論網(wǎng)約車的地方立法規(guī)制

論網(wǎng)約車的地方立法規(guī)制摘要網(wǎng)約車自2014年進(jìn)入市場(chǎng)，經(jīng)歷幾年的發(fā)展?jié)u漸步入正軌。2016年，交通部等七部委聯(lián)合頒布部門規(guī)章《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，承認(rèn)了網(wǎng)約車的合法地位。之后，各地為了響應(yīng)中央號(hào)召，依照《立法法》《行政許可法》以及《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》等制定出相關(guān)的地方網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則。然而，地方網(wǎng)約車立法中存在諸多法律問題，如憲法、行政法和程序法問題。為規(guī)制網(wǎng)約車地方立法，筆者通過列舉地方立法中存在的法律問題，借鑒其他地區(qū)的有益實(shí)踐，提出堅(jiān)持“市場(chǎng)有限”與“服務(wù)型規(guī)制”理念的結(jié)合、加強(qiáng)網(wǎng)約車地方立法的立法控制，創(chuàng)新與完善網(wǎng)約車監(jiān)管體制的解決對(duì)策，探討網(wǎng)約車地方立法的正確走向，以期完善網(wǎng)約車類法律體系。關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車地方立法行政許可Researchonthelocallegislationregulationoftheonline-taxibookingAbstractTheonlinetaxihasenteredthemarketsince2014andhasslowlyenteredtherighttrackafterseveralyearsofdevelopment.In2016,theMinistryofTransportationandothersevenministriesandcommissionspromulgatedthe‘InterimMeasuresfortheAdministrationofOnlineTaxiReservingBusinessOperationsandServices’,whichconfirmedthelegalstatusofInternetbookingtaxiintheformofdepartmentalregulations.Subsequently,inresponsetotheCentralGovernment'scalling,variouslocalitieshaveformulatedrelevantlocalregulationsontheimplementationofthenetworkbookingtaxiinaccordancewiththe‘LegislativeLaw’,the‘AdministrativeLicenseLaw’andthe‘InterimMeasuresfortheManagementandAdministrationofInternetBookingTaxi’.However,therearemanylegalproblemssuchasConstitution,administrativelawandprocedurallawinthelocallegislationoftheInternet.Inordertoregulatethelocallegislation,authorliststhelegalproblemsexistinginthelocallegislationanddrawsonthebeneficialpracticesofotherregions.Thispaperputsforwardmeasurestoadheretothecombinationof‘marketpriority’and‘service-orientedregulate’theory,strengthenthelegislativecontrolofthelocallegislationofthenetworkcar,innovatetheregulationsystemofonlinebookingtaxiandfindthecorrectdirectionoflocallegislationononlinebookingtaxi,expectingtoimprovethelegalsystemoftheonlinebookingtaxi.Keywords：onlinebookingtaxi;locallegislation;administrativeLicensesTOC\o"1-3"\u網(wǎng)約車，是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的簡(jiǎn)稱，即借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)信息匹配，司機(jī)與乘客通過移動(dòng)終端完成預(yù)訂車輛及支付等指令，實(shí)現(xiàn)營(yíng)運(yùn)功能的車輛。常見的滴滴、易到、曹操等都屬于此類網(wǎng)約車服務(wù)平臺(tái)。這種提升車輛利用率、利用車主閑暇時(shí)間、使用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是互聯(lián)網(wǎng)+互聯(lián)網(wǎng)+互聯(lián)網(wǎng)+：是以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為基礎(chǔ)，利用信息通信技術(shù)與各行業(yè)的跨界融合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并不斷創(chuàng)造出新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)與新模式，構(gòu)建連接一切的新生態(tài)。2016年7月28日，國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸部、公安部、工業(yè)信息化部、商務(wù)部等七個(gè)部委聯(lián)合頒布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），承認(rèn)了網(wǎng)約車的法律地位，對(duì)網(wǎng)約車市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范。隨后，地方政府相繼進(jìn)行立法。由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府管理水平不一致，各地網(wǎng)約車立法的監(jiān)管方法和標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。因此，對(duì)網(wǎng)約車地方立法進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制顯得尤為重要。網(wǎng)約車地方立法現(xiàn)狀及其分析參見許俊倫教授的《地方立法論》，目前我國(guó)學(xué)界對(duì)“地方立法”的含義有三種不同的觀點(diǎn)，筆者在此采用地方立法主體模糊說，認(rèn)為地方立法是擁有立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)依法制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的活動(dòng)。據(jù)筆者2019年4月登錄北大法寶查詢網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則，共計(jì)146篇，其中僅西安、武漢、重慶、上海、深圳、廣州、青島7個(gè)城市是以地方政府規(guī)章形式出臺(tái)網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則的，其余139份均為規(guī)范性法律文件。目前仍未出臺(tái)地方性法規(guī)類文件，又因規(guī)范性法律文件參差不齊、漏洞居多；因此筆者采用地方主體模糊說，根據(jù)較為典型的網(wǎng)約車地方立法——地方政府規(guī)章進(jìn)行分析，以作示范。接下來筆者將對(duì)其與本文直接關(guān)聯(lián)的部分進(jìn)行分別介紹。（一）網(wǎng)約車地方立法概況1.廣州市《廣州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《廣州市辦法》）于2016年11月28日正式生效。與本文直接關(guān)聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示:表2.1廣州市實(shí)施細(xì)則部分新增規(guī)定.車輛條件本市核發(fā)的機(jī)動(dòng)車行駛證，首次注冊(cè)1年以內(nèi)申請(qǐng)；車身長(zhǎng)度≥4600mm，寬度≥1700mm，高度≥1420mm，排量≥1750mm，配置防抱死制動(dòng)系統(tǒng)和電子制動(dòng)力分配系統(tǒng)；新能源汽車，車身長(zhǎng)度≥4600mm或軸距≥2650mm，寬度≥1700mm，高度≥1420mm，配置防抱死制動(dòng)系統(tǒng)和電子制動(dòng)力分配系統(tǒng)；混合動(dòng)力車輛，續(xù)駛里程≥100km。駕駛員條件本市戶籍或持居住證；未至法定退休年齡，初中以上學(xué)歷，身體健康。許可證有效期《經(jīng)營(yíng)許可證》有效期五年；《駕駛員證》有效期三年；《運(yùn)輸證》未規(guī)定有效期。2.上海市《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《上海市辦法》）于2016年12月21日正式生效。與本文直接關(guān)聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示:表2.2上海市實(shí)施細(xì)則部分新增規(guī)定.車輛條件本市車籍；軸距≥2600mm，達(dá)到本市規(guī)定的可注冊(cè)的排放標(biāo)準(zhǔn)；駕駛員條件本市戶籍；所屬車輛中只能有一輛申請(qǐng)從事網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)；一年之內(nèi)交通安全違法行為≦5次；五年內(nèi)未被吊銷過出租汽車從業(yè)資格證；交通違法行為屆滿尚未接受處置情況≦5次；許可證有效期《經(jīng)營(yíng)許可證》、《駕駛員證》、《運(yùn)輸證》均規(guī)定有效期三年。3.重慶市《重慶市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《重慶市辦法》）于2016年12月21日正式生效。與本文直接關(guān)聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示:表2.3重慶市實(shí)施細(xì)則部分新增規(guī)定.車輛條件本市車籍，初次注冊(cè)兩年內(nèi)申請(qǐng)；車輛計(jì)稅價(jià)格＞同期巡游車價(jià)格；增壓發(fā)動(dòng)機(jī)車輛，排量≥1.5T；其他發(fā)動(dòng)機(jī)的車輛，軸距≥2650mm；新能源車輛，發(fā)動(dòng)機(jī)功率≥90kW，續(xù)航里程≥200km，軸距≥2650mm；混合動(dòng)力車輛，發(fā)動(dòng)機(jī)功率≥90kW，車輛軸距≥2650mm。駕駛員條件未至法定退休年齡，身體健康。5年內(nèi)未被吊銷駕駛員資格證。許可證有效期《經(jīng)營(yíng)許可證》有效期四年；《駕駛員證》有效期六年；《運(yùn)輸證》未規(guī)定有效期；4.深圳市《深圳市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《深圳市辦法》）于2017年1月20日正式施行。與本文直接關(guān)聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示:表2.4深圳市實(shí)施細(xì)則部分新增規(guī)定.車輛條件本市登記注冊(cè)，首次注冊(cè)兩年內(nèi)申請(qǐng)；車輛所有人為企業(yè)或者個(gè)人，車輛在有檢期內(nèi)。燃油汽車軸距≥2700mm、排量≥1750ml，達(dá)到本市污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；混合動(dòng)力小汽車軸距≥2700mm；純電動(dòng)小汽車軸距≥2650mm；駕駛員條件本市戶籍或持居住證；3年內(nèi)未被吊銷出租汽車駕駛員資格證；許可證有效期《經(jīng)營(yíng)許可證》有效期5年；《駕駛員證》有效期3年；符合條件的，《運(yùn)輸證》有效期截止至2020年12月31日；5.青島市《青島市辦法網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《青島市辦法》）自2017年1月1日施行。與本文直接關(guān)聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示:表2.5青島市實(shí)施細(xì)則部分新增規(guī)定.車輛條件本地車籍，注冊(cè)登記1年內(nèi)申請(qǐng)；購置價(jià)格＞出租汽車禮賓型購置價(jià)格；轎車車型，車長(zhǎng)≥4800mm，車寬≥1800mm，車高≥1450mm，發(fā)動(dòng)機(jī)功率≥100Kw。混合型滿足續(xù)駛里程≥50km；多功能車，車長(zhǎng)≥4500mm，車寬≥1800mm米，車高≥1600mm，發(fā)動(dòng)機(jī)功率≥100Kw；純電動(dòng)車型，車長(zhǎng)≥4550mm，車寬不小于1700mm，車高≥1450mm。駕駛員條件本市戶籍或持居住證；未超過法定退休年齡；許可證有效期《經(jīng)營(yíng)許可證》有效期8年；《運(yùn)輸證》有效期8年；《駕駛員證》未規(guī)定有效期。6.武漢市《武漢市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《武漢市辦法》）于2017年4月15日實(shí)施。與本文直接關(guān)聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示:表2.6武漢市實(shí)施細(xì)則部分新增規(guī)定.車輛條件本市車籍，車輛注冊(cè)登記3年內(nèi)申請(qǐng)；燃油車輛軸距≥2650mm，車輛購置的計(jì)稅價(jià)格＞12萬元；新能源車輛的,軸距≥2650mm，功率≥90Kw；純電動(dòng)汽車滿足續(xù)航里程≥200km，混合動(dòng)力汽車滿足續(xù)航里程≥50km；個(gè)人名下不得有其他從事網(wǎng)約車或出租車運(yùn)輸?shù)能囕v。駕駛員條件本市戶籍或持居住證。未至法定退休年齡；5年內(nèi)無被吊銷出租汽車從業(yè)資格證記錄。許可證有效期《經(jīng)營(yíng)許可證》有效期6年；《駕駛員證》有效期3年；《運(yùn)輸證》未規(guī)定有效期。7.西安市《西安市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《西安市辦法》）自2018年6月23日施行。與本文直接關(guān)聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示：表2.7西安市實(shí)施細(xì)則部分新增規(guī)定.車輛條件本市注冊(cè)登記，初次登記2年內(nèi)申請(qǐng)。燃油車輛軸距≥2650mm，排量≥1.8L或≥1.6T;混合型軸距≥2650mm、續(xù)航里程＞50km;純電動(dòng)新能源車輛軸距≥2650mm，續(xù)航里程≥200Km；車輛所有人為個(gè)人的，其名下不得有其他取得《網(wǎng)約車運(yùn)輸證》或《出租車運(yùn)輸證》的車輛。駕駛員條件本市戶籍或持本市居住證；未被列入市出租汽車行業(yè)不良記錄駕駛員名單數(shù)據(jù)庫；五年內(nèi)未被吊銷出租車駕駛員資格證；許可證有效期《經(jīng)營(yíng)許可證》有效期4年；《運(yùn)輸證》有效期8年；《駕駛員證》未規(guī)定有效期。（二）網(wǎng)約車地方立法現(xiàn)狀之分析通過列舉，七地的網(wǎng)約車立法皆在《暫行辦法》的基礎(chǔ)上，對(duì)網(wǎng)約車車輛、司機(jī)等準(zhǔn)入條件增加了若干項(xiàng)的限制。我們可以看出：首先，各地網(wǎng)約車立法呈現(xiàn)出本土化的趨勢(shì)。七地均限制了本地車籍，以及駕駛員的戶籍。由于外地人的流動(dòng)性較大，地方立法如此規(guī)定確實(shí)有利于政府對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)的管控，提高網(wǎng)約車行業(yè)的安全性。但另一方面，也使得網(wǎng)約車行業(yè)成為了本地人的專屬行業(yè)，完全忽視了網(wǎng)約車平臺(tái)的跨區(qū)域性質(zhì)，存在地域歧視的嫌疑。其次，各地對(duì)網(wǎng)約車立法“各自為政”，呈現(xiàn)出多樣化的特性。如對(duì)于網(wǎng)約車車輛價(jià)格方面，重慶要求其價(jià)格高于出租車價(jià)格，青島則規(guī)定大于禮賓出租車價(jià)格。這種限制低端車輛的準(zhǔn)入走“高端路線”的規(guī)定，嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。另深圳為了在2020年前實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車的純電動(dòng)化，達(dá)到治理污染的目的，《深圳市辦法》直接明確了純電動(dòng)小汽車的準(zhǔn)入條件。此類立法具有一定的前瞻性，但明顯地對(duì)這一行業(yè)賦予了不合理的社會(huì)治理責(zé)任，不利于網(wǎng)約車行業(yè)整體性的發(fā)展。最后，各地制定的實(shí)施細(xì)則存在諸多的法律問題?！稌盒修k法》進(jìn)行了原則性的設(shè)定，給予地方立法一定的預(yù)留空間。然而，制定網(wǎng)約車細(xì)則并不僅僅受到《暫行辦法》的規(guī)范，不違反上位法更是一切地方立法的基本原則。對(duì)駕駛員戶籍、車輛、許可證等的新增規(guī)定，一與網(wǎng)約車行業(yè)的健康發(fā)展沒有必然聯(lián)系，二導(dǎo)致了因嚴(yán)苛的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)使得執(zhí)法不嚴(yán)，也無法從嚴(yán)的局面，三是違背了《憲法》、《行政許可法》的強(qiáng)制性規(guī)定，存在諸多的法律問題。以下筆者就各地立法進(jìn)行規(guī)范性分析。二、網(wǎng)約車地方立法的規(guī)范分析上述地方政府均根據(jù)本地實(shí)際情況與需要制定政府規(guī)章，對(duì)地方網(wǎng)約車市場(chǎng)進(jìn)行法律規(guī)制，充分發(fā)揮了地方立法權(quán)的效用。但上述規(guī)章皆對(duì)網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻進(jìn)行了不同程度的提高，存在諸多問題，違反法律。接下來筆者就憲法與行政法角度對(duì)網(wǎng)約車地方立法進(jìn)行規(guī)范性分析。（一）從憲法角度審視地方立法違反憲法之平等權(quán)的規(guī)定平等權(quán)，是指公民在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)一切領(lǐng)域內(nèi)依法享有的同其他公民同等的權(quán)利，不因任何人外在差別而予以區(qū)別對(duì)待的一種權(quán)利劉茂林劉茂林.中國(guó)憲法導(dǎo)論（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009:271.為了追求實(shí)質(zhì)的平等，平等權(quán)不排斥合理的差別，其禁止的是不合理的差別，即歧視。而構(gòu)成歧視的條件有：（1）存在著差別待遇；（2）具有不良的效果，如損害公共利益；（3）區(qū)別的理由是禁止的胡錦光，韓大元.胡錦光，韓大元.中國(guó)憲法（第二版）[M].北京：法律出版社，2007:224.首先，多個(gè)地方網(wǎng)約車立法采取地域歧視，規(guī)定駕駛員需本地戶籍。筆者認(rèn)為，沒有證據(jù)顯示外地司機(jī)無法提供安全高效的網(wǎng)約車服務(wù)，網(wǎng)約車的安全質(zhì)量與駕駛員戶籍之間不存在必然的關(guān)系。且無論出于何種目的制定該條款，都在事實(shí)上造成外地人在本地從業(yè)的障礙，損害了公共利益。設(shè)置了與法律行為本身不相關(guān)的行政許可條件，以區(qū)別態(tài)度對(duì)待性質(zhì)上相同的事實(shí)，違反憲法平等對(duì)待原則，是典型的行政恣意，屬于立法歧視謝維雁謝維雁，段鴻斌.通過立法備案審查糾正違法的地方網(wǎng)約車管理辦法[J].北大法律信息網(wǎng)文粹，2016（1）：167.其次，《廣州市辦法》還要求網(wǎng)約車駕駛員具有初中以上的學(xué)歷，系依據(jù)教育程度進(jìn)行立法歧視。在網(wǎng)約車行業(yè)，具備基本的駕駛技術(shù)以及政府主管部門要求的條件，就足以勝任網(wǎng)約車駕駛員的工作。我國(guó)駕駛證考試和網(wǎng)約車駕駛員資格考試包含的理論測(cè)試本身就要求被測(cè)者具有一定的文化水平。因此，廣州地方立法限制學(xué)歷實(shí)行不合理的差別對(duì)待，剝奪了初中學(xué)歷以下人員進(jìn)入網(wǎng)約車駕駛員行業(yè)的權(quán)利，違反我國(guó)憲法平等權(quán)的規(guī)定。違反憲法之勞動(dòng)權(quán)的規(guī)定根據(jù)憲法，公民享有勞動(dòng)權(quán)利，履行勞動(dòng)義務(wù)。勞動(dòng)權(quán)是公民基本權(quán)利與義務(wù)，亦是人權(quán)的重要組成部分。結(jié)合人人平等的原則，則每個(gè)公民享有自主擇業(yè)的權(quán)利和選擇工作行業(yè)、地點(diǎn)的自由。根據(jù)《勞動(dòng)法》規(guī)定，任何公民只要滿足三個(gè)主體條件：自然人，16周歲以上，意志不受強(qiáng)迫、行動(dòng)自由不受限制，即享受勞動(dòng)權(quán)。因此，即使是處于退休年齡層的公民，只要滿足上述條件，享有憲法規(guī)定的勞動(dòng)權(quán)與勞動(dòng)自由是不可置否的。然而，多地網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則對(duì)網(wǎng)約車駕駛?cè)藛T的年齡進(jìn)行了限制性規(guī)定，如《青島市辦法》、《武漢市辦法》、《廣州市辦法》規(guī)定需未達(dá)到退休年齡（男性60歲，女性55歲），《重慶市辦法》則要求小于60歲，在網(wǎng)約車行業(yè)剝奪了退休年齡層人員的勞動(dòng)權(quán)與勞動(dòng)自由。實(shí)際中，由于用工方年齡歧視、已達(dá)退休年齡者能力體力下滑等原因，這一勞動(dòng)群體具有普遍性的就業(yè)障礙。為保障其勞動(dòng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，地方立法作為義務(wù)主體，更應(yīng)當(dāng)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，保障退休再就業(yè)人員的勞動(dòng)權(quán)，而不是實(shí)行赤裸裸的年齡歧視，違反憲法之勞動(dòng)權(quán)的規(guī)定。（二）從行政法角度審視地方立法1.違反《行政許可法》的規(guī)定依法行政是依法治國(guó)的基本要求，是現(xiàn)代行政法的核心原則，也是地方立法應(yīng)該遵循的首要原則。這里的法包含憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章等一切規(guī)范性法律文件。一旦違反上述法規(guī)，有權(quán)機(jī)關(guān)可對(duì)違法行政行為予以撤銷、變更或者宣告無效。網(wǎng)約車地方立法涉及《行政法》的規(guī)定主要如下：第一，《行政許可法》規(guī)定地方政府在制定地方政府規(guī)章時(shí)，可對(duì)上位法設(shè)定的行政許可進(jìn)行具體規(guī)定，但不得增違反其的條件。雖地方政府規(guī)章在效力層級(jí)上與部門規(guī)章相同，但通過上述列舉我們可以發(fā)現(xiàn)，七地地方政府規(guī)章均以《暫行辦法》為依據(jù)立法。因此，《暫行辦法》應(yīng)該得到嚴(yán)格的遵守，對(duì)地方立法具有一定的約束作用。本文暫不論及《暫行辦法》自身效力瑕疵問題，其也僅規(guī)定地方政府可以在某些具體條文中進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，而并未授權(quán)地方政府增加行政許可條件。據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，網(wǎng)約車準(zhǔn)入車輛具體條件有三《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》十二條第一款：“（1）七座及以下；（2《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》十二條第一款：“（1）七座及以下；（2）安裝車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報(bào)警裝置；（3）性能符合運(yùn)營(yíng)安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求?！备鶕?jù)《行政許可法》規(guī)定，省級(jí)政府在政府規(guī)章設(shè)定行政許可時(shí)，不得阻止其他區(qū)域商品的進(jìn)入或阻止除本地以外地區(qū)個(gè)人與企業(yè)在本區(qū)域經(jīng)營(yíng)。另國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明示，行政機(jī)關(guān)不得隨意作出影響相對(duì)人合法權(quán)益的決定，除非法律、法規(guī)明確規(guī)定。深圳、廣州、上海等地的網(wǎng)約車立法違反了上述兩個(gè)規(guī)定。一方面，各地實(shí)施細(xì)則均要求網(wǎng)約車駕駛員為本地戶籍，這一規(guī)定限制外地人到本地從事網(wǎng)約車服務(wù)，存在地域歧視，違反了合理行政的公正性。另一方面，六地是以本地注冊(cè)為條件要求網(wǎng)約車車輛的。網(wǎng)約車行業(yè)屬服務(wù)業(yè)，車輛則是為消費(fèi)者提供出行服務(wù)的客體，規(guī)定外地車輛不得進(jìn)入本地網(wǎng)約車市場(chǎng)的行為，屬阻止外地商品進(jìn)入本地是市場(chǎng)，也剝奪了外地車輛車主在本地從事網(wǎng)約車活動(dòng)的權(quán)利。2.違反行政法之程序正當(dāng)?shù)囊?guī)定程序正當(dāng)，是指行政機(jī)關(guān)在做出影響公民、法人及其他組織權(quán)益的決定，尤其是不利決定時(shí)，必須遵循正當(dāng)、公正的程序劉茂林.中國(guó)憲法導(dǎo)論（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009:47.。其內(nèi)容包括行政公開、說明理由、行政參與等等，對(duì)防止濫用行政權(quán)力和保護(hù)公民的合法權(quán)益有著重要的意義。公眾參與行政立法就是程序正當(dāng)中一項(xiàng)重要的內(nèi)容?！秳⒚?中國(guó)憲法導(dǎo)論（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009:47.（1）征求意見的期限不合理據(jù)筆者了解，由于交通部在地方立法指導(dǎo)工作中，明確規(guī)定了各地制定和落實(shí)細(xì)則的時(shí)間限制，導(dǎo)致多地網(wǎng)約車地方立法征求意見并不充分。部分地方細(xì)則時(shí)間安排具體如下：表2.8部分地方細(xì)則時(shí)間安排.發(fā)布征求意見稿意見提交截至日期審議通過日期《上海市辦法》2016年10月8日2016年10月21日2016年10月31日《重慶市辦法》2016年10月9日2016年10月23日18點(diǎn)止2016年11月4日《青島市辦法》2016年10月16日2016年10月25日2016年10月25日《武漢市辦法》2016年10月14日2016年10月20日2016年10月31日根據(jù)2018年修訂的《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定，地方政府在起草規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)將除依法需保密外的規(guī)章草案及其說明等向社會(huì)公布，征求意見。征求期限不得少于30天。雖法不溯及既往，但仍可作為保證立法的民主性和科學(xué)性的時(shí)限參考。然而上述網(wǎng)約車地方立法征求意見的時(shí)間間隔卻大打折扣，僅為1-2周，《青島市辦法》更是在短短十天內(nèi)從征求意見到審議通過，根本無法充分收集民意、反映民智，立法質(zhì)量無從保障，立法程序存在瑕疵。（2）對(duì)公眾反映的意見未做到適當(dāng)處理公眾參與立法是保證立法質(zhì)量的一場(chǎng)“過程”，絕不是一個(gè)形式上的“過場(chǎng)”。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定《規(guī)章制定程序條例》第十八條：《規(guī)章制定程序條例》第十八條：“起草單位應(yīng)當(dāng)將規(guī)章送審稿及其說明、對(duì)規(guī)章送審稿主要問題的不同意見和其他有關(guān)材料按規(guī)定報(bào)送審查?！钡谒目睿骸坝嘘P(guān)材料主要包括所規(guī)范領(lǐng)域的實(shí)際情況和相關(guān)數(shù)據(jù)、實(shí)踐中存在的主要問題、匯總的意見、聽證會(huì)筆錄、調(diào)研報(bào)告、國(guó)內(nèi)外有關(guān)立法資料等?！逼卟课谥贫ā稌盒修k法》時(shí)就樹立了一個(gè)典范，其在收集意見后及時(shí)發(fā)布了《征求意見總體情況分析報(bào)告》，從意見稿發(fā)布到《暫行辦法》出臺(tái)足足有10個(gè)月的時(shí)長(zhǎng)。反觀地方立法，間隔甚短，明顯未將征求的意見進(jìn)行詳細(xì)的分析論證。青島市法制辦于2016年10月31日在政務(wù)網(wǎng)公開回復(fù)了一位市民的意見信，告知其31日仍未至收集意見截止日。然而，青島市政府在10月25日就已通過《青島市辦法》，荒謬至極。立法是為公眾立的法，只有公眾參與度高，體現(xiàn)當(dāng)?shù)厝嗣窀纠娴牧⒎?，地方適應(yīng)性才會(huì)強(qiáng)。若僅僅是走一個(gè)“過場(chǎng)”，便是對(duì)群眾、法治的不尊重?？偠灾瑥臈l文本身看，隨意性較大，未排除多重?zé)o關(guān)因素的考慮，多地提倡的“高端路線”還違反了綠色環(huán)保、共享的理念；從規(guī)制角度來看，對(duì)駕駛員戶籍、車籍、車型、車齡、車價(jià)等的限制與安全無必然聯(lián)系，缺乏公眾參與、專家論證，未充分說明理由，存在違法嫌疑，亟待修正。網(wǎng)約車地方立法的規(guī)制路徑建議地方政府積極響應(yīng)號(hào)召制定實(shí)施的網(wǎng)約車地方政府規(guī)章，是否真正能夠保障網(wǎng)約車行業(yè)健康規(guī)范地發(fā)展，不僅是對(duì)政府治理觀念轉(zhuǎn)變的考驗(yàn)，更是關(guān)系到群眾的出行福利和互聯(lián)網(wǎng)+行業(yè)與法制的契合問題。因此，分析地方立法現(xiàn)存問題，探索網(wǎng)約車地方立法規(guī)制的可行路徑十分必要。接下來筆者將從立法理念、立法控制、監(jiān)管模式創(chuàng)新方面探討規(guī)制路徑的完善。（一）堅(jiān)持“市場(chǎng)優(yōu)先”與“服務(wù)型規(guī)制”理念的結(jié)合網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+交通運(yùn)輸行業(yè)”的新型行業(yè)，是順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需要而生的。市場(chǎng)在原有傳統(tǒng)出租車行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度下配置資源功能逐漸弱化，產(chǎn)生了政府都無法有效根治的“黑車市場(chǎng)”等問題。然而，網(wǎng)約車運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與大數(shù)據(jù)手段，解決了長(zhǎng)久以來由于傳統(tǒng)出租車信息不對(duì)稱造成的“打車難”問題，為群眾提供了一種更便捷的出行方式，培育了一種新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。網(wǎng)約車行業(yè)興起之初，政府未對(duì)其進(jìn)行立法規(guī)制，其自身市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力如下：一，車輛方面，車輛基本為兼職性私家車，各地沒有出現(xiàn)車輛保有量大幅增加或城市交通狀況惡化的現(xiàn)象；外籍車輛的服務(wù)更是為上下班高峰期的出行帶來極大的便利。二，駕駛員方面，平臺(tái)公司自行設(shè)定駕駛員的資格標(biāo)準(zhǔn)，互聯(lián)網(wǎng)上對(duì)司機(jī)資質(zhì)進(jìn)行交叉審核；培訓(xùn)與篩選駕駛員，不斷改進(jìn)服務(wù)提高競(jìng)爭(zhēng)力。三，價(jià)格方面，網(wǎng)約車服務(wù)的價(jià)格是行駛里程、車型和一定的服務(wù)費(fèi)用組合自行在智能手機(jī)端生成的；高峰叫車時(shí)段的加價(jià)功能優(yōu)先滿足緊迫出行的客戶，充分體現(xiàn)“意思自治”，是市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的結(jié)果；四，服務(wù)質(zhì)量方面，平臺(tái)公司設(shè)置了評(píng)價(jià)機(jī)制，乘客可對(duì)車輛、駕駛員進(jìn)行僅為平臺(tái)可見的評(píng)分，形成良好的反饋機(jī)制；互聯(lián)網(wǎng)虛擬機(jī)制也能對(duì)現(xiàn)實(shí)行為產(chǎn)生實(shí)際效力。五，安全方面，平臺(tái)公司利用新型技術(shù)對(duì)行駛路線等情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，其設(shè)置的先行賠付、保險(xiǎn)制度在一定程度上能保障乘客的安全。因此，市場(chǎng)對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)的配置作用無疑是有效的。反觀各地制定的實(shí)施細(xì)則，政府明顯過度干預(yù)網(wǎng)約車市場(chǎng)，未從管制型思路跳出來，真正轉(zhuǎn)型為“服務(wù)型”政府。尤其是地方政府通過增加不合理?xiàng)l件抬高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，逾越了政府與市場(chǎng)的邊界，違反行政法基本原則，還涉嫌濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)。服務(wù)型規(guī)制思路是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，也是踐行“有限政府論”有限政府論：最初發(fā)源于洛克的《政府論》，洛克認(rèn)為政府權(quán)力的源泉是私人自然權(quán)利的讓渡，因此政府的權(quán)力應(yīng)該有必要的限度，不能肆意擴(kuò)張，不能隨意侵犯人的基本權(quán)利，主張政府應(yīng)分權(quán)制衡以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的限制。的必然選擇。政府應(yīng)該充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，不應(yīng)為了短期的“有效”管理，就對(duì)未出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的網(wǎng)約車行業(yè)實(shí)行無縫規(guī)制。因此，為了貫徹“服務(wù)型”規(guī)制理念，政府應(yīng)做到如下幾點(diǎn)：一，轉(zhuǎn)變角色定位，以公民權(quán)權(quán)利為本。各地在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)貫徹“一切為了人民福祉”的理念，修改歧視公民、有限政府論：最初發(fā)源于洛克的《政府論》，洛克認(rèn)為政府權(quán)力的源泉是私人自然權(quán)利的讓渡，因此政府的權(quán)力應(yīng)該有必要的限度，不能肆意擴(kuò)張，不能隨意侵犯人的基本權(quán)利，主張政府應(yīng)分權(quán)制衡以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的限制。（二）加強(qiáng)網(wǎng)約車地方立法的立法控制由于中央立法一向秉持“宜粗不宜細(xì)”的原則，對(duì)網(wǎng)約車全國(guó)性事務(wù)制定寬泛的原則性規(guī)定，地方性具體問題需要地方立法進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)充，但目前的網(wǎng)約車地方立法普遍違法。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方立法的立法控制，做到真正的為民立法。1.地方立法不應(yīng)違反法律我國(guó)如今正處于全面深化改革的進(jìn)程中，確保重大改革的有序推進(jìn)就是要絕對(duì)堅(jiān)持“立法引領(lǐng)改革，改革推進(jìn)立法”這一理念，夯實(shí)立法質(zhì)量，使改革于法有據(jù)。王錫鋅教授在《在糾結(jié)中前行的網(wǎng)約車改革》一文中提出“政策圓環(huán)”這一理念，即任何一項(xiàng)公共政策的制定是牽涉多方利益及其方案選擇的一次又一次的博弈，不可一蹴而就，過程緩慢而充滿糾結(jié)。若網(wǎng)約車地方立法真的處于“政策圓環(huán)”中一個(gè)臨時(shí)性過渡環(huán)節(jié)的話，地方立法機(jī)關(guān)更加應(yīng)該明確，這類改革絕不可能突破法律框架而行，堅(jiān)守法律底線是一切改革的前提；一是不能因地制宜違反上位法規(guī)定，二是不能違反法律禁止性規(guī)定，三是不能違反法律秩序與法制精神。因此，地方政府不能將追求創(chuàng)造性作為網(wǎng)約車地方立法的目的，要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，真正體現(xiàn)公眾的意志，制定出具有生命力的法規(guī)。2.地方立法時(shí)應(yīng)體現(xiàn)合理行政合理行政，是指行政主體不僅應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施行政行為，而且應(yīng)當(dāng)適度、客觀、公平，符合公正、正義等等劉茂林.劉茂林.中國(guó)憲法導(dǎo)論（第二版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009:43.3.激活備案審查制度根據(jù)《立法法》規(guī)定，地方政府在制定政府規(guī)章時(shí)要求備案至有權(quán)機(jī)關(guān)，由有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查監(jiān)督。備案審查制度的制定不僅要求法定機(jī)關(guān)對(duì)備案文件進(jìn)行形式上審查，也要進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查，既審理合法性，也審理合理性。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2003年至2011年，全國(guó)上省級(jí)政府收到的報(bào)備案文件的數(shù)量共近76000件，存在問題并進(jìn)行了相應(yīng)處理的僅有3000多件孔騰孔騰.行政規(guī)范性文件政府備案制度研究[J]．中國(guó)政法大學(xué)，2013：34．4.完善地方立法程序公眾參與立法為立法提供正當(dāng)性依據(jù)，是保障立法民主性與科學(xué)性的重要內(nèi)容。因此，將公眾參與貫穿至行政立法的每一環(huán)節(jié)中，是地方立法機(jī)關(guān)必須履行的法定義務(wù)。完善公眾參與立法機(jī)制，首先要保障行政公開，保障公眾知情范圍的廣度和深度。上海等地建立了向公眾公開征集立法項(xiàng)目的制度，使得立法工作能夠更加切合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，值得借鑒。其次，就是要保證公眾通過多種方式參與立法。除了在線上征求意見之外，還可以采取聽證會(huì)、專家論證會(huì)等形式充分收集民意。對(duì)于征集來的意見，立法機(jī)關(guān)應(yīng)審慎對(duì)待，建立健全反饋機(jī)制，使公眾的意見對(duì)即將制定的規(guī)范性法律文件產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。（三）創(chuàng)新與完善監(jiān)管體系1.“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下立法監(jiān)管體系探索的必要性網(wǎng)約車立法監(jiān)管存在路徑依賴嚴(yán)重，缺乏創(chuàng)新性管理思維的問題，處于滯后狀態(tài)。各地政府多年對(duì)傳統(tǒng)出租車車輛和司機(jī)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、價(jià)格的大規(guī)模規(guī)制，已形成一套相對(duì)成熟、系統(tǒng)的規(guī)制模式。然而，傳統(tǒng)的規(guī)制思維已不再適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新要求，地方立法機(jī)關(guān)仍采用較高標(biāo)準(zhǔn)的許可條件嚴(yán)格準(zhǔn)入，很難應(yīng)對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)大數(shù)據(jù)處理、強(qiáng)大的地區(qū)流動(dòng)性和虛擬性帶來的一系列問題。2015年，上海市交通委曾發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可給滴滴平臺(tái)，要求無論是車輛還是駕駛員想要申請(qǐng)獲得許可證，都需事先經(jīng)過平臺(tái)的審核。這種做法雖未突破現(xiàn)有的法治框架，也未得到貫徹實(shí)施