土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭議調(diào)處講義

土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭議調(diào)處講義一、土地確權(quán)的概念

土地確權(quán)又稱為確定土地權(quán)利，是指縣級以上人民政府依法對土地權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容進行認定，明確土地權(quán)屬的行政行為。實踐中，對土地確權(quán)的概念，有狹義和廣義兩種理解。狹義的土地確權(quán)，僅指依法確定土地權(quán)利的歸屬，即依照法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，確定某一范圍內(nèi)土地（或一宗地）的所有權(quán)、建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)和抵押權(quán)等土地權(quán)利歸誰所有。廣義的土地確權(quán)，不僅包括確定土地權(quán)利的歸屬，還包括確定土地權(quán)利的主體、客體和內(nèi)容。由于具體的土地權(quán)利總是主體、客體和內(nèi)容三者的統(tǒng)一，因此，實踐中確定土地權(quán)利的概念，更多地采用廣義上的理解。

二、土地確權(quán)的依據(jù)

土地確權(quán)依據(jù)，是指確定土地使用權(quán)或者土地使用權(quán)過程中所依據(jù)的法律法規(guī)政策和事實根據(jù)。\o"點擊打開\“考試大網(wǎng)\”"來源：考試大的美女編輯們\o"點擊打開\“考試大網(wǎng)\”"來源：考試大的美女編輯們

（一）法律依據(jù)

確定土地權(quán)利歸屬的法律依據(jù)散見于基本法、土地法律和各種土地法規(guī)及相關(guān)法律中。

1、基本法：《憲法》、《民法通則》。

2、土地法律：《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》。

3、相關(guān)法律：《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》、《水法》、《文物保護法》等。

4、土地行政法規(guī)：《土地管理法實施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《外商開發(fā)經(jīng)營成片土地管理暫行辦法》、《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》、《中外合資企業(yè)建設用地的暫行規(guī)定》、《鐵路留用土地辦法》等。

5、部門規(guī)章及政策性文件：《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》、《土地登記辦法》、《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》等。

6、其他有關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章等。

（二）事實依據(jù)

在土地確權(quán)工作中，可以作為土地確權(quán)的事實依據(jù)包括：

1、當事人依法達成的協(xié)議；

2、縣級以上人民政府的批準文件、處理決定：

3、縣級以上國土資源行政主管部門的調(diào)解書；

4、人民法院生效的判決、裁定和調(diào)解書；

5、生效的遺囑；

6、土地詳查或更新調(diào)查形成的土地權(quán)屬協(xié)議書、認定書；

7、新中國成立之后雙方簽訂的土地、山林等權(quán)屬或界線的協(xié)議；

8、法律、法規(guī)規(guī)定的其他文件。

三、我國的土地權(quán)利體系

（一）土地權(quán)利概述及特征

1、土地權(quán)利是對土地的支配權(quán)。

2、土地權(quán)利是排他性財產(chǎn)權(quán)?？荚嚧笳搲痺ww.Ｅxamda.CoM考試就到考試大采集者退散

3、土地權(quán)利是對世權(quán)。

4、土地權(quán)利必須有法律規(guī)定，不容許當事人自行創(chuàng)設。

5、土地權(quán)利一般采取登記的公示方式。

（二）土地權(quán)利體系

土地所有權(quán)

土地使用權(quán)

土地他項權(quán)利

土地權(quán)利體系

國家土地所有權(quán)

農(nóng)民集體土地所有權(quán)

國有土地使用權(quán)

集體土地使用權(quán)

地役權(quán)

抵押權(quán)

承租權(quán)

國有農(nóng)用地使用權(quán)

國有建設用地使用權(quán)

一般抵押權(quán)

最高額抵押權(quán)

集體土地承包經(jīng)營權(quán)

集體建設用地使用權(quán)

宅基地使用權(quán)

1、土地所有權(quán)來源：考試大考試大－全國最大教育類網(wǎng)站(www．E)

土地所有權(quán)，是指國家或農(nóng)民集體在法律規(guī)定范圍內(nèi)，對土地所享有的具有支配性和絕對性的權(quán)利，具體包括對其擁有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

我國土地所有權(quán)包括國家土地所有和農(nóng)民集體土地所有兩種所有權(quán)。國家和農(nóng)民集體是我國土地所有權(quán)的主體，國家和農(nóng)民集體對自己所有的土地行使權(quán)利受法律保護。

（1）國家土地所有權(quán)

國家土地所有權(quán)是指國家作為土地所有權(quán)的權(quán)利主體依法對國家所有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，由國務院代表國家統(tǒng)一行使，國家以外的任何社會團體和個人都不得作為國有土地的所有權(quán)人。

國有土地的范圍包括：城市市區(qū)的土地；農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；國家依法沒收、征收的土地；依法屬于國家所有的荒地、山嶺、灘涂、林地和森林、草原、水域所覆蓋的土地；依法屬于國家所有的名勝古跡、自然保護區(qū)的土地；國有公路、鐵路、學?；蚱渌檬聵I(yè)占用的土地；其他一切不屬于集體所有的土地。

國家土地所有權(quán)具有以下法律特征：（1）國家土地所有權(quán)的權(quán)利主體是唯一的，即國家；（2）國家土地所有權(quán)客體廣泛，包括：城市市區(qū)的土地，國有的山嶺、荒地、灘涂，國有森森、草地、水面所占用的土地等；（3）國家土地所有權(quán)的取得方式上帶有國家的強制性；（4）在土地所有權(quán)的確認方面，國家土地所有權(quán)直接以法律的形式確認，不進行國有土地所有權(quán)登記，中國境內(nèi)的一切未被確認為集體所有的土地均屬于國家所有。

（2）集體土地所有權(quán)

集體土地所有權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

農(nóng)民集體所有土地的范圍包括：（1）除由法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。也就是說，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地原則上屬于集體所有。（2）宅基地和自留地、自留山。農(nóng)民集體所有的宅基地，主要是指農(nóng)民用于建造住房及其附屬設施的一定范圍內(nèi)的土地；自留地是指我國農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民集體經(jīng)濟組織分配給本集體經(jīng)濟組織成員（村民）長期使用的土地；自留山是指農(nóng)民集體經(jīng)濟組織分配給其成員長期使用的少量的柴山和荒土地所有權(quán)不得抵押；耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。

②抵押財產(chǎn)折價或者變賣的，應當參照市場價格。

③土地使用權(quán)與地上建筑物及其他附著物不可分割抵押，土地使用權(quán)抵押時，其地上建筑物、附著物隨之抵押；反之，地上建筑物、其他附著物抵押時，其使用范圍內(nèi)的使用權(quán)隨之抵押。

④建設用地使用權(quán)抵押后，該土地上新增的建筑物不屬于抵押財產(chǎn)。該建設用地使用權(quán)實現(xiàn)抵押權(quán)時，應當將該土地上新增的建筑物與建設用地使用權(quán)一并處分，但新增建筑物所得的價款，抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償。

⑤土地抵押權(quán)實現(xiàn)后，未經(jīng)法定程序，不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地用途。

⑥土地抵押權(quán)有下列情況之一，即終止其效力：第一，主債權(quán)消滅；第二，土地滅失，當作為擔保財產(chǎn)的土地使用權(quán)所依附的客體土地滅失時，附在其上得土地使用權(quán)抵押權(quán)當然隨之消滅；第三，土地抵押權(quán)實現(xiàn)。

四、土地確權(quán)的基本原則

（一）合法性原則

合法性原則是指在土地確權(quán)過程中，確權(quán)機關(guān)必須遵守憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、單行條例有關(guān)土地確權(quán)的規(guī)定。合法性原則包含既要遵循實體法，又要遵循程序法兩個方面，違反實體法或程序法，都將構(gòu)成對合法性原則的破壞。

（二）合理性原則

合理性原則是指土地確權(quán)決定內(nèi)容要客觀、適度、符合理性，即土地確權(quán)行為的動因應符合行政目的，應建立在正當考慮的基礎(chǔ)上，內(nèi)容應合乎情理。堅持合理性原則既有利于保障行政權(quán)力合法行使，也有利于維護公民、個人、組織的合法權(quán)益。

（三）城市土地屬國家所有原則

《土地管理法》明確規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有”。城市不存在農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，其土地自然應屬于國家所有。

（四）國有土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更原則

國有土地可以由農(nóng)民集體長期使用，但不能因此而改變土地所有權(quán)性質(zhì)。對于國家建設征收后，由于種種原因又退還給原農(nóng)民集體使用的土地，其國有土地的性質(zhì)不得改變。

（五）尊重歷史，面對現(xiàn)實原則

我國土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了幾次大的調(diào)整，各地的情況千差萬別，土地權(quán)屬狀況十分復雜，致使土地權(quán)屬糾紛不斷，使土地確權(quán)工作面臨相當大難度。因此，在確權(quán)工作中，必須堅持尊重歷史和現(xiàn)實、分階段處理的原則，即既要根據(jù)當時的歷史條件和政策、又要充分考慮當前土地使用的實際狀況，正確處理國家與集體、集體與集體、單位與個人之間的關(guān)系。

（六）有利于生產(chǎn)生活和社會穩(wěn)定原則

在實施土地確權(quán)時，盡可能地全面考慮各方面的利益，在有利于維護社會穩(wěn)定和土地可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上，堅持有利于社會團結(jié)、穩(wěn)定這一處理原則，化解矛盾、解決糾紛。

五、土地確權(quán)中應把握的幾個問題

土地確權(quán)的目的是界定土地產(chǎn)權(quán)，明確土地權(quán)利，保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益。土地所有權(quán)在附設在土地上的各種權(quán)利中處于最基礎(chǔ)的位置，土地使用權(quán)是從土地所有權(quán)上分離出來的，因此，確定一宗土地的使用權(quán)，首先要明確該宗地的所有權(quán)歸屬。

（一）正確劃分國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)

在確定土地所有權(quán)上先后存在兩個問題：一是確定土地屬于國家所有還是屬于集體所有；二是如果土地屬于集體所有，則還需確定該宗土地屬于哪一個農(nóng)民集體所有，及如何把不同農(nóng)民集體所有的土地劃分清楚。

1、國家土地所有權(quán)

（1）國家依法征收的土地，圍海、圍湖造地或者因自然力量形成的土地，確定為國家所有。

（2）下列土地可以確定為國家所有：

①依據(jù)一九五○年《中華人民共和國土地改革法》及有關(guān)規(guī)定，當時沒有將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民集體的土地；

②實施一九六二年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》時未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地；

③《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》公布以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地，包括合作化之前的個人土地，迄今沒有退給農(nóng)民集體的；

④解放初期接收、沒收、征收、征購的土地。

2、農(nóng)民集體土地所有權(quán)

（1）農(nóng)民集體所有的土地，按目前該農(nóng)民集體實際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)。

（2）法律另有規(guī)定的除外，下列土地可以確定為農(nóng)民集體所有：

①土地改革時分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地所有證的土地；

②實施《六十條》時確定為農(nóng)民集體所有的土地；

③原屬于國有或者農(nóng)民集體所有的土地，經(jīng)帶地入社和實施《六十條》時固定為生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地。

（3）農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的，確定為現(xiàn)使用者所有。雖滿二十年，但在二十年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的除外。

3、國有土地和集體土地所有權(quán)的劃分

按照城市土地國有化原則，我國城市土地都屬于國家所有。這在空間地域范圍上把城市土地的國家所有權(quán)性質(zhì)進行了明確。但是界定城市市區(qū)以外的國家所有土地和集體所有土地必須搞清楚兩個問題：

第一，如何確定土地是否曾經(jīng)為集體所有。這一點在確定農(nóng)民集體土地所用權(quán)上已作說明。

第二，如何考察曾經(jīng)被確定為集體所有的土地，其后的所有權(quán)性質(zhì)有沒有發(fā)生變化。確定一宗土地在歷史上曾經(jīng)屬集體所有，只是確定該宗土地所有權(quán)歸屬的第一步，還不能說明這宗土地的所有權(quán)性質(zhì)就一定是集體所有，因為長期以來，我國土地權(quán)利變動頻繁，在管理上也比較薄弱，所以必須考察該宗土地在這幾十年間是否發(fā)生改變而轉(zhuǎn)為國有。

根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)發(fā)生變化，主要有以下情況：

（1）1962年9月《六十條》公布以前，全民所有制單位，城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地（含合作化之前的個人土地），迄今沒有退給農(nóng)民集體的，屬于國家所有。

《六十條》公布時起至1982年5月《國家建設征用土地條例》公布時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的原農(nóng)民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有：

①簽訂過土地轉(zhuǎn)移等有關(guān)協(xié)議的；

②經(jīng)縣級以上人民政府批準使用的；

③進行過一定補償或安置勞動力的；

④接受農(nóng)民集體饋贈的；

⑤已購買原集體所有的建筑物的；

⑥農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民所有制或者城市集體所有制單位的。

1982年5月《國家建設征用土地條例》公布時起至1987年《土地管理法》開始施行時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位違反規(guī)定使用的農(nóng)民集體土地，依照有關(guān)規(guī)定進行了清查處理后，仍由全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的，確定為國家所有。

凡屬上述情況以外未辦理征地手續(xù)使用農(nóng)民集體土地，由縣級以上地方人民政府根據(jù)具體情況，按當時規(guī)定補辦征地手續(xù)，或者退還農(nóng)民集體。1987年《土地管理法》施行后違法占用的農(nóng)民集體土地，必須依法處理后，再確定土地所有權(quán)。

（2）1986年中共中央、國務院《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》發(fā)布之前，全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農(nóng)民集體所有的土地，按照有關(guān)規(guī)定處理后，能夠恢復耕種的，退還農(nóng)民集體耕種，所有權(quán)仍屬于農(nóng)民集體；已建成永久性建筑物的，由用地單位按租用時的規(guī)定，補辦手續(xù)，土地歸國家所有。凡按照有關(guān)規(guī)定處理了的，可按處理決定確定所有權(quán)和使用權(quán)。

（3）國家建設對農(nóng)民集體全部進行移民安置并調(diào)劑土地后，遷移農(nóng)民集體原土地轉(zhuǎn)為國家所有。但移民后原集體仍繼續(xù)使用集體土地，國家未進行征用的，其所有權(quán)不變。

（4）因國家建設征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，其未經(jīng)征用的土地歸國家所有。繼續(xù)使用原有土地的原農(nóng)民集體及其成員享有國有土地使用權(quán)。

（5）全民所有制單位和城鎮(zhèn)集體所有制單位兼并農(nóng)民集體企業(yè)的，辦理有關(guān)手續(xù)后，被兼并的原農(nóng)民集體企業(yè)使用的集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)依照國家建設征用土地的審批程序和補償標準使用的非鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村農(nóng)民集體所有的土地，轉(zhuǎn)為國家所有。

但必須明確一點，雖然集體土地所有權(quán)性質(zhì)可以發(fā)生變化轉(zhuǎn)為國家所有，但國家土地上所有權(quán)性質(zhì)一般是不可變更的，國有土地不得再轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地，這是一個不可逆轉(zhuǎn)的過程。

4、集體之間土地所有權(quán)的劃分

集體所有的土地還要進一步明確屬于哪一個農(nóng)民集體所有，土地邊界如何劃分清楚，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條“村農(nóng)民集體所有的土地，按目前該村民集體實際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)。根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變更的，按變更后的現(xiàn)狀確定集體土地所有權(quán)。（一）由于村、隊、社、場合并或分割等管理體制的變化引起土地所有權(quán)變更的；（二）由于土地開發(fā)、國家征地、集體興辦企事業(yè)或者自然災害等原因進行過土地調(diào)整的；（三）由于農(nóng)田基本建設和行政區(qū)劃變動等原因重新劃定土地所有權(quán)界線的。行政區(qū)劃變動未涉及土地權(quán)屬變更的，原土地權(quán)屬不變?！边@是集體土地之間劃分的一條基本原則，對集體土地之間的劃分具有重要的指導作用。

《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》還對長期以來農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有土地的情況明確規(guī)定：農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有土地已滿20年的，應視為現(xiàn)使用者所有；連續(xù)使用不滿20年，或者雖滿20年但在20年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的，由縣級以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有權(quán)。

另外，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的情況做出了規(guī)定。主要有以下幾種情況：

（1）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村在集體所有的土地上修建并管理的道路、水利設施用地，分別屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村農(nóng)民集體所有；

（2）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村辦企事業(yè)單位使用的集體土地，《六十條》公布以前使用的，分別屬于該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村農(nóng)民集體所有；《六十條》公布時至1982年國務院《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》公布時止使用的，由下列情況之一的，分別屬于該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村民集體所有：

①簽訂過用地協(xié)議的（不含租借）；

②經(jīng)縣、鄉(xiāng)（公社）、村（大隊）批準或同意，并進行了適當?shù)耐恋卣{(diào)整或者經(jīng)過一定補償?shù)模?/p>

③通過購買房屋取得的；

④原集體企事業(yè)單位體制經(jīng)批準變更的；

⑤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)使用本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體所有的土地，依照有關(guān)規(guī)定進行補償和安置的，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。經(jīng)依法批準的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公共設施、公益事業(yè)使用的農(nóng)民集體土地，分別屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村農(nóng)民集體所有。

（二）正確處理鐵路、公路、水利、電力、軍隊使用的土地確權(quán)問題

1、軍事設施用地依照解放初土地接收文件和人民政府批準征用或劃撥土地的文件確定使用權(quán)。土地使用權(quán)有爭議的，按照國務院、中央軍委有關(guān)文件規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán)。國家確定的保留或地方代管的軍事設施用地的土地使用權(quán)確定給軍隊，現(xiàn)由其他單位使用的，可依照有關(guān)規(guī)定確定為他項權(quán)利。經(jīng)國家批準撤銷的軍事設施，其土地使用權(quán)依照有關(guān)規(guī)定由當?shù)乜h級以上人民政府收回并重新確定使用權(quán)；

2、依法接收、征收、劃撥的鐵路線路用地及其他鐵路設計用地，現(xiàn)仍有鐵路單位使用的，其使用權(quán)確定給鐵路單位。鐵路線路路基兩側(cè)依法取得使用權(quán)的保護用地，使用權(quán)確定給鐵路單位；

3、國家水利、公路設施用地依照征用、劃撥文件和有關(guān)法規(guī)劃定界線；

4、原由鐵路、公路、水利、電力、軍隊及其他單位和個人使用的土地，1982年5月《國家建設征用土地條例》公布之前，已經(jīng)轉(zhuǎn)由其他單位或個人使用的，除按照國家法律和政策應當退還的外，其國有土地使用權(quán)可確定給實際土地使用者，但嚴重影響上述部門的設施安全和正常使用的，暫不確定土地使用權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定處理后，再確定土地使用權(quán)。1982年5月后非法轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)依法處理后再確定使用權(quán)。

（三）正確處理農(nóng)民集體使用的國有土地確權(quán)問題

農(nóng)民集體使用國有土地，其使用權(quán)按縣級以上人民政府主管部門審批、劃撥文件確定；沒有審批、劃撥文件的，依照當時規(guī)定補辦手續(xù)后，按使