礦山環(huán)境保護法制的完善透析

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摘要。西北五省區(qū)礦山環(huán)境保護的現(xiàn)狀存在不少缺陷，使本來就十分脆弱的資源環(huán)境面臨崩潰，要加強對西北地區(qū)礦山環(huán)境的保護，貫徹資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的方針，為新一輪西部大開發(fā)提供物質(zhì)保障，就必須完善現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理的相關(guān)法律規(guī)范，加快制定各環(huán)境單要素法，健全西北地區(qū)礦山環(huán)境保護監(jiān)督管理機構(gòu)的體制。

在十年西部大開發(fā)順利實施的過程中，開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，獲得了大量的物質(zhì)財富，滿足了國民經(jīng)濟發(fā)展的能源需求，但同時也廣泛和直接地影響和破壞了生態(tài)環(huán)境。西北地區(qū)擁有豐富的礦產(chǎn)資源，是我國重要的能源基地。在對礦產(chǎn)資源的采、選過程中生成的有毒、有害氣體、礦渣、尾礦、廢水、粉塵及噪聲、振動、塌陷等，造成污染水源、江河和大氣，擠占大量土地、農(nóng)田，破壞景觀和植被，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的惡化，甚至給人民的生命財產(chǎn)安全造成了威脅。

一、西北地區(qū)礦山環(huán)境概況

礦山環(huán)境（mineenvironment）是指礦山周圍的自然和社會條件。也就是說，礦山環(huán)境既包括礦山周圍的自然地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境，也包括生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境。西北地區(qū)已探明礦產(chǎn)資源儲量在全國的資源儲量中占比重較大，資源豐富，國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，經(jīng)濟利益的驅(qū)動，促使了各類礦山的勘探和開發(fā)。

隨著地質(zhì)勘探技術(shù)的進步，探明的礦產(chǎn)資源越來越豐富，范圍越來越大，為了追求經(jīng)濟利益，各類主體爭相進入礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)，西北地區(qū)的礦山數(shù)量每年仍在不斷遞增，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)造成較大的負(fù)荷，甚至超出生態(tài)環(huán)境的承載力，對生態(tài)環(huán)境造成難以恢復(fù)的破壞。泥石流、地下采空區(qū)導(dǎo)致的地面塌陷、水體污染等生態(tài)環(huán)境問題日益突出，給礦產(chǎn)資源管理、環(huán)境保護工作帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、西北地區(qū)礦山環(huán)境污染的現(xiàn)狀

所謂礦山環(huán)境污染主要是指礦山開采過程中，多種因素對環(huán)境造成的影響和危害。其中主要包括對地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。礦山開采對環(huán)境資源破壞嚴(yán)重，由于亂采濫挖、采富棄貧、采厚棄薄、采易棄難，還有綜合回收利用率低和伴生礦部分開采，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源破壞；礦山開采還導(dǎo)致土地資源破壞，主要表現(xiàn)在土地被占用、土壤退化與污染，水土流失加劇等；礦山開采也導(dǎo)致水資源破壞，地下水位下降、水文干擾與水質(zhì)污染等；礦山開采還導(dǎo)致地表景觀破壞、大氣污染與微氣候擾動、生物多樣性損失等。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于西北地區(qū)特殊的地形地貌，礦產(chǎn)資源的開采對西北地區(qū)礦山環(huán)境的危害主要有崩塌、滑坡、泥石流、采空區(qū)地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害，大氣污染、酸雨等環(huán)境污染。

（一）礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)

在礦區(qū)水系流域，大范圍坡積、風(fēng)化堆積的碎屑物較為豐富，加之地下水的排放技術(shù)條件等限制，在礦區(qū)易發(fā)生泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害。僅_______2021年就因礦產(chǎn)資源的勘查和開發(fā)發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害46起，造成經(jīng)濟損失472.56萬元。其中滑坡災(zāi)害達到30起，直接經(jīng)濟損失471.56萬元，崩塌事故1起，泥石流災(zāi)害8起，地面塌陷7起。陜西省銅川市是建國以來素有煤城之稱的老城市，在煤炭資源開發(fā)過程中，許多小型煤窯由于安全保障措施不到位、開采技術(shù)落后、管理體制不健全，生產(chǎn)事故頻發(fā)，20世紀(jì)90年代大多被強行關(guān)閉，但也給當(dāng)?shù)鼐用竦纳姘踩珟砹穗[患。

（二）水體污染嚴(yán)重

礦山開采后的廢石堆成尾礦庫如不能妥善處理，將成為一個在一定環(huán)境下穩(wěn)定的地下水污染源。廢石尾礦庫長期處在氧化、風(fēng)蝕過程中，使各種有毒礦物成份或有害物質(zhì)隨水轉(zhuǎn)入地下、地表水體和農(nóng)田、土壤之中，造成地下、地表水體長期不斷的化學(xué)污染。

特別是在環(huán)保意識不強的礦區(qū)，地表水體常常被作為廢水、廢渣的直接排放場所，水體遭受污染的現(xiàn)象極為普遍。如青海省較常見的砂金開采，導(dǎo)致地表水體中泥沙含量加大，懸浮物增多，加之在生產(chǎn)中機械油料、儲油罐管理不善產(chǎn)生的油料滲漏不為少見，生產(chǎn)中被隨意丟棄的沾滿油污的機械配件和油料桶遺留至今，含有有害物質(zhì)的生活垃圾隨處可見，這些油污和有害物質(zhì)再經(jīng)雨水淋濾而污染水體是不容置疑的事實。

（三）土地的占用與破壞

礦山開采后，將會產(chǎn)出大量的廢石、排土和尾砂，堆存它們將需占用大量的地表面積。礦山開發(fā)占用并破壞了大量土地，其中占用土地指生產(chǎn)、生活設(shè)施及開發(fā)破壞影響的土地；其中破壞的土地指露天采礦場、排土場、尾礦場、塌陷區(qū)及其它礦山地質(zhì)災(zāi)害破壞的土地面積。據(jù)統(tǒng)計，一座大型礦山平均占地達18萬平方米-20萬平方米，小礦山也達幾萬平方米。正是這種對土地的占用，可能導(dǎo)致礦區(qū)周圍居民的正常生產(chǎn)生活受到影響。

三、西北地區(qū)礦山環(huán)境保護的法制缺陷

面對越來越多，越來越嚴(yán)重的礦山環(huán)境問題，有關(guān)礦山環(huán)境保護和治理方面的法律法規(guī)層出不窮，相繼出臺了中央、地方各類礦山環(huán)境保護與恢復(fù)治理的規(guī)范，礦山環(huán)境有了一定改善。

但隨著國民經(jīng)濟發(fā)展速度的增快，出現(xiàn)了一些不能適用現(xiàn)行法律法規(guī)的新情況、新問題，完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，制定相應(yīng)的規(guī)章制度以滿足生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展與國民經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展的需要成為重要課題。

（一）部分現(xiàn)行法律法規(guī)不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要

我國《憲法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》是我國礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境保護的基本法律，國務(wù)院制定的《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等法規(guī)，開采礦產(chǎn)資源必須遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定，防止環(huán)境污染。但是，國家層面的法律法規(guī)是適用于全國范圍內(nèi)的，且大多是原則性的規(guī)定，對于地方具體環(huán)境下的實際問題缺乏針對性、可操作性不強，甚至出現(xiàn)相互沖突，不利于貫徹適用。

首先，《礦產(chǎn)資源法》與《煤炭法》同是全國人大常委會制定的法律，法律效力處于同一位階，但煤炭作為礦產(chǎn)資源的種概念，應(yīng)該從屬于礦產(chǎn)資源范疇，《煤炭法》本應(yīng)是《礦產(chǎn)資源法》的下位法。

其次，《礦產(chǎn)資源法實施細則》明確將礦產(chǎn)資源分為了能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)和水氣礦產(chǎn)，在每一種分類下列舉了我國目前已探明的數(shù)類礦產(chǎn)資源。作為能源礦產(chǎn)之一的煤炭早在1996年8月29日公布，1996年12月1日起施行，距今已近15年，在我國礦產(chǎn)資源已探明礦種日益豐富的今天，作為最重要的幾類能源，如石油、天然氣等，立法便顯得缺位了。為了適應(yīng)時代發(fā)展的需要，適時地出臺如《石油法》、《天然氣法》等能源法律，以期填補現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律制度的空白。

再次，現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》是國務(wù)院于1994年4月27日公布實施，1997年修訂的，是為了保障和促進礦產(chǎn)資源的勘查、保護與合理開發(fā)，維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，對采礦權(quán)人預(yù)先征收的環(huán)境補償費用。其中第十六條規(guī)定：“采礦權(quán)人未按照本規(guī)定第九條的規(guī)定報送有關(guān)資料的，由征收機關(guān)責(zé)令限期報送；逾期不報送的，處以5000元以下罰款；仍不報送的，采礦許可證頒發(fā)機關(guān)可以吊銷其采礦許可證。”

（二）礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境監(jiān)督管理機制有待完善

環(huán)境監(jiān)督管理是政府及其職能機構(gòu)代表人民進行的行政管理，對礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境監(jiān)督管理是其中的一個方面，這里主要談有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)方面的法律規(guī)定?！董h(huán)境保護法》第十六條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！笨h級以上人民政府由法律或行政授權(quán)的有關(guān)職能機構(gòu)分擔(dān)礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境監(jiān)督管理職能。這些職能機構(gòu)擔(dān)負(fù)實施統(tǒng)一的或某一方面的環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)。

目前礦山環(huán)境保護方面的監(jiān)督管理機構(gòu)體系，如圖1所示。

（三）礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度有待走上法制化軌道

礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度是指為了保證礦山開采企業(yè)在開采過程中合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，注重環(huán)境保護，并在閉坑、停辦和關(guān)閉礦山后，將礦區(qū)環(huán)境修復(fù)到或超過原先生態(tài)環(huán)境的水平，礦山企業(yè)必須在申請礦產(chǎn)資源開采權(quán)之前，向有關(guān)部門提交礦山開采、環(huán)境修復(fù)計劃和環(huán)境恢復(fù)治理保證金。[7]這一制度對于防范礦山地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境污染有極大的作用。

礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度是在長期的礦產(chǎn)資源管理、環(huán)境保護工作、借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗中探索出來的適合我我國國情的新制度，但目前還只是作為地方性法規(guī)在部分省區(qū)施行，不能實現(xiàn)其應(yīng)有的法律價值。隨著這一制度的不斷完善，修改現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理、環(huán)境保護方面的基本法律，將這一制度納入國家基本法律的范疇，作為一項基本制度適用于全國礦山環(huán)境保護工作。

四、完善現(xiàn)行礦山環(huán)境保護法制的建議

西北地區(qū)是我國生態(tài)功能區(qū)劃中的生態(tài)脆弱區(qū)，環(huán)境保護工作尤為艱巨，加之礦山環(huán)境特有的地形地貌的復(fù)雜性，環(huán)境保護工作相對困難。針對上述西北地區(qū)礦山環(huán)境保護中的問題，提出以下建議。

第一，完善現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理的相關(guān)法律規(guī)范，加快制定各環(huán)境單要素法。將《礦產(chǎn)資源法》的修訂工作提上日程，明確礦山生態(tài)環(huán)境保護工作的原則性要求。建議將《礦產(chǎn)資源法》的效力位階明確化，上升其為基本法律，明確礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用與管理工作在我國法治社會中的重要戰(zhàn)略地位，指導(dǎo)全國礦山環(huán)境保護工作的順利實施。加快按照《礦產(chǎn)資源法實施細則》制定環(huán)境單要素法，并明確其法律地位，置于《礦產(chǎn)資源法》的下位。

第二，健全西北地區(qū)礦山環(huán)境保護監(jiān)督管理機構(gòu)的體制?？h級各環(huán)保部門處于全國環(huán)境保護部門金字塔體系的最底層，是環(huán)保戰(zhàn)役的先鋒部隊，其工作成果直接影響著整個國家環(huán)保事業(yè)的成敗。因此，健全西北地區(qū)礦山環(huán)境保護監(jiān)督管理機構(gòu)的體制重在縣級，筆者建議在西北五省區(qū)的縣級環(huán)保主管部門下設(shè)立礦產(chǎn)資源環(huán)境保護協(xié)調(diào)小組辦公室，由縣級環(huán)保局牽頭，其他部門配合，縣級政府的正職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任職務(wù)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)縣級公安、環(huán)保、土地、礦管、林業(yè)、水利、農(nóng)牧等部門的礦山環(huán)境保護工作。

參考文獻：

1、2021年_______維吾爾自治區(qū)國土資源公報[r].

2、在不知不覺中變化，中國重污染城市銅川重現(xiàn)藍天[db/ol].新華網(wǎng)，2021-06-11