事業(yè)單位整體支出績效管理問題探討

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。近年來，財(cái)政部組織實(shí)施中央部門整體績效管理試點(diǎn)工作，部分中央部門選擇所屬預(yù)算單位探索開展單位層級的整體支出績效管理試點(diǎn)。筆者所在單位為某中央部門所屬公益一類事業(yè)單位，2018年以來開展了單位整體支出績效管理試點(diǎn)?？偨Y(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，分析績效工作及評價(jià)方面的問題，對于財(cái)政部門進(jìn)一步完善部門和單位整體支出績效管理政策，以及基層預(yù)算單位推進(jìn)整體支出績效管理工作，有著積極意義。一、事業(yè)單位整體支出績效管理需厘清的幾組關(guān)系事業(yè)單位整體支出績效管理是按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的總要求，圍繞單位職責(zé)、行業(yè)規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，提高單位整體績效水平的一系列績效管理活動(dòng)。相較于預(yù)算單位的業(yè)務(wù)績效考核、預(yù)算項(xiàng)目績效管理等，事業(yè)單位績效管理的目的、對象有所不同。處理好這幾類績效管理工作相互關(guān)系，有利于提升績效管理工作實(shí)效。（一）事業(yè)單位整體支出績效管理與業(yè)務(wù)績效考核兩者的管理對象、評價(jià)重點(diǎn)及依據(jù)不同。前者屬于預(yù)算績效管理范疇，側(cè)重于對預(yù)算資金投入與產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的管理與評價(jià)，強(qiáng)調(diào)考核財(cái)政資源配置效率和使用效益，評價(jià)依據(jù)主要是財(cái)政部門出臺(tái)的預(yù)算績效管理相關(guān)規(guī)章制度。后者屬于任務(wù)導(dǎo)向型的業(yè)績考核，通常由上級主管部門主導(dǎo)，對下屬單位年度工作任務(wù)、工作效能、內(nèi)部管理、黨的建設(shè)、廉政建設(shè)等方面進(jìn)行全面評估，其評價(jià)依據(jù)是有關(guān)規(guī)劃計(jì)劃、單位職責(zé)及有關(guān)政策文件。兩者存在相通之處，如所涉及核心業(yè)務(wù)的績效目標(biāo)、指標(biāo)基本一致，績效考評可結(jié)合開展。（二）事業(yè)單位整體支出績效管理與預(yù)算項(xiàng)目績效管理前者針對事業(yè)單位全部預(yù)算資金的投入、產(chǎn)出、效果等情況進(jìn)行評價(jià)，后者是前者的重點(diǎn)部分，主要針對項(xiàng)目預(yù)算資金特別是財(cái)政項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性，進(jìn)行客觀、公正的分析和評判。從績效評價(jià)的制度層面看，2003年財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，提出了部門整體支出、項(xiàng)目支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系參考性的框架模式，2020年財(cái)政部在該框架體系的基礎(chǔ)上，修訂形成了《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》，這是目前開展項(xiàng)目支出績效管理的重要依據(jù)。從預(yù)算績效管理的操作層面看，目前尚無針對部門或事業(yè)單位內(nèi)部整體績效管理的具體規(guī)定或細(xì)則，急需完善相關(guān)制度規(guī)定。（三）事業(yè)單位整體支出績效指標(biāo)體系與單位整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系兩者分處績效目標(biāo)管理、績效評價(jià)考核不同階段，均為整體支出績效管理的核心內(nèi)容，應(yīng)在財(cái)政部或上級主管部門規(guī)定的設(shè)置原則、框架和路徑要求下進(jìn)行構(gòu)建。前者突出事業(yè)單位工作特點(diǎn)、履職特色，從產(chǎn)出、效益、滿意度等層面進(jìn)行設(shè)置，具有完整性、標(biāo)準(zhǔn)性、明確性和可溯性，按考核周期可分為中期指標(biāo)體系、年度指標(biāo)體系。后者為財(cái)政部或上級主管部門根據(jù)績效考核需要，為評價(jià)事業(yè)單位整體預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性而設(shè)置的評價(jià)指標(biāo)，一般從預(yù)算績效決策、執(zhí)行和成效等方面進(jìn)行評價(jià)?？冃е笜?biāo)體系是績效評價(jià)的基礎(chǔ)，體系設(shè)置要呼應(yīng)績效評價(jià)體系。評價(jià)體系的各級指標(biāo)設(shè)置既要有普適性，也要有針對性，結(jié)合事業(yè)單位特點(diǎn)合理設(shè)置，因此兩者也是相互依存的。二、事業(yè)單位整體支出績效管理存在的問題試點(diǎn)工作開展以來，筆者所在單位整體支出績效管理取得一定成效。一是增強(qiáng)了全體職工全面預(yù)算績效管理意識(shí)。從領(lǐng)導(dǎo)班子成員至各位職工，進(jìn)一步樹牢“花錢必問效、無效必問責(zé)”理念，促進(jìn)了厲行節(jié)約，提高了資金使用效益。例如，單位大型儀器、大批量試劑耗材采購需求明顯減少，逐步探索大型儀器、試劑耗材共享機(jī)制，建立相關(guān)共享信息平臺(tái)；對政府集中采購目錄外、限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購事項(xiàng)不斷規(guī)范流程，實(shí)行“貨比三家”、比價(jià)擇優(yōu)。二是促進(jìn)了預(yù)算管理及內(nèi)部治理。試點(diǎn)工作中推行預(yù)算績效考核與處室年度工作考核掛鉤，強(qiáng)化了財(cái)務(wù)處對任務(wù)承擔(dān)處室的預(yù)算管控，對于預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度不高的處室，壓減年度處室細(xì)化預(yù)算；對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度落后的處室，扣減考核績效獎(jiǎng)勵(lì)；對于成本控制有效、創(chuàng)新工作有力的處室，給予績效獎(jiǎng)勵(lì)。三是推動(dòng)了主責(zé)主業(yè)效能提升。單位整體支出績效考核，覆蓋單位主要業(yè)務(wù)。通過一體推進(jìn)單位業(yè)務(wù)績效考核、整體支出預(yù)算績效考核、預(yù)算項(xiàng)目績效考核和處室內(nèi)部績效考核，促進(jìn)了年度計(jì)劃任務(wù)的對照執(zhí)行，及時(shí)修正目標(biāo)任務(wù)偏差，年度工作任務(wù)高質(zhì)量完成。試點(diǎn)過程中，也發(fā)現(xiàn)一些具體問題，主要包括以下4個(gè)方面。（一）績效目標(biāo)設(shè)置與事業(yè)單位職責(zé)定位及發(fā)展規(guī)劃不匹配整體支出績效目標(biāo)設(shè)置極為關(guān)鍵，既要反映事業(yè)單位職責(zé)履行，也要反映預(yù)算執(zhí)行、資金運(yùn)轉(zhuǎn)，突出整體性、全面性和業(yè)務(wù)特點(diǎn)。實(shí)際工作中時(shí)常出現(xiàn)目標(biāo)設(shè)置“以偏概全”，與事業(yè)單位職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃不吻合。例如，編制了一些事業(yè)單位經(jīng)常性業(yè)務(wù)目標(biāo)，而遺漏了單位“三定”方案中一些當(dāng)前任務(wù)量相對少，卻對社會(huì)或行業(yè)某一方面產(chǎn)生較大影響的任務(wù)目標(biāo)；目標(biāo)指標(biāo)缺乏對上級主管部門新增重點(diǎn)任務(wù)的考慮；設(shè)置“按時(shí)保質(zhì)完成當(dāng)年任務(wù)”“實(shí)現(xiàn)單位穩(wěn)定正常運(yùn)轉(zhuǎn)”等“大而空”的目標(biāo)；依據(jù)職責(zé)任務(wù)簡單羅列目標(biāo)，重點(diǎn)不突出；目標(biāo)與事業(yè)單位業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃不銜接，與上級部門預(yù)算管理要求不適應(yīng)等[1]。（二）績效目標(biāo)設(shè)置與評價(jià)指標(biāo)體系存在脫節(jié)財(cái)政部印發(fā)的《部門整體支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》涵蓋投入、過程、產(chǎn)出、效果4個(gè)一級指標(biāo)，目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行等7個(gè)二級指標(biāo)，以及在職人員控制率、“三公”經(jīng)費(fèi)變動(dòng)率、預(yù)算完成率、固定資產(chǎn)利用率、政府采購執(zhí)行率等評價(jià)指標(biāo)，以衡量事業(yè)單位整體支出績效水平。實(shí)踐中，預(yù)算單位更多是采取從重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目中抽取核心目標(biāo)及指標(biāo)，而與履職效能、可持續(xù)發(fā)展能力和滿意度相關(guān)，反映單位資金資源配置、預(yù)算執(zhí)行要求、管理效率、運(yùn)行成本等方面的指標(biāo)較少，指標(biāo)體系未體現(xiàn)出投入和產(chǎn)出的關(guān)系，無法全面、科學(xué)反映單位整體績效目標(biāo)導(dǎo)向，也不利于后期績效評價(jià)工作開展。（三）績效評價(jià)流程、方法、標(biāo)準(zhǔn)缺少統(tǒng)一規(guī)范一是績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建針對性不足。不少第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)施評價(jià)時(shí)，簡單套用財(cái)政部《部門整體支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，評價(jià)依據(jù)側(cè)重共性指標(biāo)，未針對被評價(jià)事業(yè)單位特點(diǎn)修正指標(biāo)體系，影響了評價(jià)質(zhì)量。二是社會(huì)效益、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等指標(biāo)評價(jià)難度大。由于相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)難以量化和考核，部分被評價(jià)事業(yè)單位不注重基礎(chǔ)信息和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)難以取得有效佐證材料或數(shù)據(jù)，即使采取現(xiàn)場查詢、電話訪談、問卷調(diào)查等方式開展統(tǒng)計(jì)調(diào)查，所取得的樣本量也是有限的，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，評價(jià)效率較低。三是對第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)缺少有效的監(jiān)督和考核機(jī)制。事業(yè)單位整體支出績效評價(jià)涉及評價(jià)因素多、評價(jià)范圍廣、專業(yè)度高，目前第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)專業(yè)水平參差不齊，評價(jià)方法、標(biāo)準(zhǔn)等缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致事業(yè)單位整體支出績效評價(jià)報(bào)告質(zhì)量無法得到保障，評價(jià)結(jié)果缺乏科學(xué)性，阻礙了評價(jià)結(jié)果的公開和應(yīng)用。（四）績效管理評價(jià)結(jié)果應(yīng)用重視程度不夠相較于上級主管部門或本單位實(shí)施的業(yè)務(wù)績效考核，事業(yè)單位對整體支出績效管理的重視程度還不夠，重“評價(jià)”輕“管理”，重“結(jié)果”輕“運(yùn)用”。從上級主管部門層面看，整體支出績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金安排、支持政策調(diào)整沒有實(shí)現(xiàn)有效掛鉤，評價(jià)報(bào)告結(jié)論側(cè)重整體評價(jià)、列出評價(jià)等次、提出改進(jìn)建議，對于評價(jià)發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目預(yù)算投入結(jié)構(gòu)不合理、支出成本效益等問題，缺少后續(xù)的整改跟蹤及管理措施。整體支出績效管理對于財(cái)務(wù)資產(chǎn)、業(yè)務(wù)資源等數(shù)據(jù)的集成度要求高，通過傳統(tǒng)的人工上報(bào)、匯總、分析，人為因素造成數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性無法得到保證，在一定程度上容易導(dǎo)致弄虛作假等不良行為。此外，事業(yè)單位整體支出與業(yè)務(wù)績效考核未建立聯(lián)動(dòng)共享機(jī)制，相同考核評價(jià)內(nèi)容資料重復(fù)收集，評價(jià)口徑不一致，評價(jià)結(jié)果運(yùn)用不協(xié)同，增加了被評價(jià)事業(yè)單位相關(guān)業(yè)務(wù)處室的工作負(fù)擔(dān)。三、對策建議（一）建立健全整體支出績效管理法規(guī)制度推動(dòng)績效管理實(shí)施對象從政策和項(xiàng)目向部門和事業(yè)單位整體績效拓展，是加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系的必然要求[2]。建議財(cái)政部門在總結(jié)近年來試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)加強(qiáng)部門和事業(yè)單位整體支出績效管理的指導(dǎo)性意見，結(jié)合事業(yè)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定整體支出績效目標(biāo)管理、評價(jià)指標(biāo)體系及方法選擇、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用及公開等方面指引性文件。健全第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度及考核機(jī)制，明確其開展績效評價(jià)業(yè)務(wù)應(yīng)遵循的原則、具備的資質(zhì)、選用專家的基本條件、評價(jià)方法選擇、信用等要求。中央部門和各預(yù)算單位應(yīng)結(jié)合實(shí)際，制定具體實(shí)施細(xì)則，從強(qiáng)化政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，落實(shí)“過緊日子”要求，提升財(cái)政資金使用效率的高度，切實(shí)加大力度，推進(jìn)整體支出績效管理工作。（二）一體推進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算與業(yè)務(wù)績效管理第一，強(qiáng)化事業(yè)單位整體支出績效管理理念。堅(jiān)持上下聯(lián)動(dòng)、全員參與，引導(dǎo)職工正確認(rèn)知績效，積極踐行績效，把績效管理措施是否推行、怎么推行、推行得好不好，與單位職責(zé)履行、事業(yè)發(fā)展大局結(jié)合起來，為績效管理實(shí)施創(chuàng)造良好環(huán)境。第二，強(qiáng)化財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)處室協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。搭建財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)處室“1+N”協(xié)同工作模式，目標(biāo)指標(biāo)自下而上編制，財(cái)務(wù)處室負(fù)責(zé)資金資產(chǎn)指標(biāo)形式審核及質(zhì)量把關(guān)，業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)目標(biāo)指標(biāo)編報(bào)、指標(biāo)值設(shè)置、任務(wù)實(shí)施及績效自評，整體支出績效目標(biāo)確定、評價(jià)結(jié)果及整改等事項(xiàng)應(yīng)提交事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決策。第三，加強(qiáng)與預(yù)算項(xiàng)目績效、業(yè)務(wù)績效管理工作的統(tǒng)籌，相關(guān)工作整合實(shí)施，聯(lián)合開展中期監(jiān)控，共享評價(jià)結(jié)果，特別是要減少重復(fù)填報(bào)數(shù)據(jù)、提供佐證材料，提升績效管理工作效率。（三）優(yōu)化績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置整體支出績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不合理，其核心問題是尚未理清事業(yè)單位投入與產(chǎn)出的關(guān)系，對事業(yè)單位產(chǎn)出什么內(nèi)容說不清楚，為此應(yīng)在確保產(chǎn)出內(nèi)容的全面、準(zhǔn)確上下功夫。第一，圍繞事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃、“三定”職責(zé)及上級主管部門重大決策部署進(jìn)行指標(biāo)遴選，確保目標(biāo)指標(biāo)，以反映單位發(fā)展方向及主責(zé)主業(yè)。應(yīng)對標(biāo)年內(nèi)必須完成的任務(wù)，細(xì)化任務(wù)指標(biāo)、完成時(shí)限和完成值，作為核心內(nèi)容納入整體支出績效考核?？蓢L試參考人力資源管理理論中的關(guān)鍵績效指標(biāo)（KeyPerformanceIndicator,KPI），構(gòu)建整體支出績效指標(biāo)體系[3]。第二，具體工作中預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作計(jì)劃制定發(fā)布往往存在時(shí)間差，因此編報(bào)目標(biāo)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)提前與上級主管部門、歸口管理司局溝通，確保所編制的指標(biāo)值與計(jì)劃工作任務(wù)量相符，減少指標(biāo)值偏差。第三，從績效評價(jià)的角度反向梳理績效指標(biāo)。對照財(cái)政部《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》所列評價(jià)體系框架，參照指標(biāo)解釋和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，確保指標(biāo)種類齊全、形式規(guī)范、依據(jù)合理。例如，可設(shè)置預(yù)算執(zhí)行、政府采購?fù)瓿?、重點(diǎn)工作辦結(jié)等方面的指標(biāo)。結(jié)合事業(yè)單位實(shí)際，梳理出行業(yè)共性指標(biāo)、單位個(gè)性指標(biāo)，并逐年修正完善，提升指標(biāo)的規(guī)范性、適用性、可比性，構(gòu)建覆蓋事業(yè)單位全部資金、主體職責(zé)任務(wù)的整體支出績效指標(biāo)體系。（四）強(qiáng)化評價(jià)體系構(gòu)建及結(jié)果運(yùn)用事業(yè)單位整體支出績效評價(jià)可借鑒業(yè)務(wù)績效評價(jià)體系設(shè)計(jì)思路，體現(xiàn)共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合、正數(shù)指標(biāo)與負(fù)數(shù)指標(biāo)相結(jié)合、基本指標(biāo)與修正指標(biāo)相結(jié)合、過程指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)相結(jié)合等。針對被評價(jià)事業(yè)單位特點(diǎn)，在《部門整體支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》的基礎(chǔ)上制定評價(jià)體系。例如，人均公用經(jīng)費(fèi)控制率、業(yè)務(wù)項(xiàng)目物資消耗等成本類評價(jià)指標(biāo)，審計(jì)監(jiān)督整改落實(shí)、輿情及突發(fā)事件應(yīng)對、上級主管部門預(yù)決算綜合考評結(jié)果等管理類評價(jià)指標(biāo)，創(chuàng)新工作措施、惠民政策措施、資產(chǎn)資源共享利用率等加分類評價(jià)指標(biāo)。上級主管部門通過績效評價(jià)全面考核所屬單位資金使用的效率和效果，將整體支出績效評價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算資金安排掛鉤，核減或停止低效預(yù)算投入，促使財(cái)政資金流向急需支持的業(yè)務(wù)方向，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)。預(yù)算單位通過整體支出績效評價(jià)反映內(nèi)部各處室的業(yè)務(wù)能力及資金利用情況，公開考核結(jié)果，完善獎(jiǎng)優(yōu)罰劣激勵(lì)機(jī)制。（五）探索預(yù)算績效信息化管理發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢和價(jià)值，發(fā)掘和收集事業(yè)單位整體“投入”與“產(chǎn)出”的具體數(shù)據(jù)，解決事業(yè)單位業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)、資金運(yùn)轉(zhuǎn)中的“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”問題。第一，進(jìn)一步完善財(cái)政部預(yù)算管理一體化系統(tǒng)績效管理功能，實(shí)現(xiàn)預(yù)算來源、財(cái)務(wù)核算、資金支付、資產(chǎn)配置等信息集成，形成從目標(biāo)編報(bào)、目標(biāo)審查、執(zhí)行監(jiān)