(lǐng)域（一）城市經(jīng)營的基本概念1.城市經(jīng)營是我國城市發(fā)展建設(shè)理念的創(chuàng)新我國隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，城市作為市場經(jīng)濟(jì)的重要載體，人流、物流、資金流、信息流等，成為城市之間爭奪的對象。城市的有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)從非經(jīng)營性資產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)，市場配置城市資源的范圍不斷擴(kuò)大。因而，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，政企分開，引進(jìn)競爭機(jī)制，對城市的資源實(shí)行市場化經(jīng)營，已成為我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。我國的許多城市運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，對城市的發(fā)展、建設(shè)大膽創(chuàng)新，已形成了自我積累、良性循環(huán)、“以城養(yǎng)城”、“以城建城”、“以城興城”的全新思路和作法。這種創(chuàng)新的理念統(tǒng)稱為“城市經(jīng)營”，或稱為“經(jīng)營城市”。本世紀(jì)以來，城市經(jīng)營成為熱點(diǎn)問題，經(jīng)過許多城市多方面的實(shí)踐和學(xué)術(shù)界的探討，對城市經(jīng)營的內(nèi)涵有了比較明確的論述。普遍認(rèn)為：城市經(jīng)營是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的條件下，應(yīng)用而生的全新理念；是城市政府運(yùn)用市場機(jī)制來調(diào)控城市發(fā)展目標(biāo)與有限資源之間矛盾的一種經(jīng)濟(jì)活動，運(yùn)用市場手段對城市的各類資源、資產(chǎn)進(jìn)行資本化運(yùn)作與管理；城市經(jīng)營既有政府行為，又有市場機(jī)制，“兩只手”相互影響，相互補(bǔ)充；城市經(jīng)營是遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城市發(fā)展、建設(shè)方式的深刻變革。2.國外有關(guān)城市經(jīng)營的論述城市經(jīng)營的英文是“Urbanmanagement”，也常譯為城市管理。美國從上世紀(jì)70年代末，始見有關(guān)城市經(jīng)營的論述。1978年威廉姆（Willian）提出：城市經(jīng)營的本質(zhì)是明確城市的性質(zhì)、城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)；明確城市內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，即城市經(jīng)營是由政府包攬還是應(yīng)包括廣泛的參與者。1989年莎瑪（Sharma）提出：城市經(jīng)營是為了保證城市的基本服務(wù)功能和必要的供給；是政府對城市范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會活動所采取的一種干預(yù)方式。1998年麥基爾（McGill）提出：城市經(jīng)營的基本含義，首先是通過規(guī)劃維護(hù)好城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)；其次是對政府權(quán)限的合理定位，從組織和財政上確保城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給與維護(hù)。日本在1971年已出現(xiàn)了《城市經(jīng)營》的著作，書中介紹了神戶市城市經(jīng)營的范例。該市的基本做法是：高效地提供城市公共服務(wù)；涵養(yǎng)稅源以確立城市的財政基礎(chǔ)；與市場經(jīng)濟(jì)所導(dǎo)致的外部負(fù)效應(yīng)相對抗，維護(hù)公共的利益。（二）城市經(jīng)營的條件與主體1.城市經(jīng)營的前提條件城市經(jīng)營需要具備三方面的條件：首先是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，有了相應(yīng)的市場，市政府才有可能運(yùn)用市場機(jī)制進(jìn)行經(jīng)營活動；其二是城市政府職能的轉(zhuǎn)變，徹底改變在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“大政府、小社會”，“政企不分”，市政府統(tǒng)管一切、包攬一切，城市建設(shè)是無償?shù)墓┙o與服務(wù)，只搞建設(shè)、不管經(jīng)營的傳統(tǒng)觀念和做法；其三是健全城市的法律與法規(guī)體系，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是法制經(jīng)濟(jì)，市場的運(yùn)作靠法律和法規(guī)來約束與規(guī)范，促使城市政府對城市的經(jīng)營管理納入法治的軌道。2.城市經(jīng)營的主體在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市政府對于市場要進(jìn)行宏觀調(diào)控和規(guī)范管理，而不是放任自流。城市政府是城市經(jīng)營的主體，但并不是由市政府的各部門直接指揮物質(zhì)生產(chǎn)與交換，而是通過市場進(jìn)行資本運(yùn)營。城市政府經(jīng)營城市，在方式上要從計劃經(jīng)濟(jì)時期的行政指令性分配，轉(zhuǎn)向以法律為基礎(chǔ)的經(jīng)營與管理；在對象上從過去對企事業(yè)單位的微觀管理，轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘匈Y源的整體發(fā)掘、利用和經(jīng)營管理。城市經(jīng)營的主體是城市政府，但參與經(jīng)營者則是多元化的，為此，就要有各種投資主體、各類企業(yè)和中介組織的參加，以及廣大市民的參與。（三）城市經(jīng)營的目標(biāo)與作用1.城市經(jīng)營的目標(biāo)城市經(jīng)營的目標(biāo)在于促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益的綜合優(yōu)化與可持續(xù)發(fā)展。城市經(jīng)營的目標(biāo)，不僅要提供城市的生產(chǎn)、生活便利性、經(jīng)濟(jì)性；更要轉(zhuǎn)向降低交易成本，廣泛吸納生產(chǎn)要素，完善市場機(jī)制，提高人文環(huán)境質(zhì)量，以城市發(fā)展帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展，使城市成為整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)。同時，城市經(jīng)營還要從實(shí)物要素的單維度經(jīng)營，轉(zhuǎn)向物質(zhì)資本與知識、信息、人才、文化、生態(tài)相結(jié)合的設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。1.城市資源和公共物品的共享應(yīng)是以人為本的經(jīng)營原則在社會主義城市中的全體市民都是城市的主人，城市中的各類資源、各種公共物品——基礎(chǔ)設(shè)施、社會設(shè)施等，市民均有享用的權(quán)利。但是，如果市政府對市場的監(jiān)控失當(dāng)，就會造成一部分人（主要是先富起來的少數(shù)人群）更多地獲得享用的權(quán)和利；同時，必有一部分人（大多數(shù)是收入較低的市民）應(yīng)當(dāng)享用的權(quán)利受到侵犯。例如，近幾年許多城市出現(xiàn)的開發(fā)區(qū)熱、圈地賣地?zé)岬然顒?，有些市政府與開發(fā)商聯(lián)手剝奪農(nóng)民的耕地；對老市區(qū)大拆大遷，使居民失去原有住宅和就業(yè)的場所。由于對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，對老市區(qū)居民的安置不到位，一些地方引發(fā)了尖銳的社會矛盾，形成了社會安定團(tuán)結(jié)的隱患。近幾年城市的基礎(chǔ)設(shè)施——交通、通訊、給水、排污、熱力、園林綠化等的建設(shè)水平有了很大的提高，社會設(shè)施——學(xué)校、圖書館、影劇院、體育館等增加了許多。但是，在景色宜人、交通便捷的地方常建高檔公寓或別墅，為少數(shù)先富起來的人們提供服務(wù)；而一般低收入的居民，由于被遷到遠(yuǎn)郊區(qū)，不僅生活設(shè)施不配套，為買新房還欠了債，遠(yuǎn)距離上班、上學(xué)既費(fèi)時間又增加了開支。這些狀況又加重了城市中貧富的差距，影響到社會的和諧共處。2.城市建設(shè)多做“雪中送炭”、少搞“錦上添花”應(yīng)是以人為本的經(jīng)營原則我國眾多的城鎮(zhèn)經(jīng)過廿多年的建設(shè)，普遍經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會明顯進(jìn)步，市容面貌一新。但還不同程度地存在一些城市“病”，諸如：交通堵塞、水管爆裂、污水橫流、供電中斷、煤氣泄漏等時有發(fā)生，給居民的工作、生活帶來自己難以克服的困難。這些問題的解決都需要市政府及時處理，做到“雪中送炭”。但是，有的城市卻熱衷于搞政績工程、形象工程、標(biāo)志性建筑、大廣場、寬馬路，甚至嚴(yán)重缺水的城市還要到處種草皮。為了建設(shè)這些工程，不僅要大搞拆遷，嚴(yán)重擾民；而且耗資巨大，對提高市民的日常生活質(zhì)量效益甚少。為防止城市經(jīng)營活動中這種勞民傷財、“錦上添花”行為的泛濫，應(yīng)組織社會力量的廣泛參與，建立群眾監(jiān)督機(jī)制，協(xié)助政府使城市的經(jīng)營活動做到合民意、得民心，使構(gòu)建和諧社會落在實(shí)處。（三）城市經(jīng)營必須堅持珍惜資源、建設(shè)節(jié)約型城市的原則1.珍惜資源是建設(shè)節(jié)約型城市的經(jīng)營原則中共中央十六屆五中全會明確提出：要“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”。構(gòu)建節(jié)約型城市首先是節(jié)約城市用地、節(jié)約資金；同時要調(diào)降低各類資源的單位產(chǎn)出消耗水平，提高資源的利用率，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。城市經(jīng)營是以城市資源為對象，市政府運(yùn)用市場手段對城市資源進(jìn)行優(yōu)化組合和市場化運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和高效使用。城市可利用的資源大多數(shù)是有限的，因而既要大力開發(fā)可利用的資源，又要保護(hù)和節(jié)約各類資源，實(shí)現(xiàn)城市資源利用的可持續(xù)發(fā)展。所以，城市經(jīng)營必須珍惜資源，堅決杜絕竭澤而漁的短期行為；特別是對不可再生的資源要有長遠(yuǎn)的使用規(guī)劃，使城市的發(fā)展步入可持續(xù)的、良性循環(huán)的軌道。我國在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的過程中，需要占用大量的土地。土地是不可再生的、稀缺的、購買不到的資源。而我國人多地少土地資源十分緊缺，土地的供需矛盾日益突出。重要的出路在于制止浪費(fèi)，最大限度地節(jié)約使用土地。但近些年來，我國許多城市規(guī)劃的人口規(guī)模不斷壙大，人均用地面積過大，使城市生活用地過多；同時大搞工業(yè)開發(fā)區(qū)，休閑旅游渡假區(qū)等，使城市的用地不斷外延擴(kuò)張，大量征用農(nóng)民的耕地，加劇了城鄉(xiāng)不和諧的矛盾。節(jié)約城市用地是緩解矛盾的重要途徑：首先是節(jié)約工業(yè)用地，要盡量限制重復(fù)建設(shè)、外延擴(kuò)張地發(fā)展工業(yè)；同時發(fā)展工業(yè)要著重在內(nèi)涵提升，提高工業(yè)用地的建筑密度?，F(xiàn)在珠江三角洲和長江三角洲地區(qū)，已經(jīng)對大片的單層廠房進(jìn)行改造，建設(shè)多層工業(yè)樓。例如香港的輕工業(yè)“向空中、向地下”要地，工業(yè)用地的利用率很高。有座15層的工業(yè)大樓，內(nèi)有9家工廠，從事電子、制衣、印刷等生產(chǎn)，不僅節(jié)約了用地，還降低了運(yùn)營成本。2.端正資金的投向，是建設(shè)節(jié)約型城市的經(jīng)營原則城市的財政收入，是納稅人的“血汗錢”，城市經(jīng)營必須端正投資方向，應(yīng)當(dāng)把財政的開支首先用于為納稅人謀福利。有許多城市確實(shí)是把困難留給政府機(jī)關(guān)，而把改善市民生存環(huán)境放在首位。如某市政府討論如何提升本市的競爭力，擴(kuò)大吸引外資的力度。有的領(lǐng)導(dǎo)提出，由市財政出資，建一高檔次的政府大樓，既可顯示本市經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的形象，又可解決目前辦公室不足的需要。但多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為：增強(qiáng)本市對外資的吸引力，絕不在于市政府有無漂亮的大樓，而在于有無服務(wù)到位的基礎(chǔ)設(shè)施和社會設(shè)施；市財政目前已入不付出，應(yīng)當(dāng)盤活市政府閑置的資產(chǎn)，向市場籌集資金。通過在市場上運(yùn)作的結(jié)果是：由該市廣告總公司出資400萬元，將閑置的原市政府招待所改造成辦公室，解決了辦公室不足的矛盾；將市政府大院的占地面積縮小一些，劃給市中心區(qū)的廣場，供市民晨練和休閑活動；在主干道和市中心廣場連接處樹起24根懸掛廣告的金屬旗桿，該公司一次性買斷其廣告使用權(quán)。此創(chuàng)舉曾引起熱烈的爭議，最終受到市內(nèi)外廣泛的贊同。但是，有的城鎮(zhèn)還沿襲著傳統(tǒng)觀念走著老路。如某省有個省級貧困縣，2004年該縣的農(nóng)民人均純收入僅為1515元人民幣（當(dāng)年全國的人均GDP為1300美元）。但該縣政府竟耗資近2億元，建了一座高60米16層的豪華大樓，供縣委縣政府辦公使用。為此，在縣城里拆遷了許多正在使用的民居和公用建筑，引起居民的不滿。三、城市經(jīng)營在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理中的運(yùn)用城市經(jīng)營不是獨(dú)立于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理之外單獨(dú)運(yùn)作的一種手段和程序，而是一種觀念和做法。它滲透、貫穿于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的全過程，即：以經(jīng)營的觀念規(guī)劃城市，以經(jīng)營的手段建設(shè)城市，以經(jīng)營的方式管理城市。（一）以經(jīng)營的觀念規(guī)劃城市我們現(xiàn)在所進(jìn)行的城市規(guī)劃，是在實(shí)現(xiàn)小康社會的基礎(chǔ)上，規(guī)劃現(xiàn)代化城市建設(shè)的藍(lán)圖。規(guī)劃21世紀(jì)的現(xiàn)代化城市，僅有工程技術(shù)知識是不夠的，必須強(qiáng)化城市經(jīng)營的理念；遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，做到城市資源的優(yōu)化配置，為城市經(jīng)營創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境。城市規(guī)劃與城市經(jīng)營是相輔相成的關(guān)系，城市規(guī)劃利用其綜合的觀點(diǎn)和整合的能力，規(guī)劃好城市的整體布局，就有助于防止城市經(jīng)營中某些不顧大局片面追求經(jīng)濟(jì)利益的短期行為；而城市經(jīng)營則發(fā)揮其駕馭市場的能力，成為貫徹實(shí)施城市規(guī)劃的重要手段。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃的實(shí)施，雖有城市政府行政力量的保證，但常會受到市場經(jīng)濟(jì)利益的沖擊。解決矛盾最好的辦法不是簡單的行政命令，而是通過正確的經(jīng)營策略，既保證城市長遠(yuǎn)的整體利益，又使得當(dāng)前的局部利益得到滿足。市場經(jīng)濟(jì)體制的國家常用TOD（Transit-OrientedDevelopment）和SOD（Service-OrientedDevelopment）的方式通過城市規(guī)劃進(jìn)行城市經(jīng)營。所謂TOD，就是政府利用掌控城市規(guī)劃帶來的信息優(yōu)勢，對規(guī)劃發(fā)展區(qū)的用地以相對低的價格征用；接著進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，使土地升值；然后出售基礎(chǔ)設(shè)施完善的“熟地”，利用“生地”與“熟地”之地價差，平衡建設(shè)成本。所謂SOD，就是通過社會服務(wù)設(shè)施引導(dǎo)開發(fā)建設(shè)的模式。政府利用行政壟斷權(quán)的優(yōu)勢，通過城市規(guī)劃對城市功能進(jìn)行空間調(diào)整和遷移，使老市區(qū)和新開發(fā)區(qū)通過地價差，都獲得更新與發(fā)展的資金保障。例如青島市就是成功的案例，市政府開發(fā)海灘荒地、出讓老城區(qū)用地，市委市政府機(jī)關(guān)率先遷入新區(qū)，達(dá)到了城市功能的轉(zhuǎn)移、空間的疏解與優(yōu)化和政府財政狀況改善等目的。（二）以經(jīng)營的手段建設(shè)城市在市場經(jīng)濟(jì)條件下，要確保城市建設(shè)有投入、有收益，進(jìn)入良性循環(huán)的狀態(tài)，必須運(yùn)用市場經(jīng)營的手段來運(yùn)作，其主要做法有以下幾方面。1.開發(fā)和盤活城市土地資源在城市的國有資產(chǎn)中，數(shù)量多、增值潛力大、市政府能直接控制的資產(chǎn)就是城市的國有土地。市政府可以開發(fā)荒灘和廢棄的土地，也可以收回閑置的土地，又可以收購破產(chǎn)企業(yè)已貶值的國撥土地、以及低效益使用的土地，經(jīng)過內(nèi)涵技術(shù)改造，從而使許多存量土地資產(chǎn)升值。城市土地市場化，明顯提高了土地的市場配置規(guī)模，使大量土地得到合理利用，并且釋放出原來長期積壓或不合理使用的土地資源，為城市建設(shè)提供了資金。但是，在實(shí)際操作中存在不少違規(guī)行為，嚴(yán)重扭曲了城市經(jīng)營的初衷，也影響了城市經(jīng)營的聲譽(yù)。例如，不按《土地管理法》及相關(guān)的規(guī)定，違法批地、未批先用、越權(quán)批地等；土地交易秩序混亂，有些國撥土地和集體土地非法入市，隱形交易，造成土地收益的流失和腐敗的滋生。針對這些現(xiàn)象，國家主管部門已在制定有關(guān)的法規(guī)、強(qiáng)化管理、完善城市政府經(jīng)營土地的機(jī)制。2.建立基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回報補(bǔ)償機(jī)制城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，由于投資數(shù)量大、建設(shè)周期長、價格定得低、投資回報少等因素，制約了以追求利潤最大化為目標(biāo)的國內(nèi)外資本進(jìn)入這一領(lǐng)域，使城市政府在力圖緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施的壓力和建設(shè)資金不足的矛盾中處于兩難的境地?，F(xiàn)在許多城市運(yùn)用城市經(jīng)營的手段，建立基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回報補(bǔ)償?shù)霓k法，即誰投資、誰受益，有效地吸引了國內(nèi)國外的資金，投入到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。實(shí)踐表明，城市經(jīng)營的手段，必須符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立等價交換的機(jī)制，在城市得到投資實(shí)惠的同時，使投資者有利可圖，就能夠吸引國內(nèi)外的資金注入城市建設(shè)之中。例如上海市，為開發(fā)浦東需要建設(shè)跨越黃浦江的大橋三座、隧道兩座、環(huán)城高速公路等耗資巨大的工程項(xiàng)目。錢從何來？上海市面向國際市場，大膽利用外資，采用特許權(quán)的辦法，授權(quán)外企自行融資、建設(shè)、經(jīng)營工程項(xiàng)目，外企自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自己受益，已取得了較好的投資回報率。又如長沙市，為在湘江上建兩座大橋，憑借城市政府的信譽(yù)，依據(jù)經(jīng)濟(jì)合同，與香港李嘉誠興辦的長江基建公司簽訂協(xié)議，采用BOT的方式，由該公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)大橋，建成后由公司經(jīng)營收取商業(yè)利潤，按協(xié)議50年后歸還市政府。長沙市需要建第八水廠，市政府通過協(xié)議授權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)長大集團(tuán)公司籌資建設(shè)。一座供水能力25萬噸的水廠兩年建成，經(jīng)營17年后歸還市政府。3.大力推行無形資產(chǎn)的商業(yè)化運(yùn)作隨著人們物質(zhì)生活的不斷豐富，精神需求也日益高漲。城市的歷史古跡、特色文化、生態(tài)環(huán)境、建設(shè)風(fēng)格等精神資源——依附于有形資產(chǎn)之上的無形資產(chǎn)，成為城市升值的重要源泉。城市形象是重要的無形資產(chǎn)，每個城市都有自己的形象。它是城市歷史文化沉淀的具有深厚底蘊(yùn)的客觀反映，是以城市物質(zhì)環(huán)境為載體的各種信息的綜合體現(xiàn)；同時，又可以通過城市形象的設(shè)計、城市現(xiàn)代化的建設(shè)、市容環(huán)境的美化、服務(wù)功能的完善，從而提升城市的文化品位，創(chuàng)造出具有特色的新的城市品牌。很多城市善于經(jīng)營無形資產(chǎn)，通過商業(yè)化運(yùn)作獲益匪淺。例如大連市，利用其區(qū)位優(yōu)勢，大搞服裝節(jié)、博覽會，還舉辦過12次賞槐節(jié)。北方的城市都有許多槐樹，都開花，但人們并不在意。而大連市善于商業(yè)化運(yùn)作，“借景生財”，通過賞花、過節(jié)豐富人們的精神生活，既繁榮市場，又增加經(jīng)濟(jì)收益；并提高城市的品位，擴(kuò)大了城市的知名度；同時還顯示出太平盛世的社會效益。又如南京市，素有“四大火爐”之稱，炎熱的氣候使投資者望而卻步。市政府近幾年下決心經(jīng)營生態(tài)環(huán)境，引長江水進(jìn)城，改善河道水質(zhì)；每年凈增綠化面積120公頃，綠化覆蓋率達(dá)40%以上。從而使南京市區(qū)夏天的平均氣溫逐年下降，甩掉了位居我國“四大火爐”的帽子，成為投資的熱點(diǎn)城市，使城區(qū)的土地價格平均每年漲幅超過30%，城市資產(chǎn)顯著升值。但是，有的城市急于改變城市面貌，大搞形象工程，不切實(shí)際地提出了“一年一變樣、三年大變樣”的口號。其結(jié)果是：建了許多屬于同一時代的建筑，形成同一風(fēng)格，缺乏個性和多樣性，造成“千城一面”的乏味景觀；甚至瘋狂地拷貝西方建筑風(fēng)格、迷戀歐陸風(fēng)情，粗暴地把具有地方特色和歷史文化的古老舊城大面積地破壞。有鑒于此，在城市經(jīng)營中必須充分利用城市原有的文化資源，發(fā)揮其地方特色。4.開辟多元化投資渠道隨著市場機(jī)制的建立，我國已經(jīng)基本改變了計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城市政府“獨(dú)家投資”為社會“多方聚資”，形成了若干種為城市發(fā)展和建設(shè)融資的渠道。諸如：結(jié)合城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，出售國有和集體企業(yè)；拍賣、轉(zhuǎn)讓城市公共設(shè)施——道路、橋梁、公交線路、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、公廁、路燈、報刊亭等有形實(shí)物的經(jīng)營權(quán)，以及依附于其上的冠名權(quán)；發(fā)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券和股票；組建城市建設(shè)信用社，建立城市建設(shè)發(fā)展基金；成立中小企業(yè)擔(dān)保中心，經(jīng)營資產(chǎn)抵押、擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)融資，對中小企業(yè)進(jìn)行投資、信貸、參股、控股，扶持中小企業(yè)，特別是民營企業(yè)的發(fā)展。（三）以經(jīng)營的方式管理城市1.建立管理首先是服務(wù)的新觀念在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市管理的本質(zhì)是服務(wù)，而不是關(guān)卡壓。以經(jīng)營的方式管理城市，就是要運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律的多種方式、方法，為促進(jìn)商品生產(chǎn)、市場發(fā)育和社會穩(wěn)定服務(wù)。許多城市把舊城改造與老企業(yè)的技術(shù)改造相結(jié)合，把改善居民生活環(huán)境與土地功能轉(zhuǎn)換相結(jié)合。運(yùn)用經(jīng)營的方式對市區(qū)、郊區(qū)、企業(yè)、居民的需求統(tǒng)籌管理服務(wù)到位，從而各得其所需，達(dá)到了經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益的綜合優(yōu)化。例如，杭州市為吸引科技人才在杭州創(chuàng)業(yè)，全方位地為智力和資本的投資者服務(wù)，大力改善9個方面的環(huán)境——硬件環(huán)境、體制環(huán)境、法治環(huán)境、治安環(huán)境、政策環(huán)境、人文環(huán)境、人居環(huán)境，其中最核心的是優(yōu)化人文環(huán)境。從而，提高了全市為生活、生產(chǎn)服務(wù)的質(zhì)量，對智力和資本的投資者有很強(qiáng)的吸引力。“創(chuàng)業(yè)在杭州”成了該市的經(jīng)營戰(zhàn)略和城市的品牌。2.轉(zhuǎn)變城市政府職能，實(shí)行城市資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市資源的配置方式已從計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政調(diào)撥，向市場調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變。因此，城市政府必須明確政府的主要職責(zé)是：對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控；對市場的監(jiān)督和管理；對公共活動的服務(wù)。凡是應(yīng)由市場解決的問題和處理的事務(wù)，政府就必須放權(quán)。但是，我國長期存在的政企不分的體制，嚴(yán)重制約著城市資源的市場化運(yùn)作。例如城市的公用事業(yè)，以前都是市政府一元化投資形成的國有資產(chǎn)。公用事業(yè)管理局垂直領(lǐng)導(dǎo)其所屬企業(yè)，并壟斷公用事業(yè)所有環(huán)節(jié)的經(jīng)營權(quán)。以致出現(xiàn)公用事業(yè)的經(jīng)營者憑借其壟斷優(yōu)勢，按企業(yè)的個別成本報價，而不按社會的平均成本報價。結(jié)果企業(yè)既沒有降低成本的壓力，又缺乏激勵提高運(yùn)營效率的機(jī)制。因而使企業(yè)長期處于低效率、低效益、微利甚至虧損的狀態(tài)。這表明，必須用競爭的、市場經(jīng)營的機(jī)制來改革現(xiàn)行的管理體制。例如青島市，把城市基礎(chǔ)設(shè)施推向市場后，實(shí)現(xiàn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有效剝離，促使城市資產(chǎn)重新配置和優(yōu)化組合。曾經(jīng)使青島市政府最“頭痛”的“路線少、車輛少、乘車難”的公共交通，組建股份制集團(tuán)公司后，實(shí)行市場化經(jīng)營、多元化融資，使長期靠“輸血”的服務(wù)行業(yè)，形成了自我積累的“造血”功能，公交公司自籌資金開辟了新的路線、購置了新車輛，有效地緩解了交通壓力。四、城市經(jīng)營的多種模式近年來，我國的許多城市大膽探索城市經(jīng)營的方式、方法和切入點(diǎn)，并在不同程度上取得了經(jīng)營的綜合效益和經(jīng)驗(yàn)?？v觀其城市經(jīng)營的方式和方法，可歸納出以下幾種主要模式。（一）實(shí)施治理環(huán)境改變城市面貌的經(jīng)營模式大連市以整治城市環(huán)境為突破口，推動城市經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)了城市的吸引力與輻射能力，走向國際市場成為名牌城市，成為實(shí)施環(huán)境經(jīng)濟(jì)經(jīng)營城市的先進(jìn)范例。大連有著得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢，但在計劃經(jīng)濟(jì)時期，只是一個傳統(tǒng)的工業(yè)城市。到上個世紀(jì)90年代初，隨著對外開放和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，大連市政府認(rèn)識到，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須沖破傳統(tǒng)觀念，用全新的視角來確定城市的功能。在制定城市的總體發(fā)展戰(zhàn)略時，就明確提出：“要面向市場、面向國際，把大連建設(shè)成現(xiàn)代化的國際性城市；城市的主要功能是旅游、商貿(mào)和港口”。大連為改變城市面貌其主要措施是美化城市，實(shí)現(xiàn)城市的“綠、透、通”：首先是進(jìn)行城市的綠化，鋪草地、栽大樹，街道成為綠色的長廊，居住區(qū)內(nèi)都有了街心花園，全市的綠化率達(dá)到了40%；其二是拆除大院的圍墻，裝上通透的新式欄桿，庭院綠地與沿街綠地連成了綠化系統(tǒng)；其三是拆除棚戶與臨時建筑，清理馬路市場，使道路通暢，改變了臟、亂、差的市容面貌；其四是把老市區(qū)的工廠遷至郊區(qū)，通過設(shè)備更新和技術(shù)改造，使老企業(yè)蓬勃發(fā)展；其五是老市區(qū)上百萬居住擁擠的市民，遷進(jìn)花園式的小區(qū)，提高了生活質(zhì)量。通過大量城市土地功能的置換，利用級差地租以地生財，政府獲得了大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，從而就有能力改善投資環(huán)境，“巢”筑得好，“鳳”就蜂擁而至。通過招商引資，使大連的工業(yè)、港口交通都得到了發(fā)展；更為突出的是建設(shè)了一大批高檔的旅游賓館、貿(mào)易中心、展覽館等公共設(shè)施，增強(qiáng)了城市對外開放的功能。截止到1999年，全世界有150多個國家和地區(qū)與大連有貿(mào)易關(guān)系；146個跨國公司在大連開辦了175個項(xiàng)目；全世界的500強(qiáng)企業(yè)有53家在大連有分公司。1993年以來，先后舉辦過326次各類展覽會，12次國際服裝節(jié)，14次出口商品交易會，還有12次賞槐節(jié)和4次煙花爆竹節(jié)。由于對國際、國內(nèi)市場的不斷拓展，使大連的投資回報率高達(dá)216.5%。現(xiàn)在大連市的城市綜合實(shí)力已躍居全國前列，成績斐然。（二）建立土地儲備中心盤活存量資產(chǎn)的經(jīng)營模式我國從上個世紀(jì)80年代以來，城市土地的使用發(fā)生了本質(zhì)的變化，由無償占用改為有償使用。但是，由于管理體制的滯后，各個城市都存在著許多土地使用的弊端。首先是城市土地的多頭經(jīng)營，造成國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。那些擁有城市土地的村鎮(zhèn)、工廠、機(jī)關(guān)和學(xué)校，都可以隨意定價，賣地生財。城市土地成為單位所有，城市政府難以控制，也聚不到財。其二是城市規(guī)劃對城市用地功能的失控，由于市政府控制不住土地的買賣權(quán)，也就難以控制每塊土地的實(shí)際使用功能，因而造成不按城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)和布局的混亂。杭州市政府有鑒于此，進(jìn)行了城市土地管理制度的創(chuàng)新。1997年建立杭州市土地儲備中心——由市政府授權(quán)成立經(jīng)營土地的公司。市政府行先注入一定的資金，對全市的土地實(shí)行統(tǒng)一收購、統(tǒng)一規(guī)劃使用功能、統(tǒng)一招投標(biāo)與拍賣，市政府完全壟斷城市土地的一級市場。這種城市土地使用制度的創(chuàng)新，其效益是多方面的。其一，“金飯碗”內(nèi)的“油水”不再流失，市政府真正實(shí)現(xiàn)了以地生財。從1999至2001年3年的時間，就比按協(xié)議批地多收回地價8.4億元，有力地支持了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。其二，為實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃確定的用地功能提供了保證。由于城市土地的買賣全部控制在土地儲備中心，市政府手中有了地，也就有了按規(guī)劃配置土地的實(shí)權(quán)，可以根據(jù)舊城改造、生產(chǎn)、生活用地的各種需求，做到對城市用地的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、配套、經(jīng)營、銷售的六統(tǒng)一。從而使城市土地的管理由無序轉(zhuǎn)化為有序經(jīng)營，促進(jìn)了城市土地資源的優(yōu)化配置。其三，通過壟斷土地的一級市場，就可以控制城市土地周轉(zhuǎn)的總量，并提供每年可出售的各類土地的數(shù)量。根據(jù)供需的均衡制定合理的土地價格，可以防止城市土地價格偏低或過高而造成的后遺癥；同時，因城市資產(chǎn)升值而產(chǎn)生的級差地租，也由儲備中心替市政府及時收回。杭州市建立城市土地儲備中心的制度創(chuàng)新戰(zhàn)略，受到國土資源部的重視，在2001年已確定為全國土地資本運(yùn)作的試點(diǎn)城市。現(xiàn)在全國的大中城市都已實(shí)行城市土地儲備制度，建立了城市土地儲備中心。（三）實(shí)施名牌產(chǎn)品戰(zhàn)略占領(lǐng)國際市場的經(jīng)營模式經(jīng)營名牌產(chǎn)品對加強(qiáng)市場競爭能力、擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力與提升知名度起著重要的作用。一個城市要想在國內(nèi)、國際市場上有一定的知名度，關(guān)鍵在于經(jīng)營名牌產(chǎn)品，在競爭中占有一席之地。我國目前最突出的實(shí)例是青島市和綿陽市，城市經(jīng)營實(shí)施的是名牌產(chǎn)品戰(zhàn)略。青島市下大力氣培育了海爾、海信、青啤、澳柯瑪、雙星等一批享譽(yù)海內(nèi)外的名牌企業(yè)。國家公布的57個“中國名牌產(chǎn)品”中，其中青島市就擁有10項(xiàng)。特別是青島市的“海爾”家電產(chǎn)品更是馳名世界，在13個國家建立了分廠，在160個國家和地區(qū)銷售“海爾”產(chǎn)品，電冰箱就占美國全年銷售量的50%。青島的名牌產(chǎn)品生產(chǎn)已成為城市的支柱產(chǎn)業(yè)，帶動了二產(chǎn)、三產(chǎn)的全面發(fā)展，已形成互動的產(chǎn)業(yè)鏈。青島市實(shí)施名牌產(chǎn)品戰(zhàn)略，構(gòu)建了城市強(qiáng)有力的總體美譽(yù)度，名揚(yáng)海外，極大地提高了城市的吸引力。世界500強(qiáng)企業(yè)紛紛登陸青島，僅2002年上半年就有海外投資的1000多個項(xiàng)目簽約。四川綿陽市的名牌產(chǎn)品是長虹電視機(jī)，在發(fā)展中國家很受歡迎，促使長虹電視機(jī)廠不斷擴(kuò)大規(guī)模，現(xiàn)已成為全世界規(guī)模最大的電視機(jī)廠，年產(chǎn)1200萬臺。綿陽市政府制定產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)經(jīng)營戰(zhàn)略，圍繞電視機(jī)發(fā)展其他電子產(chǎn)品，從而使該市成為以電子產(chǎn)品為支柱產(chǎn)業(yè)的新興高科技城市。（四）實(shí)施創(chuàng)新戰(zhàn)略為中心城市服務(wù)的經(jīng)營模式地處北京市北部山區(qū)的密云縣，為保護(hù)首都的水源——密云水庫，工業(yè)長期不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)增長一直處于北京市所屬區(qū)縣的末位。自本世紀(jì)以來密云縣制定了為首都服務(wù)，走環(huán)境立縣、科技興縣、依法治縣的創(chuàng)新戰(zhàn)略，取得了突出的業(yè)績，經(jīng)濟(jì)增長、城鎮(zhèn)建設(shè)躍居北京所屬各縣之前列。主要的創(chuàng)新舉措是：把困難留給自己，為投資者提供服務(wù)，將縣政府30多處分散的辦公樓、縣委招待所等拍賣給投資者；招標(biāo)拍賣街道和建筑物上的廣告使用權(quán)，道路、橋梁、雕塑的冠名權(quán)；用盤活這些存量資產(chǎn)所得的30億元資金，整治環(huán)境、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，引進(jìn)高科技，從而吸引來30多個省市的投資者，資產(chǎn)增量共達(dá)120多億元。密云縣快速發(fā)展的核心在于創(chuàng)新，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理都有新思路、新舉措，并且善于經(jīng)營和推銷本縣的優(yōu)勢。從而獲得15項(xiàng)桂冠，如全國生態(tài)環(huán)境示范縣、中國第一個綠色產(chǎn)業(yè)園區(qū)和示范基地、全國無公害蔬菜基地示范縣、科技部火炬計劃北京綠色科技產(chǎn)業(yè)基地、首都飲用水源基地、中國高校產(chǎn)業(yè)基地、北京市園林衛(wèi)星城鎮(zhèn)等。（五）大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營模式我國經(jīng)過多年的理論探討和實(shí)踐，普遍認(rèn)識到：個體、私營等多種形式的非公有制經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分；必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；非公有制經(jīng)濟(jì)對于中小城鎮(zhèn)的發(fā)展起著極為重要的推動作用。例如河南省的長垣縣，在既無外資又無國家投資的情況下，大力扶持非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？h政府具有明確的人民城市人民建的觀念，對該縣外出經(jīng)商務(wù)工的人員，特別是富裕大戶和經(jīng)濟(jì)技術(shù)能人，動員其回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)辦“回歸工程”，為其引進(jìn)資金、技術(shù)、項(xiàng)目、信息創(chuàng)造條件?，F(xiàn)已建成“回歸”企業(yè)580多家，僅2000年就有新上的投資在100萬元以上的項(xiàng)目59個。全縣現(xiàn)有個體、私營、股份制企業(yè)1000多家，個體和私營業(yè)主的投資在全縣的固定資產(chǎn)投資中已占60%以上；在新城區(qū)建設(shè)